Учебные пособия по вопросам финансового и валютного права: Мухитдинов Н. Б., Найманбаев С. М., Серимов У. С. «Қаржы саласындағы басқарудың құқықтық негiздерi»



бет1/2
Дата29.01.2018
өлшемі6.57 Mb.
түріУчебные пособия
  1   2
НАЖМИТДИН МУХИТДИНОВ
Избранные труды в десяти томах

Том шестой

Состояное и Тенденции

Развития Теории Финансового Законодательства

Алматы


2012

УДК 349.4

ББК 67.407

М92
Мухитдинов Нажмитдин



М 92 Избранные труды в 9 томах. – Алматы, 2012.

ISBN 978-601-278-285-1



Т.6.: Состояние и тенденции развития теории финансового законодательства. –

Изд. 2-ое, доп. – 363 с.

ISBN 978-601-278-584-5.


Составители и ответственные редакторы: д.ю.н., профессор, член Союза писателей Казахстана Е.О.Алауханов; к.ю.н., доцент А.А.Сейтжанов; д.х.н., профессор Б.А.Мухитдинова, к.ю.н., Juris Doctor A.Н.Мухитдинов; Master of Law Н.Н.Мухитдинов; PhD, Master of Law Е.Н.Мухитдинов.
В шестой том включены: статья Мухитдинова Н.Б. Состояние и тенденции развития теории финансового законодательства и финансового права, а также учебные пособия по вопросам финансового и валютного права: Мухитдинов Н.Б., Найманбаев С.М., Серимов У.С. «Қаржы саласындағы басқарудың құқықтық негiздерi». Алматы. 1999. 217 с.; Мухитдинов Н.Б., Айдарханова К.Н. «Валютное право: понятия и термины». Алматы Қазақ университетi. 2004. 202 с.

«Қаржы саласындағы басқарудың құқықтық негiздерi» кітабында мемлекеттік басқарудың, оның ішінде қаржы саласындағы басқарудың мән-маңызы, құқықтық және теориялық мәселелері жан-жақты қарастырылып, ғылыми тұрғы-дан талданып, сипатталған.

Сонымен қатар мемлекеттің бюджеттік және салықтық жүйесін нарық талаптарына сай жаңаша қалыптастыру жөнінде ұсыныстар мен тұжырымдар берілген.

В разделе «Валютное право: понятия и термины» представлен развернутый словарь основных валютно-финансовых понятий и терминов. В нем через толкование валютных понятий раскрывается содержание валютного права, рассматриваются институты валютного законодательства, вопросы валютного регулирования и контроля. Дается характеристика международных валютно-кредитных организаций. В пособие включены рекомендуемые для изучения валютного права нормативные правовые акты и литература, некоторые основные законы и положения, которые раскрывают содержание современных валютных отношений в Казахстане.

Для студентов, магистрантов и преподавателей юридических и экономических вузов и факультетов, а также юристов-практиков.

УДК 349.4

ББК 67.407

ISBN 978-601-278-584-5 (Т.6)



ISBN 978-601-278-285-1
©Мухитдинов Н., 2012
Книга рекомендована к печати Международным центром научных исследований и правовой экспертизы РК

Мухитдинов Нажмитдин Баукеевич, д.ю.н.,

профессор

ОГЛАВЛЕНИЕ


Состояние и тенденции развития теории финансового законодательства и финансового права………………………….

5


Қаржы саласындағы басқарудың құқтық негіздері…………

27

Кіріспе……………………………………………………………………………………

Бірінші тарау. Мемлекеттік басқару: маңызы және жалпы сипаттамасы…………..

§1. Мемлекеттік басқарудың түсінігі, ерекшеліктері және атқарушы билікпен арақатынасы……………………………………………………………………………..

§2. Мемлекеттік басқару органдарының жүйесі және құқықтық жағдайлары……..

Екінші тарау. Қаржы саласындағы басқарудың маңызы және құқықтық

Негіздері………………………………………………………………………………….

§1. Қаржы, қаржы жүйесі және мемлекеттің қаржылық қызметі…………………….

§2. Қаржы саласындағы басқару: жүзеге асыратын өкілетті мемлекеттік

органдар жүйесі, олардың қызметтерінің құқықтық негіздері………………………..

Қортынды…………………………………………………………………………………

Сілтеме жасалған нормативтік-құқықтық актілер мен арнайы әдебиеттер тізімі……


29

32
-


55

83

-


134

146


153

Валютное право: понятие и термины……………………………………………

165

Предисловие……………………………………………………………………………….

167

Понятия и термины……………………………………………………………………….

170

Заключение………………………………………………………………………………..

293

Литература…………………………………………………………………………………

297

Приложение. Нормативные правовые акты…………………………………………….


302

ҚАЗІРГІ КЕЗЕҢДЕГІ ШЕТЕЛ ИНВЕСТИЯЛАРЫНЫҢ ҚҰҚЫҚТЫҚ РЕЖИМІ ЖӘНЕ ЗАҢДАРЫ…………………………………………………………...

358




























Н.МУХИТДИНОВ
СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕЦИИ РАЗВИТИЯ ТЕОРИИ

ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА и ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Финансовое законодательство является одной из важных, вместе с тем древнейших отраслей законодательства. Если собственность после появления стала объектом гражданского права и явилась причиной возникновения государства, то финансы стали атрибутом, признаком государства. Благодаря финансам государство успешно решает социально-экономические проблемы, обеспечивает оборону страны, занимается вопросами культурного строительства и здравоохранения. Иначе говоря, финансы - это материальная основа существования государства. Поэтому любое государство, любая общественно-экономическая формация и цивилизация заботятся, прежде всего, о развитии финансовых отношений и такого важного инструмента обеспечения развития этих финансовых отношений - финансового законодательства.

Однако одна из особенностей финансового законодательства заключается в том, что оно никогда не может достичь своего совершенства, и финансовое законодательство всегда отстает от развития финансовых отношений. Объясняется это обстоятельство следующими положениями. Финансовые отношения в силу своеобразного характера их объектов - финансов - постоянно находятся в движении, постоянно двигаются вперед. Финансовое законодательство, которое призвано регулировать эти финансовые экономические отношения, как самостоятельная отрасль законодательства, в своем движении постоянно делает остановки, развивается и двигается прерывисто, скачкообразно. Поэтому финансовое законодательство никогда не сможет в полной мере охватить весь объем финансовых отношений. Поэтому любое государство мира, даже самое развитое, такое, как США, Италия, Франция, Япония или Англия, не может сказать, что у него в настоящее время действует самая современная, самая совершенная система финансового законодательства.

Вместе с тем между появлением новых финансовых отношений, которые нуждаются в правовой регламентации и издании нового законодательного акта, который призван регламентировать эти общественные финансовые экономические отношения, может пройти разный отрезок времени. Иногда этот отрезок может быть длительным, иногда он может быть небольшим - все зависит от характера финансовых отношений, от характера и особенностей совокупности общественных отношений, существующих в данном обществе, в данном государстве, а также от характера политической власти.

Опыт показывает, что для того, чтобы между появлением новых общественных отношений и принятием нового законодательства прошел небольшой отрезок времени, необходимо, чтобы отрасль права как содержание отрасли законодательства, по крайней мере, во-первых, четко знало о характере своего предмета, о своей системе, о механизмах и способах воздействия на возникшие общественные финансовые отношения: во-вторых, не только умело пользоваться понятиями и категориями, выработанными теорией права, но и само питало общую теорию права новыми понятиями и категориями.

Каково положение науки финансового права, если подходить к ней с этих позиций? В целом в разработке теоретических проблем финансового права в нашей стране достигнуты определенные успехи. Изданы серьезные монографические исследования и защищены кандидатские диссертации, направленные на раскрытие содержания принципов финансового права, на выяснение особенностей средств и способов воздействия финансового права на финансовые экономические отношения. Плодотворные мысли высказаны о характере финансовых отношений как о своеобразном предмете регулирования финансового права, финансовом контроле и надзоре, особенностях возникновения, развития и прекращения бюджетных, банковских, налоговых, страховых и валютных отношений, об их соотношении с финансовыми отношениями1. Достигнуты определенные успехи в исследовании форм и методов финансовой деятельности государства, особенностей финансово-правовых договоров и т.д. Большую роль в разработке теории финансового права сыграл А.И.Худяков, который опубликовал ряд серьезных исследований, в частности монографию «Основы теории финансового права»2 и учебник «Финансовое право Республики Казахстан», выдержавший второе издание3. Успешно защитил кандидатскую диссертацию по проблемам административного принуждения за нарушение налогового законодательства М.М.Калиев4. Получил диплом кандидата наук по финансовому праву преподаватель кафедры инвестиционного и финансового права Б.О.Сман5, защитивший диссертацию по проблемам регулирования страховых отношений. Успешно работают над кандидатскими диссертациями и серьезными научными исследованиями молодые сотрудники нашей кафедры Айдарханова К.Н.6, Сыздыкова Ш.С., Кожабеков К.М., Сейтжанов А.А. и др.

Одновременно с развертыванием научных исследований по теории финансового права приняты серьезные меры по совершенствованию финансового законодательства.

Действующая ныне Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. учитывает большую роль финансов в условиях обретения страной независимости и перехода к рыночным отношениям. В ней закреплены основы правового регулирования финансовых отношений и организации финансовой деятельности государства.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан приняты кодифицированные законодательные акты, регулирующие важные части финансовых отношений - Налоговый кодекс Республики Казахстан от 12 апреля 2001 г.7, Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 г.8, приняты также Закон Республики Казахстан «О страховой деятельности» от 15 февраля 2001 г.9 и ряд других нормативных актов, призванных укреплять финансовую систему страны.

Серьезными достижениями правовой науки является признание финансового права самостоятельной отраслью права. Финансовое право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по образованию денежной системы, а также по формированию, распределению и организации использования определенных фондов денежных средств в целях своевременного и качественного решения задач, которые стоят перед обществом и государством на современном этапе их развития.

Значение финансового права определяется тем, что оно имеет дело с денежными средствами, без которых невозможно нормальное функционирование общества и государства, физических и юридических лиц, то есть всех участников общественных отношений, складывающихся в условиях существования права и государства. От того, как происходит формирование, расходование, организация использования денежных средств, как обеспечивается создание денежной инфраструктуры, и ее функционирование прежде всего зависит благополучие страны, ее настоящее и будущее. Развитие гражданских, земельных и других видов общественных отношений в значительной мере зависит от состояния финансовых отношений, которые охватывают своим влиянием всю финансовую систему в целом.

Финансовое право прежде всего своим появлением как отрасль права обязано наличию такой специфической области общественных отношений, как финансовые отношения. В самой общей форме особенности этой области отношений состоят в том, что, во-первых, их объектом всегда являются финансы; во-вторых, они возникают в процессе финансовой деятельности по формированию, распределению и организации использования определенных денежных фондов.

Немаловажное значение для признания финансового права самостоятельной отраслью имеет применение передовых методов исследования правовой науки, в частности системно-структурного метода. Дело в том, что юридические признаки отрасли сами по себе не могут показать этапы возникновения и становления отраслей права и ответить на вопросы: действительно ли возникла новая отрасль права, достаточен ли накопившийся правовой материал для преобразования его структуры. Не случайно то и дело в юридической литературе раздаются голоса о том, что финансовое право - это часть административного права или же финансовое право - зарождающаяся отрасль права и т. д.

На указанные вопросы дает ответы системно-структурный подход, признание динамизма системы права, которые позволяют рассматривать отрасль права как многосистемное образование, включающее в себя подсистемы различных уровней (норм, институтов). Исходя из основного принципа организации системы, согласно которому условиями формирования всех многосистемных образований является их упорядоченность, целостность, то есть такая степень внутренней организованности, когда исключение одного из элементов может повлечь за собой разрушение всей системы, нетрудно установить, что для признания той или иной группы правовых норм отраслью права, нужны по крайней мере, два взаимосвязанных между собой фактора: во-первых, внутренняя упорядоченность норм, позволяющая им в своем единстве выступать как самостоятельный элемент системы права в целом; во-вторых, способность этой группы правовых норм вступать во взаимодействие с подобными ей элементами системы права. Безусловно, эти структурные признаки ни в коей мере не заменяют других критериев. Предмет правового регулирования был и остается главным фактором, формирующим любую отрасль права. Для всесторонней характеристики отрасли и раскрытия сущности ее юридических признаков необходимо проникнуть в существо регулируемых отношений, профильтровать эти отношения через правосознание.



В вопросе о признании группы норм отраслью права определенное значение имеют метод правового регулирования, принципы, функции отрасли и т. д. Поэтому структурные признаки применяются не взамен этих критериев, а вместе. Между ними существует не только прямая, но и обратная связь. Самостоятельное применение структурных признаков оправдано только в тех случаях, когда имеются соответствующие специфические общественные отношения, требующие регулирования особой группы норм, и сами эти нормы образуют определенную отрасль законодательства, однако, остается неясным вопрос, составляют ли возникшие в этой области правовые институты, взятые вместе, самостоятельную отрасль права или нет. Так, банковское, страховое, налоговое, валютное право содержат специфические общественные отношения и соответствующие группы правовых норм. Но применение вышеуказанных структурных признаков позволяет установить, что, например, страховое право не может быть признано отраслью (по крайней мере, по тем материалам, которые сегодня имеют банковское, налоговое, страховое и т. п. право, но со временем они могут быть выделены в самостоятельные отрасли - об этом смотри ниже), так как не способны взаимодействовать на равных с уже существующими отраслями права как с самостоятельными элементами системы права. Замечено, что отрасли права - лавные подразделения целостной правовой системы, ее элементы, существующие и функционирующие по законам им присущим. Они характеризуются внутренней целостностью и структурированностью, находятся друг с другом в сложных генетических, функциональных и структурных связях и взаимодействии10. Финансовое право полностью соответствует всем этим требованиям.

Развитие финансового законодательства и успехи в исследовании теории финансового права значительно повышают социальную ценность данной отрасли, и, вместе с тем, ставят перед нею ряд серьезных задач по упорядочению финансовых отношений. В частности, предстоит глубоко исследовать роль финансового права в формировании, распределении и организации использования соответствующих фондов денежных средств, в совершенствовании методов финансового контроля и надзора в условиях рынка. Необходим также тщательный анализ становления и развития финансового права как отрасли права, анализ форм и методов воздействия финансово-правовых норм на финансовую деятельность и на общественные отношения, возникающие в этой сфере. Иначе говоря, речь идет о необходимости поднять науку финансового права до уровня более развитых отраслей правовых наук.

Одной из центральных проблем финансового права является вопрос о понятии «финансы». Это не случайно. Не имея четкого представления о понятиях «финансы», во-первых, невозможно определить круг регулируемых финансовым правом общественных отношений, то есть предмет правового регулирования; во-вторых, установить, на какую область отношений распространяются финансово-правовые средства воздействия; в-третьих, показать соотношение финансового права с другими отраслями права.

Однако, несмотря на глобальный характер понятия «финансы», проблема не только не решена, но и запутана. Данное понятие рассматривается в трех значениях: в широком - денежные средства всех лиц, в узком - деньги государства и юридических лиц всех форм собственности, в специальном - деньги (денежные средства) государства. При таком подходе создается впечатление, что все эти определения дополняют друг друга, отражая ту или иную грань понятия «финансы», надо только их использовать применительно к какому-то конкретному случаю. Но оказывается это совсем не так, эти определения исключают друг друга. А может это три группы высказанных учеными относительно понятия «финансы» мнения? Однако это не вытекает из анализа литературы.

Сделана попытка исследовать понятие «финансы» в двух аспектах - в экономическом и в правовом. В результате, вольно или невольно экономические финансовые отношения оказываются оторванными от правовых финансовых отношений, и даются два разных определения: финансы в экономическом смысле и финансы в правовом смысле. В экономическом смысле, как полагают авторы, финансы представляют собой совокупность отношений по формированию и распределению денежных средств, в правовом - денежные средства государства11. Е.Ю.Грачева, Э.Д.Соколова пишут, что финансы, как экономическая категория, - «это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости и валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств»12.

Идея о возможности существования и функционирования экономических отношений и правовых отношений раздельно друг от друга не нова в литературе. Она высказывалась еще в 60-е годы на этапе перехода от жестких административных финансовых правоотношений к новым демократическим финансово-правовым отношениям. Но в настоящее время, когда рынок уже дал о себе знать в полном объеме, и особенности рыночных отношений адекватно получают отражение в специальных основополагающих нормативных актах, особенно в нашем Основном законе, рассмотрение экономических финансовых отношений в отрыве от правовых финансовых отношений является методологически неверным. Такой подход к проблеме не удовлетворяет ни потребности науки, ни потребности практики.

При этом надо иметь в виду, что отношения по формированию, распределению и организации использования денежных средств, взятые в отдельности, по своей природе самостоятельны. В реальной жизни каждые из них выполняют отведенную для них в сфере финансовых отношений роль. Но указанные отношения возникают, изменяются и развиваются не просто так, а по поводу определенных объектов. А таким объектом каждого из них являются финансы. Нет финансов - нет, скажем, отношений по распределению денежных средств. Следовательно, если согласиться с приведенным выше определением финансов в экономическом смысле, то следует прийти к выводу о том, что финансы - это есть финансы.

Рассматривая соотношение финансово-правовых норм и финансовых экономических отношений, необходимо обратить внимание на следующие важные обстоятельства. Во-первых, право как система правовых норм имеет свойство закреплять сложившиеся общественные отношения. Закрепление происходит путем облечения отношений в соответствующую правовую форму, которая должна адекватно отражать характер этих отношений. Если правовая форма не соответствует особенностям отношений, то она будет выступать тормозом на пути их развития. Будучи облечены в правовую форму, общественные отношения приобретают черты правовых отношений. Упорядочение обеспечивается тем, что в процессе регулирования (облечения) в праве отражаются только те элементы общественных отношений, которые полезны, устраивают общество и государство на данном этапе их развития, а остальные отбрасываются как ненужные. После этого в жизни и правовая форма, и экономическое содержание будут выступать как единое целое. Иначе говоря, экономические общественные отношения, возникнув первоначально самостоятельно, в своем дальнейшем развитии приобретают новое качество - качество единых, неделимых общественных правовых отношений

Во-вторых, свойство права не ограничивается закреплением сложившихся общественных отношений, их упорядочением и развитием. В период сложных социально-экономических перемен право может вызвать к жизни новые отношения. В этом заключается творческая роль права. Творческая роль права дает о себе знать, особенно в условиях рынка, в условиях построения правового государства.

Надо отметить, что в принципе любая отрасль права способна вызвать к жизни новые отношения. Но наиболее активными в этом плане являются публично-правовые отрасли, к числу которых относится финансовое право. Можно привести немало примеров того, как благодаря финансово-правовым нормам в стране появились такие области экономических финансовых отношений, которые раньше были неизвестны стране. Такими отношениями могут быть названы отношения, субъектами которых являются национальный фонд, различные пенсионные фонды, инвестиционные фонды и т.д.

В-третьих, все существующие экономические отношения с точки зрения того, как они связаны правовыми нормами, делятся на две группы. Первая группа - экономические отношения, которые возникают независимо от права и могут функционировать в той или иной степени самостоятельно, вне правовой регламентации (например, имущественные отношения в товарно-денежной форме); вторая группа - экономические отношения, которые вне права существовать не могут (это управленческие отношения, отношения собственности и т.д). К этой группе относятся финансовые экономические отношения. Финансовые отношения всегда функционируют в правовой форме и представляют собой финансовые правовые отношения. Трудно, скажем, представить себе сбор налогов, распределение бюджета вне рамок права. В этом одна из существенных особенностей финансов как объекта права.

Таким образом, финансы как объект финансового права, то есть как то, на что данное право направлено и оказывает воздействие, - это денежные средства, а поскольку эти средства всегда фондируются, можно утверждать, что финансы - это денежные средства определенных фондов.

В данном случае мы отвлекаемся от того, какие это денежные средства, для чего и как они формируются, как и куда расходуются. Эти вопросы в целом спора не вызывают. Главное заключается в том, чтобы подчеркнуть то, что финансы - это материальное благо, деньги, которые могут удовлетворять интересы граждан, общества и государства.

Будучи денежными средствами, финансы не являются деньгами в гражданско-правовом смысле этого слова. Деньги - объект гражданских прав, как вещных, так и обязательственных, обладающие исключительным свойством быть обмененными на любое другое имущество13. Применение термина «денежные средства» для обозначения финансов связано с тем, что формирование и распределение финансов происходит в денежных средствах, выраженных в национальной валюте. Например, с иностранных инвесторов в текущем году будет собрано 10 млрд. тенге, а в бюджет страны уже поступило НДС в размере 5 млрд. тенге и т. д. Выражение типа «поступило в пенсионный фонд столько-то финансов» воспринимается нами как нонсенс.



В литературе различия между понятиями «деньги» и «финансы», как правило, только подразумеваются. Глубоких исследований в этой сфере нет. Более того, в ряде случаев делаются попытки рассмотреть финансовые отношения как имущественные отношения, а финансы как имущество14, то есть для характеристики финансов применяются категории, свойственные в основном для объектов гражданского права и гражданско-правовых отношений.

Ряд интересных суждений относительно природы финансов и финансовых отношений можно встретить в работах А.И.Худякова. Он правильно отмечает, что финансовыми не будут отношения, возникающие в таких сферах общественного воспроизводства, как обмен и потребление. К их числу относятся отношения, опосредствующие акты Д-Т и Т-Д, то есть отношения купли-продажи, которые возникают между предприятиями и организациями, причем независимо от их формы собственности15. Следует согласиться с А.И. Худяковым в том, что, если школа, которая финансируется из бюджета, получает из него деньги, а затем тратит их на приобретение школьного инвентаря и выплату заработной платы учителям, то отношения между бюджетом (в лице соответствующего государственного органа) и данной школой будут финансовыми, поскольку выражают собой распределение бюджета. Отношения по приобретению инвентаря и выплате заработной платы, как выражающие использование централизованного денежного фонда (фонды школы) - соответственно товарно-денежными (отношениями купли-продажи и трудовыми)16.

Вместе с тем проблема разграничения финансов и денег как своеобразных объектов права, соответственно, финансовых и гражданско-правовых отношений в работах А.И.Худякова не проведена в должной последовательности. Мы читаем у него буквально следующее: «деньги (и естественно финансы) могут существовать как в налично-денежной форме, когда они представлены определенными бумажными купюрами или металлической монетой с обозначением на них нарицательной стоимости, так и в безналичной форме, когда они представлены в виде записей на соответствующих счетах»17.

Между тем существование финансов в наличной форме в виде банкнот или монет невозможно. Это свойство денег как объекта гражданского права. Возникающие в этой области общественные отношения являются вещными имущественными отношениями и регулируются нормами особенной части Гражданского кодекса Республики Казахстан и Законом Республики Казахстан «О платежах и переводах денег» от 29 июня 1998 года18. Финансы могут трансформироваться в наличные деньги, когда из состава бюджета или определенного денежного фонда направляются для решения какой-то конкретной задачи и попадают в руки получателя в виде банкнот или монет. Но в подобных случаях финансы меняют свой правовой режим и переходят из состояния объекта финансового права в состояние объекта гражданского права.

К наиболее важным особенностям финансов относятся следующие.



1. Финансы представляют собой постоянно находящиеся в движении денежные средства в безналичной форме. Денежные средства, как финансы, двигаются в сторону бюджета или определенного денежного фонда, делают небольшую остановку, а затем продолжают движение в сторону конкретных получателей. От получателя определенная часть поступивших средств в виде налогов опять продолжит путь в сторону денежных фондов. Чем быстрее процесс формирования финансов, чем короче срок их остановки в бюджете или в денежном фонде, затем и процессы распределения и использования, тем крепче обороноспособность страны, лучше состояние окружающей среды, больше количество строящихся школ, больниц и других социально-бытовых объектов.

2. Движение финансов является односторонним, без встречного движения.

Односторонний характер носит движение налогов, где налогоплательщик не получает какое-либо встречное материальное или иное удовлетворение. При этом функционирование налогов (финансов) происходит на безвозвратной основе.

Односторонний характер носит движение финансов даже в тех случаях, когда это движение происходит на так называемой возвратной основе. В отношениях по государственному займу, например, нет прямого встречного движения материального объекта.



3.Финансы могут быть распределены по отдельным направлениям и объектам (оборона, экология и т.д.) еще будучи не сформированными, существуя лишь в абстракции, в потенции (бюджетные отношения). Финансы как объект права вообще не имеют вещественную форму, материальный вид как деньги.

4. Финансы не являются имуществом, а возникающие по поводу финансов общественные отношения не являются имущественными отношениями. В теории гражданского права нет общепринятого определения «имущества». Действующее законодательство также не раскрывает содержание этого понятия, а перечисляет лишь виды имущества. Согласно ст. 115 п.2 ГК РК имущество включает в себя вещи, деньги, в том числе иностранную валюту, ценные бумаги, работы, услуги, объективированные результаты творческой деятельности, фирменные наименования, товарные знаки и иные средства индивидуализации изделий, имущественные права и другое имущество19.

В данном случае дело даже не в том, что в перечне видов имущества нет финансов. Тем более, указанный перечень не является исчерпывающим. Главное заключается в том, что одно из основных свойств имущества состоит в его способности быть объектом права собственности. Таким свойством финансы не обладают. Институт права собственности в любых формах проявления не характерен для финансового права как отрасли права. Право собственности возникает на деньги, являющиеся объектами гражданского права.

Финансы - особый предмет материального мира.

5. Финансы не продаются, не покупаются и не обмениваются. Иначе говоря, финансы не являются товаром, а возникающие по поводу финансов общественные отношения не являются товарно-денежными отношениями. Это положение необходимо особо подчеркнуть, так как одного отрицания имущественной природы финансов недостаточно для их полной характеристики как объектов права. Дело в том, что предметы материального мира могут быть признаны имуществом, но, вместе с тем, не относиться к числу товаров. Таковыми, например, являются недра, леса и воды. В соответствии со ст. 6 Конституции Республики Казахстан они признаны объектами исключительной государственной собственности, то есть изъяты из товарно-денежного оборота и не подлежат продаже. Недра, леса и воды могут предоставляться только в пользование.

По поводу финансов возникают самые разнообразные общественные отношения. Каждое из них имеет определенные особенности по основаниям возникновения, субъектному составу и ряду других признаков. Однако какими бы существенными эти различия не были, все они возникают по поводу финансов, а, следовательно, едины в своей основе. Именно финансы как своеобразный объект права являются тем цементирующим началом, которое объединяет все финансовые отношения в единую область общественных отношений, урегулированных в связи с этим единой отраслью финансового права.

Понятие «финансы» не является неизменным. По мере развития общества и государства, изменения социально-экономической обстановки в стране изменяется, развивается, отражая окружающий мир, и понятие «финансы», в частности меняется структура финансов, его содержание и т. д. Это объективный процесс.

Однако теория финансового права оказалась настолько консервативной, что на протяжении довольно долгого времени многие ее представители не только не ставили вопрос о возможности изменения, но, наоборот, рьяно защищали сложившиеся еще на ранней стадии тоталитаризма понятие финансов как объекта права. Речь идет прежде всего об элементах финансовой системы, о соотношении государственных и частных финансов, о необходимости включения в понятие «финансы» как государственных, так и частных денежных средств.

В 50-60-е годы финансовую систему представляли совокупностью только государственных денежных фондов. Аналогичные мнения высказывались и в 80-е годы, когда уже давали о себе знать проблески новой эпохи. В учебнике «Советское финансовое право» 1987 г.20 указывается, что финансы выражают лишь «такие денежные отношения, посредством которых образуются денежные фонды Советского государства»21. Частные финансовые отношения полностью исключались из предмета регламентации финансового права. В том же учебнике отмечалось, что «советское финансовое право - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе планомерного образования, распределения и использования денежных фондов советского государства...»22.

Указанный подход к проблеме частных финансов может быть объяснен тем, что до 80-х годов в стране частных юридических лиц почти не было, в 80-е годы частные предприятия и компании только зарождались и не могли оказывать существенного влияния на экономику страны. Но трудно понять теоретиков финансового права, когда они в 2000-е годы под финансами продолжают понимать лишь государственные деньги, сосредоточенные в процессе совокупного общественного продукта в фондах денежных средств. Неоднократно повторяя эту мысль, А.И.Худяков категорически утверждает: «Отношения, опосредствующие движение денежных средств в рамках частной собственности, выражая собой категорию «частные финансы» (или «частные финансовые отношения») при всех обстоятельствах не должны быть объектом ни финансовой деятельности государства, ни финансового права»23. Какая отрасль права должна заниматься регулированием этих финансовых отношений? Это задача гражданского права - заключает А.И.Худяков.

Безусловно, с такой постановкой вопроса в настоящее время, когда частные финансы играют заметную роль в жизни общества и государства, согласиться нельзя. Реалии дня таковы, что законы рынка уже диктуют свои правила и давно поставили частные финансы на один уровень с государственными финансами. Свидетельство тому - закрепление в Конституции принципа равенства частной и государственной форм собственности.

Частные финансы, по сравнению с государственными, обладают рядом принципиальных особенностей. В литературе обращают внимание на следующие из них. Во-первых, государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. Вместе с тем отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Что же касается частных лиц, то положение здесь обратное: они не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и, следовательно, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства. Во-вторых, государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частных собственников, распоряжающихся своими финансами. В-третьих, частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государственные финансы, наоборот, - это средства осуществления так называемого общего интереса. В-четвертых, размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица24.

Отмеченные различия между частными и государственными финансами позволяют рассматривать эти финансы самостоятельными, равноправными подсистемами такой глобальной системы как финансы.

Система - это целостное множество взаимосвязанных элементов, объединенных по содержательным признакам, что дает возможность выступить по отношению к другим системам как единое целое25.

Для организации системы необходимо наличие двух видов совместимости: совместимость однопорядковых элементов как обязательное условие взаимодействия; совместимость отдельно взятого элемента со всеми другими.

Частные и государственные финансы взаимодействуют между собой на равных и являются однопорядковыми элементами. Взятый в отдельности каждый из них имеет качественную определенность и обладает относительной самостоятельностью. При этом частные и государственные финансы, будучи подсистемами системы высокого порядка (финансов) по отношению к элементам, входящим в их состав, сами выступают в качестве системы. Так, частные финансы объединяют средства предприятий, страховых организаций, банков и фондов; государственные – средства бюджетов, фондов, предприятий, страховых организаций, банков.

Я не стремился охватить здесь все элементы частных и государственных финансов. В данном случае важно было подчеркнуть внутреннее единство финансов как системы, показать взаимосвязь и гармоничное взаимодействие составляющих его частей.

Продолжая обсуждение вопросов: следует ли включить частные финансы в состав государственных финансов, являются ли частные финансы объектами финансовой деятельности государства и т.д., некоторые авторы вполне серьезно заключают, что положительное решение этих вопросов было бы политической ошибкой, так как позволяет государству вмешиваться в частную финансовую деятельность, игнорировать свободу предпринимательской деятельности и ограничивать частную собственность, что приведет к формированию в стране обстановки административного произвола и государственного тоталитаризма26. Оказывается этого еще не достаточно. Нас стращают тем, что в результате всего этого денежные фонды негосударственных организаций, опосредствуемые категорией «частные финансы», могут выступать объектом финансового права наравне с государственными фондами, которые выражают государственные финансы.

Прежде всего непонятно, почему должен наступить произвол в финансово-хозяйственной и политической жизни страны, если признать частные финансы объектом финансовой деятельности государства и предметом регламентации финансового права? Ведь в стране кроме признания равенства частной и государственной форм собственности строится еще демократическое, правовое и социальное государство, возникающие во всех областях социально-экономической жизни общественные отношения подвергаются правовой регламентации и т.д. Разумеется, ничего страшного не произойдет и возврата к тоталитаризму не будет. Но дело даже не в этом. Дело заключается в том, что никто из серьезных исследователей не предлагает признать частные финансы составной частью государственных финансов, и соответственно никто не предлагает рассматривать их объектом финансовой деятельности государства. Это искусственная, ненаучная трактовка проблемы.

К счастью и практика правового регулирования финансовых отношений, и научная мысль давно идут по другому пути. Речь в настоящее время идет о совершенствовании управленческой деятельности государства в отношении частных финансов, о пределах вмешательства государства в частные финансовые отношения. Ибо нельзя представить дело так, будто в условиях отхода от тоталитарного режима частные финансовые отношения как порождение частной формы собственности будут развиваться сами по себе, а государство будет выступать только как посторонний наблюдатель. Будут ли признаны частные финансы объектом финансовой деятельности государства или нет, станут ли частные финансовые отношения объектом регламентации финансового права или нет, государство как политический субъект всегда может брать на себя столько прав, сколько это необходимо для оказания влияния на частные финансы в интересах общества. Границы и способы такого влияния и вмешательства определяются характером и социально-экономическим положением страны. Интересную мысль по поводу роли государства в жизни общества высказывал Ф. Энгельс. Он отмечал, что все государства и их правительства, «в конечном счете, только исполнители экономической необходимости, вытекающей из положения страны. Они могут делать это по-разному - хорошо, плохо или посредственно: они могут ускорять или замедлять экономическое развитие с вытекающими из него политическими и юридическими последствиями, но, в конечном итоге, должны следовать за этим развитием»27.

Возможности правового воздействия государства на частные финансовые отношения определяются характером самих этих отношений и проводятся в жизнь в определенных правовых формах. К наиболее важным из них относятся:

- установление порядка формирования частных финансов;

- определение круга субъектов частных финансовых отношений;

- регулирование порядка разрешения споров по поводу частных финансов

- установление юридической ответственности.



Государство осуществляет контроль за деятельностью частных юридических лиц, денежных фондов, банков и т. д. - обладателей частных финансов, принимая при этом необходимые меры для совершенствования форм и методов этого контроля, нахождения таких способов воздействия, которые адекватно отражали бы особенности сложившихся в стране общественных отношений. Как политический субъект государство обязано создавать частным и государственным финансовым отношениям равные условия для развития.

Следует отметить, что большинство частных финансовых отношений возникает и прекращает свое действие в таком же порядке, что и государственные финансовые отношения. При этом функционирование обоих этих отношений происходит в одинаковом правовом режиме. Различия только в том, что в одном случае государство выступает в качестве одной из сторон правоотношений, а в другом - нет. Поэтому нет никаких препятствий к тому, чтобы признать частные финансовые отношения предметом регулирования финансового права.

Данный вывод не разрушит ни основы финансового права как отрасли права, ни основы финансовой системы страны, как полагают его противники. Он разрушит только основы консервативного подхода к предмету регулирования финансового права, согласно которому только государственные финансы, государственные финансовые отношения могут находиться в зоне действия финансового права. Пора привыкнуть к мысли о том, что в условиях рынка государство - один из многих, хотя и важных субъектов финансовых правоотношений. Это веление времени. Было бы, например, неправильным признать движение денег из КазНУ имени аль-Фараби в виде пенсионных отчислений из фонда заработной платы в Государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ) и от него до конкретных получателей финансовыми отношениями, и соответственно, предметом регламентации финансового права; и отказать в этом точно такому же движению денег из Центрально-Азиатского университета в частный накопительный пенсионный фонд (НПФ) лишь на том основании, что здесь не видна фигура государства как субъекта правоотношений. Между тем все общественные отношения, объектами которых выступают финансы, являются финансовыми отношениями и составляют предмет регулирования финансового права. Исторически эти общественные отношения дали жизнь финансовому праву и стали основой появления новой отрасли законодательства - финансового законодательства. Поэтому, какую бы форму не имели финансы - частную или государственную - они никогда не могут быть объектами гражданско-правовых отношений. Гражданско-правовые способы воздействия сами по себе в чистом виде не способны обеспечить развитие и совершенствование финансовых отношений. Ибо финансы как объект права таковы по своей природе, что требуют для финансовых отношений применения таких способов воздействия, которые не характерны для гражданского права.

При определении природы частных финансовых отношений и их принадлежности к той или иной отрасли права многие исследователи часто ссылаются на суждения известного французского ученого Поль Мари Годме относительно предмета финансового и гражданского права.

П.М.Годме сделал многое в разработке теории финансового права, хорошо показал отличие частных финансов от государственных и пользуется заслуженным авторитетом в странах СНГ. Однако в рассматриваемом случае высказывание П.М.Годме о принадлежности частных финансовых отношений к частному праву (т.е. к гражданскому) основано на неправильном представлении о понятии финансов как объекта права, хотя в целом его вывод о предмете частного права не вызывает возражения. П.М. Годме отмечает, что частные финансы, к которым относятся «такие ценности, как деньги, денежные обязательства и т.п., принадлежащие отдельным лицам, либо частным объединениям», то это «имущество, распоряжение которым осуществляется нормами частного права»28. К сфере финансового права П.М. Годме относит лишь государственные финансы.

Действительно, деньги, денежные обязательства, о которых говорит французский ученый, - это имущество. Но к финансам, к финансовым отношениям, как думает данный исследователь, они не имеют никакого отношения. Как имущество, то есть как товарно-материальные ценности, деньги, денежные обязательства являются объектами гражданско-правовых отношений (деньги населения, находящиеся в «чулках», в «стеклянных банках» какое бы количество не имели, сколько бы не хранились, не относятся к финансам. К финансам не относятся денежные средства, находящиеся на депозите частных юридических лиц, они подчиняются режиму гражданского права.). С этим спорить не приходится. К сожалению, многие последователи П.М. Годме приводят указанное высказывание без критического анализа.

Вместе с тем гражданское законодательство как наиболее развитая отрасль законодательства может применяться для регулирования финансовых отношений. Такое применение происходит по правилам аналогии закона для восполнения пробелов финансового законодательства (ст. 2 ПС РК). При этом речь идет не только о частных, но и о государственных финансах. Это новшество гражданского законодательства. Однако при наличии специальных актов, регулирующих финансовые отношения, применяются нормы этих актов. Иначе говоря, в регулировании финансовых отношений нормы финансового права имеют приоритет перед гражданским правом.

Регулирование нетипичных для себя отношений характерно для многих отраслей права. Это относится не только к гражданскому, но и к финансовому, земельному и другим отраслям права. В финансовом праве, например, к таким отношениям относятся некоторая часть страховых, банковских, валютных отношений, которые по своей природе являются имущественными отношениями, отношения по осуществлению надзорно-контрольных функций и т.д. В земельном праве к ним могут быть отнесены отношения по охране и использованию общераспространенных полезных ископаемых. Такие примеры можно продолжить. Дело в том, что отрасль права, как только ее возникновение обуславливается определенной типичной спецификой поведения людей в определенных общественных отношениях, притягивает к себе родственные отношения, которые вместе с тем, что является типичным, образуют внутреннюю слаженность отрасли права как единства. Еще в 50-е годы С.С. Алексеев отмечал, что между различными общественными отношениями в ряде случаев объективно существует сходство. Оно и обуславливает возможность использования институтов данной отрасли права для регулирования неспецифических отношений29.

Конечно, распространение норм финансового права на нетипичную для него область отношений придает своеобразный отпечаток структуре данной отрасли права. Появляется, в частности, необходимость образовать соответствующие подразделения для изучения этих отношений. Однако это только оттеняет определенность финансового права как отрасли права. Ибо после вхождения в состав финансового права юридическая природа нетипичных отношений не меняется. Финансовые, имущественные и управленческие отношения, взаимодействуя, существуют самостоятельно и полностью сохраняют черты, соответствующие юридической природе каждого из них. Это проявляется в их содержании, специфике санкций и т. д.

Сказанное в полной мере относится и к регулируемым нормами гражданского права финансовым отношениям, о которых говорилось выше. Финансовые отношения после того, как они будут урегулированы нормами гражданского права, не теряют своей природы и не превращаются в гражданские правоотношения. Однако некоторые авторы полагают, что в теории права правоотношение принято именовать по той отрасли, нормы которой его регулируют. В соответствии с этим под финансовыми правоотношениями понимают не всякие отношения, возникающие по поводу финансов, а лишь те из них, которые урегулированы нормами финансового права. Все иные отношения, объектами которых служат финансы, урегулированные помимо норм финансового права нормами других отраслей права, к категории финансовых отнести нельзя, а, следовательно, нельзя смешивать с финансовыми правоотношениями30.

Подобный подход к проблеме не согласуется с идеей использования норм той или иной отрасли права для регулирования нетипичных для нее отношений. Кроме того, гражданское законодательство может регулировать финансовые отношения лишь в той мере, в какой это необходимо для развития и совершенствования этих отношений. А в полной мере все общественные отношения по поводу финансов составляют предмет регулирования финансового права. Надо иметь в виду, что финансовые правоотношения являются таковыми не потому, что они урегулированы нормами финансового права, а потому, что объект этих правоотношений - финансы. То же самое можно сказать о трудовых, гражданских и т.д. правоотношениях.

В условиях расширения сферы действия финансового права одной из важных проблем этой отрасли является вопрос о методе правового регулирования. Это не случайно. Признание того, что финансовое право активно воздействует на экономические отношения и является средством их закрепления и дальнейшего развития, еще недостаточно для обоснования творческой роли финансового права. Ибо существует множество правовых средств, оказывающих воздействие на экономику. Но полному проявлению экономических закономерностей, использованию их для достижения поставленных целей способствует только применение таких способов воздействия, которые по своей природе точно отражают сущность данных отношений. Применение несоответствующих средств отрицательно скажется на развитии общественных отношений и препятствует действию объективных закономерностей, присущих данному обществу. Поэтому изучение и анализ метода правового регулирования финансового права обусловлены самой необходимостью обеспечить эффективность воздействия этой отрасли права на финансовые отношения, существованием различных приемов и способов регулирования этих отношений.

Для дальнейшего развития финансовых отношений необходимо использовать с учетом особенностей этих отношений весь комплекс средств, которые может дать финансовое право. Без этого эффективное управление процессом формирования, распределения и организации использования финансов невозможно.

В юридической литературе немало глубоких исследований, посвященных понятию и структуре метода правового регулирования, который определяет, по общему мнению, способ достижения стоящей перед правовым регулированием цели. Однако, несмотря на значительные достижения теории финансового права в анализе сущности и структуры метода, некоторые вопросы остаются дискуссионными. При этом допускаются вольности при обозначении названия метода данной отрасли. Трудно, например, признать точно отражающим характер метода финансового права высказывание о том, что «финансовое право использует два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный»31.

В некоторых исследованиях по теории права иногда встречаются суждения о так называемых императивных и диспозитивных методах32. Однако большинство теоретиков избегают этого. Это не случайно. Понятия императивности и диспозитивности применяются в основном для определения характера и содержания норм права. Характер правовой нормы зависит от того, обязательны ли для участников правоотношений содержащиеся в ней правила поведения или нет. Если правовые нормы дают возможность сторонам регулируемого отношения самим определять свои права и обязанности, то эти нормы признаются диспозитивными. Если же норма права содержит в себе правило, которое строго обязательно для субъектов правоотношения, то такая норма признается императивной.

В императивных и диспозитивных нормах выражаются методы правового регулирования, которые проявляются в виде веления (предписания) и дозволения. Для финансового права важны оба эти средства воздействия, и на практике они успешно применяются для упорядочения финансовых отношений. Вместе с тем финансовое законодательство содержит в себе определенное количество и запрещающих норм.

Таким образом, императивные, диспозитивные и запрещающие нормы представляют собой внешние формы выражения средств воздействия на общественные отношения, а содержанием их являются предписание, дозволение и запрет.

Нет отрасли права, где не содержались бы все виды этих средств воздействия. Причем и предписание, и запрет, и дозволение настолько тесно связаны между собой, что существование одного из них немыслимо без двух других. Сущность и характерные черты отраслевого метода зависят от того, какой из этих трех способов в нем преобладает. Фактором, который выдвигает тот или иной способ на первый план, является характер регулируемых конкретной отраслью права общественных отношений.

Поскольку для большинства финансовых отношений характерны формирование, распределение и организация использования финансов, а также обеспечение контроля за этими процессами, в финансовом праве, как правило, обязывающие нормы преобладают над дозволяющими и запрещающими. Финансовое право, и в этом заключается главная характерная черта его основного метода, предписывает участникам финансовых отношений соблюдение определенных правил в области финансовой деятельности и наделяет их правами в той мере, в какой это необходимо для выполнения возложенных на них обязанностей. Эти предписания выполняют функцию мобилизации денежных средств, определяют условия возникновения финансовых отношений, их изменения и прекращения, определяют функции органов государства в кредитно-расчетной сфере по обеспечению повседневного контроля и т.д. Применение данного метода обеспечивает соблюдение порядка и размеров платежей в бюджет и в соответствующий накопительный денежный фонд, способствует использованию денежных средств по назначению, соблюдению режима экономии.

Надо отметить, что по мере усиления частноправовых начал в сфере финансовых отношений финансовое право использует и метод дозволения. Применение данного метода вытекает из необходимости привлечения частных финансов для решения задач социально-экономического развития страны, развития финансово-правовых договоров и т.д.

Удельный вес диспозитивных норм, содержащих метод дозволения, в финансовом праве невелик. Это в целом правильно отражает социально-экономическое содержание финансовых отношений и соответствует особенностям финансов как объекта права.

В связи с расширением проникновения законов рынка во все сферы экономики, в том числе в традиционные финансово-правовые институты, непосредственно связанные с деятельностью государства, можно ожидать некоторого увеличения дозволяющих норм в финансовом праве. Но серьезного пересмотра средств воздействия на финансовые отношения не будет. Метод дозволения в данной области может применяться лишь в той мере, в какой это необходимо, чтобы обеспечить выполнение задач и функции финансового права в той части финансовых правоотношений, где их участники юридически взаимонезависимы.

К сожалению, в юридической литературе продолжает бытовать мнение о том, что финансовое право, будучи самостоятельной отраслью права, не имеет своего специфического метода регулирования. Оно пользуется методами административного (предписание) и гражданского права (дозволение)33. Такой подход к проблеме мешает установлению подлинного места финансового права в системе права.

Безусловно, не следует отрицать сходные черты между методами правового регулирования отдельных отраслей и возможности использования достижений той или иной отрасли при регулировании финансовых, равно как и других общественных отношений. Как самостоятельная отрасль, финансовое право существует не само по себе, а в единой системе права Республики Казахстан. Ему присущи все те черты, которые характерны для права в целом. Поэтому не всегда удается с точностью установить границы, в пределах которых развивается и совершенствуется финансовое право. Между отраслями права одной системы, тем более одной «семьи» права нет четкой грани. Соответственно нет ее и между методами правового регулирования.

Вместе с тем единство социально-экономического содержания складывающихся в обществе отношений не отрицает, а наоборот предполагает наличие в методах регулирования отдельных отраслей серьезных особенностей. Отсюда ключ к раскрытию содержания метода финансового права следует искать не в методах других, хотя и родственных отраслей. Такой путь чреват такими же отрицательными последствиями, как и при нарушении всяких объективных закономерностей. Кроме того, почему метод одной отрасли необходимо обязательно определять через метод другой, если каждая отрасль в системе права занимает одинаковое положение, один и тот же уровень в этой системе? Финансовое право и многие другие отрасли права пользуются такими средствами как предписание, дозволение и запрет на равных основаниях с административным и гражданским правом. Эти элементы не являются монополией какой-либо отрасли права. Они присущи общеправовому методу правового регулирования как единому целому.

Химичева Н.И., анализируя характерные черты метода правового регулирования финансового права, отмечает, что метод властных предписаний «свойствен и другим отраслям права, например, административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия»34. В силу существующего распределения компетенции между государственными органами большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Участники, которым они адресуют свои предписания, находятся во взаимосвязи с данными органами лишь по линии функции финансовой деятельности и в зависимости от них только по этой линии.

Поскольку предписание в финансовом праве, как правило, не основываются на отношениях субординации, сказанное в полной мере относится как к государственным, так и к частным финансовым отношениям.

Некоторыми особенностями отличается применяемый в финансовом праве и метод дозволения. Как правило, для регулирования финансовых отношений данный метод не применяется в чистом виде. Ему всегда сопутствуют в той или иной мере метод предписания. Так, по отношениям договора государственного займа, которые являются дозволяющими отношениями, государство устанавливает условия проведения государственных займов, порядок распределения поступивших средств и т.д. Эти предписания являются обязательными и не изменяются соглашениями сторон.

Таким образом, финансовое право в настоящее время является одной из ведущих отраслей в системе права Республики Казахстан, что обусловлено особой ролью финансов в условиях обретения страной независимости и перехода к рыночным отношениям. Тенденция развития финансового права такова, что отнесение частных финансовых отношений к кругу регламентации финансово-правовых норм наполняет новым содержанием предмет финансового права, обогащает метод данной отрасли новыми способами и приемами воздействия на финансовые отношения. Изменяются понятие и содержание финансовой деятельности и финансовой системы, в составе финансового права появляются новые институты и принципы, которыми должны будут руководствоваться участники финансовых правоотношений. Возникает необходимость в выделении из состава финансового права банковского, страхового, налогового и бюджетного права, являющихся в настоящее время подотраслями (а не институтами, как полагают некоторые авторы) в самостоятельные отрасли. Это нисколько не обеднит содержание и состав финансового права как отрасли, а наоборот поднимет его на новый уровень. Финансовое право как материнская отрасль встанет во главе «семьи» финансово-правовых отраслей права - банковского, страхового и т.д. права.

Нельзя уподобляться некоторым представителям цивилистической науки, которые призывают тащить под крыло гражданского права все, что плохо лежит. Право землепользования - это институт гражданского права, договоры - это только гражданско-правовые, нет и не может быть финансово-правовых, инвестиционно-правовых и т.д. договоров. Таков приблизительно ход их рассуждений. Это не научный подход к проблеме. Опасность его в том, что он прямо ведет к закостенелости мысли, консерватизму в науке, отрицанию всего нового, если оно не может быть объяснено с гражданско-правовых позиций, выходит за пределы известной схемы и т.д. Опасность его также в том, что такой подход не позволяет проникнуть в ткань новых общественных отношений, раскрыть их сущность, искать особенности и на этой основе найти такие средства и способы воздействия на них, которые адекватно отражали бы характер этих отношений. Возникшие отношения могут набирать силу и принести пользу обществу и государству только в том случае, если применяемые правом методы регулирования не противоречат их целям и задачам.

К сожалению, указанное выше положение получило широкое распространение на страницах работ многих казахстанских цивилистов. Так, в связи с распространением права частной собственности на землю, проникновением рыночных начал в сферу природопользования (в ряде случаев во вред государственным и общественным интересам) заранее объявляются несуществующими в системе права и переводятся в ранг подотраслей гражданского права земельное, горное и т.п. право. Право землепользования, недропользования без серьезных на то теоретических обоснований причисляются в состав указанной отрасли права в качестве соответствующих правовых институтов.

В настоящее время наблюдается преувеличение роли Гражданского кодекса Республики Казахстан, в целом гражданского законодательства, в регулировании самых разнообразных видов общественных отношений, в том числе финансовых отношений. Некогда для «красного словца» оброненное выражение одного из руководителей нашего государства о том, что «Гражданские кодексы - конституция экономики страны» становится в буквальном смысле реальностью. Между тем чрезмерное проникновение гражданско-правовых начал с переводом всех и вся на рыночные рельсы также опасно и вредно, как и расширение метода власти и подчинения во всех сферах жизни общества.

Увеличение количества применяемости гражданского законодательства для регулирования финансовых отношений в порядке ст. 1 п. 3 ГК Республики Казахстан прежде всего следует рассматривать как свидетельство неразвитости финансового законодательства. Чем выше уровень финансово-правовых норм, тем реже правоприменительные органы будут обращаться к гражданско-правовым нормам для регулирования финансовых отношений по аналогии. Много путей ведет к решению этой проблемы. Но наиболее важные следующие два направления.

Первое - дальнейшее укрепление и развитие финансового права, доведение его до уровня развитых полнокровных отраслей права. Финансовое право должно сосредоточить свое внимание на решении крупных научных проблем. Как уже отмечалось выше, интеграционный процесс в финансовом праве, также как и в гражданском, достиг своего апогея. По законам диалектической логики дальше уже должен начаться процесс дифференциации. Разумеется, нельзя думать, что уже завтра банковское, валютное, страховое, бюджетное, налоговое право станут самостоятельнымм отраслями права. Дня этого они должны пройти свой путь развития.

Второе - дальнейшее совершенствование финансового законодательства. Многие финансово-правовые акты уже устарели и не отражают особенности регулируемых отношений. Финансовое право единственная отрасль права, которая не имеет общеотраслевого кодифицированного акта. Налоговый и Бюджетный кодексы являются актами структурных подразделений финансового права. Поэтому следует продумать вопрос о необходимости принятия общеотраслевого закона (кодекса) «О финансах» (название условное). В нем можно было бы решить такие вопросы, как формирование, распределение и организация использования финансов, принципы осуществления финансовой деятельности, структура финансовой системы и т.д. в условиях признания частных финансовых отношений предметом финансового права. Закон (кодекс) мог бы регулировать отношения, возникающие в области государственного кредита, страхования, которые в настоящее время регулируются гражданским законодательством.

Таковы некоторые проблемы, которые в настоящее время стоят перед финансовым правом и финансовым законодательством.


Казахский национальный университет

им.аль-Фараби, юридический факультет,

кафедра инвестиционного и финансового права

Законодательство и экономика. 2009. №4 (300). С. 9-20.

***

Н.Б. МұХИТДИНОВ,

С.М. НАЙМАНБАЕВ,

У.С. СЕРИМОВ

қАРЖЫ САЛАСЫНДАғЫ

БАСқАРУДЫң құқЫқТЫқ

НЕГI3ДЕРI

Алматы


1999
ББК 65.9(2К)я73

М 80
әл-Фараби атындағы Қазақ

Ұлттық университеті Экономика және құқық

институтының Ғылыми кенесі шешімімен

басып шығаруға ұсынылған

Пікір жазғандар:

экономика ғ.д.,. проф. Жатқанбаев Е.Б.,

заң ғ.д., проф. Бектұрғанов Ә.Е.

Мұхитдинов Н.Б., Найманбаев С.М., Серимов У. С.


М 80 ҚАРЖЫ САЛАСЫНДАҒЫ БАСҚАРУДЫҢ ҚҰҚЫҚТЫҚ НЕГІЗДЕРI. –

Алматы, 1999. - 216 бет.

ISBN 9965-01-382-9

Кітапта мемлекеттік басқарудың, оның ішінде қаржы саласындағы басқарудың мән-маңызы, құқықтық және теориялық мәселелері жан-жақты қарастырылып, ғылыми тұрғыдан талданып, сипатталған.

Сонымен қатар мемлекеттің бюджеттік және салықтық жүйесін нарық талаптарына сай жаңаша қалыптастыру жөнінде ұсыныстар мен тұжырымдар берілген.

Кітап заң және экономика жоғары оқу орындарының, заң колледждерінің студенттеріне, сондай-ақ осы салаға қызығушылық танытатын көпшілік оқырман қауымға арналған.

М0605010405

00(05)-99

ББК 65.9(2К)я73

ISBN 9965-01-382-9


© Мухитдинов Н.Б., Найманбаев С.М., СеримовУ.С., 1999.




=======================================================

Қазіргі кезеңдегі мемлекеттік басқару

(алғысөз ОРНЫНА)
Қоғамымыздағы бүгінгі жан-жақты жүргізіліп жатқан реформалар мемлекеттік басқару аясына да айтарлықтай ықпалын тигізуде. Басқару қызметінің бағыт-бағдарлары мен жаңаша сипатта дамуы мемлекетіміздегі әлеуметтік-экономикалық және саяси жүйедегі процестермен айқындалып отыр. Қаржы саласындағы мемлекеттік басқарудың маңызы өте зор екендігі белгілі. Қаржы мемлекеттің өсіп дамуының материалдық негізі және оның міндеттері мен функцияларын ақшалай қамтамасыз етудің қайнар көзі болып есептелінеді. Қаржы қоғам және жекелеген азаматтардың өмірінен елеулі орын алады, сондай-ақ қаржылық құралдар арқылы мемлекет еліміздің экономикасының өсіп дамуына белсенді және қарқынды түрде ықпалын тигізеді. Сондықтан қаржы мемлекеттің материалдық тірегі, базасы болып табылады және базистің құрамына жатады. Алайда соңғы кездерде нарықтық қатынастарға көшуімізге байланысты экономика, қаржы аясындағы мемлекеттік басқаруды жоққа шығару және әлеуметтік-мәдени салалардағы мемлекет атқаратын қызметтердің рөлін төмендету сияқты келеңсіз көзқарастар қоғамымызда орын алып отыр. Оған қоса Қазақстан Реслубликасының Конституциясында мемлекеттік басқару сияқты мемлекеттік-құқықтық категорияның орнына атқарушы органдар (атқарушы билік органдары) терминінің пайдаланылуы жаңағы көзқарастарға негіз болып отыр. Ал осы атқарушы билікті жүзеге асыру мемлекеттік-басқарушы қызметті жүзеге асыру болып табылатынын білуге тиіспіз. Демек мемлекеттік басқару атқарушы билікке қарағанда кең мағынада айтылады. Осыған орай жоғарыдағы мемлекеттік басқару жөніндегі көзқарастарға қарсы пікір айту қажет болар деп ойлаймыз: Біріншіден, мемлекет бұрын да, қазіргі кезеңде де өзінің табиғи құрылымына байланысты экономикалық және әлеуметтік-мәдени саясатты қаржы көмегімен жүзеге асыруға атсалысады. Бұл жерде ол әр алуан қоғам мүддесін көздейтіндіктен осы саладағы мемлекеттік басқаруды жоққа шығаруға болмайды; Екіншіден, мемлекеттің экономика, қаржы және әлеуметтік-мәдени салаларындағы дәрежесі көп жылдар бойындағы тарихи тәжірибелерімен белгіленген. Әсіресе қазіргідей қысылтаяң реформа кезеңінде мемлекеттің, мемлекеттік басқарудың рөлі күшейе бермек; Үшіншіден, мемлекет ешқашан да нарықтық экономикаға қарсы тұрмайды, қайта біз оның қолында нарықтық қатынастардың тиімді дамуы мен жандануына үлес қосатын зор мүмкіншілік бар екенін ұмытпағанымыз жөн; Төртіншіден, нарықтық өзіндік реттеу – стихиялық процестер туындатады және ол процестер нарықтың бір қыры ретінде ауыздықталмаған қара күштермен сипатталады. Оны тежеу, реттеу тек мемлекеттің ғана қолынан келеді; Бесіншіден, жоғарыда айтқанымыздай, нарықтық өзіндік реттеу анархия мен ретсіздікке әкеліп соғатынын байқадық. Сондықтан нарықтық өзіндік реттеу мен мемлекеттік реттеуді теңдестіру қажет. Ал бұл процестер өзінен-өзі жүзеге аспайды, олар тек мемлекеттің тікелей қатысуымен жүргізіледі; Алтыншыдан, жеке меншік және оған байланысты қатынастар оның аясында, мемлекет аумағында өте қатал экономикалық билікті туындатады. Осы билікті шектеу ісі де мемлекет құзырында болады; Жетіншіден, мемлекет көлік, байланыс, энергетика салаларының монополист субъектілерінің халыққа ауыр тиетін іс-қимылдарын шектей отырып, осы нарықтық аялардағы қажетті режимді белгілейді, сондай-ақ ішкі рынок пен ұлттық мүддені сыртқы ықпалдардан қорғаудың кепілі болып табылады. Мемлекеттік басқару әкімшілік заңдардың негізінде жүзеге асырылатыны белгілі.

Бұл жерде айта кететін бір жәйт, мемлекеттік басқару ілімі, осы жайындағы әкімшілік-құқықтық ғылым айтарлықтай жетістіктерге жеткенімен, көптеген мәселелер оның ішінде қаржы саласындағы мемлекеттік басқару жеткілікті деңгейде (көлемде) өз шешімін тапқан жоқ.

Қазіргі кезеңде осыған байланысты сонымен бірге өтпелі кезең, мемлекет, ғылым талаптарына сай болатындай аса ұтымды мемлекеттік басқару жолдарын қалыптастыру мәселелері мынадай міндеттерді шешуді алға қойып отыр: қаржы саласындағы басқаруды экономика аясындағы түрлендірулерді және меншік нысандарының теңдігін ескеріп, сондай-ақ меншік құқығымен өзара байланыстырып талдау; есептеу және ұйымдастыру техникасының, қаржы жүйесін тиімді басқаруға мүмкіндік беретін экономикалық және әкімшілік әдістердің жиынтығын, яғни қаржыларды басқарудың автоматтандырылған жүйесін жетілдіру; нарықтық экономика аясында жүзеге асырылып жатқан қаржылық қызметтің мемлекеттің басқарушы қызметін бір түрі екенін және оның құқықтық негіздері әкімшілік және қаржылық заңдар болып табылатынын теориялық тұрғыдан негіздеу; мемлекеттік басқару және атқарушы билік органдарының қызметтері нарық талаптарына сай заңдар негізінде, жаңаша бағытта жүзеге асырылатыны жөнінде теориялық негіздей отырып осы аяға ықпал ететін факторларды зерттеп, талдау; қаржы саласындағы мемлекеттік басқару, қаржылық қызметті жүзеге асыру процестерінің ерекшеліктерін, айрықшылықтарын зерделеп зерттеу және мемлекеттік реттеудің (мемлекеттік бағдарламалар, мемлекеттік келісім, тіркеу, лицензиялау нысанындағы) мемлекеттік басқару функциясы ретінде жүзеге асырылу маңызы мен мәнін және механизмін жалпы мемлекеттік басқарушы-атқарушы органдар жүйесімен байланыстырып, ұйымдастырып көрсету; мемлекеттің бюджет және салық жүйесіне, олардың нарықтық қатынастар жағдайындағы құқықтық режиміне назар аудару және олардың экономикалық табиғаты мен құқықтық маңызын қарастырып зерттеу арқылы жетілдіру жөнінде ұсыныстар енгізу; Қазақстан Республикасы Президентінің “Қазақстан–2030” стратегиялық бағдарламасында айқындалған мемлекеттік басқарушы-атқарушы билік жүйесін орталық, жергілікті атқарушы билік органдарын қайта құру жөніндегі қағидаттар мен ережелерді және осыған байланысты мемлекеттің қаржылық-фискальдық саясатының жетілдірілуін көздейтін жолдарды басшылыққа ала отырып, құқықтық тұрғыдан негіздеу.

Еңбекте негізінен жаңаша сипаттағы мемлекеттің қаржы жүйесін және оның құрамын қалыптастыру критерийлерін айқындау, қаржылар саласындағы мемлекеттік басқарудың құқықтық базасы ретінде әкімшілік және қаржылық Заңдарды зерделеу және олардың негіздерін қалыптастыру, сондай-ақ осы аядағы мемлекеттік қызметтердің экономикалық тиімділігін арттыру мақсатында оларды ғылыми негізде жүзеге асыру мәселелері көзделді.


БІРІНШІ ТАРАУ. Мемлекеттік басқару: маңызы және

жалпы сипаттамасы
§1. Мемлекеттік басқарудың түсінігі, ерекшеліктері және атқарушы билікпен арақатынасы
Бүгінде мемлекеттік басқаруға, оның алты мың жылдық ұзаққа созылған тарихы бар жүйеленген қоғамдық құбылыс ретіндегі маңызына ерекше назар аударылуда. Мемлекеттік басқару мына келесідей өте күрделі субъектілік тұрғыдағы элементтер жүйесінде, яғни “мұқтаждық – мүдделер – мақсаттар – ерік білдіру – нормалар – қағидаттар – көзделген белестер – пайдалар – ынталандырулар” шеңберінде қалыптасып дамығандықтан, замана және нарықтық экономика талаптарына толығымен жауап беруге тиіс35.

Сонымен бірге, қазіргі кезеңдегі нарықтық қатынастар аясында жүзеге асырылып жатқан мемлекеттік реттеудің өзі де мемлекеттік басқару болып табылатынын білуге тиістіміз.

Басқаруды осы тарихи даму кезеңдеріне орай қарастырып, бағаласақ біз оның адамзат өркениетінің дамуындағы алатын орны мен атқарған рөлдеріне байланысты өте зор теориялық және практикалық білімдер жинақтағанына көзіміз жетеді.

Басқарудың тарихи аспектісімен қатар әлеуметтік, экономикалық, психологиялық, саяси және этикалық тұрғыдағы көзқарастары қоғамдық құбылыс түрінде адамзат пен қоғамның өзара іс механизміне ұтымды қосылған, көпқырлы категория ретінде қысқаша шолу жасасақ, әлеуметтік тұрғыдан басқарудың мән-маңызы мен қажеттілігін және проблемаларын ашып көрсетуге атсалысқан ойшыл-ғалымдар К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм және т. б. болған. Экономика және технология білімдерін синтездеу тұрғысынан менеджменттің, яғни “басқару теориясының” ірге тасын қалаушылар қатарына Г. Форд, Ф. Тейлор, А. Файольд және Г. Эмерсонды жатқызуға болады. Нарыққа бет бұруымызға байланысты өркениетті елдерде басқару аяларында біте-қайнасып кеткен рухани, мәдениеттілік және моральдық категорияларының көрінісі – басқару этикасы біртіндеп мемлекет, қоғам, экономика өмірінен орын ала бастады. Оны дамытушы, адамдардың өзара қатынастарының маманы Дейл Карнеги болып саналады.

Көне дәуірде Мысырда (Египет), Бабылда (Вавилон), Римде, Грекияда жасаған ғалым-ойшылдар, мемлекеттік қайраткерлер, әскери басшылар және мемлекет басқарушылары басқарудың қажеттілігін, белгілі бір нәтижеге жеткізетін пайдалылығын түсінген, сондай-ақ өздерінің ой-толғамдарын, білім-тәжірибелерін осы аталмыш аяда қолданып, сыннан өткізумен және басқару қағидаттарын қалыптастырумен қызу айналысқан.

Сонымен басқару – ықылым заманнан, адамдар пайда болған кезден бастап белгілі. Қандай да болмасын алға қойған жалпы мақсатқа жету жолында 2 адам біріксе, соның біреуіне мәселені шешу міндеті жүктелетін болған, яғни бұл жағдайда ол басқарушыға айналса, ал екінші адам оған бағынышты басқарылушыға айналған.

Осындай мәселе төңірегінде, яғни мәселелерді шешу жөнінде алғаш қадам жасаған ежелгі (көне) египеттіктер (мысырлықтар болған.

Осыдан алты мың жыл бұрын мысырлықтар адамдардың қимылдарын белгіленген мақсатты бағытта ұйымдастыру, жоспарлау және сол ұйымдасқан әрекеттердің нәтижелеріне бақылау жүргізу қажет деп тапқан, сондай-ақ басқаруды орталықтан алу жөніндегі мәселені бірінші кезекке қойған болатын.

Бұл жағдайлардан сол кездегі мысырлықтардың көршісі Вавилон (Бабыл) да қалыспаған. Вавилон падишахы Хаммурапи басқаруды ұйымдастырып, басқару ісін жетілдіру мақсатында қыштан жасалған табличкалардан тұратын басқару және бақылау жөнінде жазбаша құжаттарды қолданған, сонымен қатар ол лауазымды адамдардың өз жауапкершіліктерін бағынышты адамдарға жүктеуге тыйым салған және жалақы мөлшерін заң жүзінде белгілеген.

Басқару іліміне (теориясына) антика дәуірінде де белгілі жетістіктер енгізілген болатын. Б. э. дейінгі 400 жылы грек ғалымы Сократ басқару әмбебаптығы қағидаттарын қалыптастырған. Онымен бір уақытта өмір сүрген персия падишахы Кир адамдардың бірігіп әрекеттенулерінің себебін, басқару мәселелерін арнайы зерттеу қажеттілігі жөніндегі идеяны алға қойды және басқару ақпараттарын өңдеу, жоспар жасау мәселелерін қарастырды. Сәл кейінірек Грекияда оқымысты Платон мамандандыру қағидаттарын қалыптастырды, сондай-ақ мемлекетте еңбектену әрекеттерін орындау тәсілдерін зерделеумен айналысқан болатын36.

Біздің эрамызға дейінгі 325 жылы Ескендір Зұлқарнайын (Александр Македонский) алғаш әскери соғыс қимылдарын басқару орталығы ретінде штаб құрған еді.

1911 жылы американдық инженер Ф.Тейлордың  “Ғылыми басқарудың принциптері” атты кітабы жарық көрді. 1920 жылы А.К. Гастев  басқаруды жетілдіру жөніндегі концепцияларды алға қойды. Басқару іліміне айтарлықтай үлес қосқан басқару мектебінің өкілдері ретінде Тейлор, Гильберт, Файоль және басқаларды атауға болады. Бұл ғалым басқарушылардың алға қойған мақсаты – басқарудың әмбебап қағидаттарын құру болып табылды. Француз ғалымы Анри Файоль 1923 жылы: “басқару дегеніміз – болжамдау, жарлық беру, үйлестіру, бақылау”, - деп айтқан болатын, сондай-ақ басқарудың мынадай 14 қағидаттарын (принциптерін) дайындаған еді: 1. еңбекті бөлу; 2. өкілеттілік және жауапкершілік; 3. тәртіп; 4. орталықтандыру; 5. қызметкерлерді марапаттау; 6. жеке адам мүддесінің қоғам мүддесіне бағыныштылығы; 7. бірыңғай мақсатта болу; 8. дара басшылық; 9. лауазымды адамдардың дәреже-деңгейі; 10. әділеттілік; 11. қызметкерлер үшін тұрақты жұмыс орнының болуы; 12. бірлесу; 13. ретке келтіру; 14. бастамашылық. Жоғарыда аталған ғалым-басқарушыларға қоса тағы бірнеше осы сала бойынша еңбек еткен ғалымдар туралы айтқанымыз жөн болар. Мэри Фоллет пен Элтон Мэйо адамдар арасындағы қатынастар жөніндегі мектептің авторлары болған. Дуглас МАК Грегор, Фредрих Герцберг тәртіп концепциясының, ал Норберт Винер кибернетиканың және басқаруға жүйелі түрде келу теориясының авторлары болған. Енді бұрынғы өзіміз өмір сүрген кеңістікте осы сала бойынша тынбай еңбек етіп, айтарлықтай үлес қосқан ғалымдар Козлов Ю. М., Лунев А. Е., Бахрах Д. Н., Лазарев Б. М., Василенков П. Т., Манохин В. М., Додин Е. В., Атаманчук Г. В., Бесчеревных В. В. және т.б. болды. Аталмыш ғалымдар әр кездерде замана, ғылым, мемлекет талаптарына сай басқару, атқару билігі жөнінде ғылыми еңбектер, жинақтар, монографиялар, оқулықтар жазған болатын.

Мемлекет және құқық теориясы, құқықтану саласының көрнекті ғалымы Алексеев С. С. кезінде мемлекеттік басқару жөнінде былай деп айтқан болатын: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің, оның органдары мен мекемелерінің қоғам жүйесіне немесе оның аяларына мақсатты бағытта ықпал етуі»37. Басқару – биліктің қызмет атқаруы. Сондықтан биліксіз – әлеуметтік басқару болмайды деген тұжырымдардың негізі бар екенін көреміз. Мемлекеттік басқарудың мына келесідей өзіне тән ерекшеліктері бар:

1. мемлекеттік басқару – саяси сипатта болғандықтан, басқару жөніндегі негізгі салмақ мемлекетке түседі. Мемлекет мемлекеттік-құқықтық, техникалық-ұйымдастырушылық және басқа да басқару құралдарына арқа сүйей отырып қоғамды басқаруды орындайды;

2. мемлекеттік басқару құқықтық нысанда жүзеге асырылады;

3. мемлекеттік басқару ғылыми негізге сүйенеді.

С.С. Алексеев  мемлекеттік басқару өзара тығыз байланысқан басқару сатыларынан тұратын ұдайы процесс деп айта келіп, сондай-ақ осы аядағы органдардың басқару қызметтерінің ерекшеліктерін ескере отырып мына төмендегідей басқару сатыларын бөліп шығарған: 1. басқару шешімін қабылдауға қажетті ақпараттарды жинау, өңдеу және талдау; 2. басқару шешімін дайындау және қабылдау; 3. шешімді атқаруды ұйымдастыру; 4. есептеу және бақылау38.

Мемлекеттік құрылыс және құқық саласының белгілі ғалымы Г. В. Атаманчук мемлекеттік басқарудың мынадай анықтамасын берген: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің ұйымдарға, адамдардың тәртіптері мен іс-қимылдарына, олардың ұжымдарына, біртұтас қоғамға тікелей ықпал етуге бағытталған, ғылыми негізделген, жоспарланған, ұдайы және құқықтық нысанда жүзеге асырылатын қызмет».

Сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесі мынадай әрекеттер мен элементтерді қамтитынын көрсеткен:

1. басқару субъектісінің ұйымдастырылуы және қызмет атқаруы;

2. басқарушылар мен басқарылушы объектілердің өзара байланыстарының құрылымы, басқарушы іс-қимылдардың жиынтығы;

3. мемлекеттік басқарушы ықпалдарға тікелей бағынатын қоғам жүйесінің элементтері.

Осы жүйе басқаруға байланысты әрекеттер, қатынастар, актілерде міндетті үш элементтің болғанын қалайды:

1) басқару субъектісі немесе оның лауазымды адамы, органы;

2) құрылған және жүзеге асырылатын басқарушы ықпал;

3) жеке тұлғаның, кәсіпорынның, ұйымның және мекемелердің қызметтері түріндегі ықпал ету объектісі39.

Латынның “администрация” сөзі басқару деген ұғымды білдіреді. Басқару қоғамдағы адам өмірінің маңызды жағы ретінде көрініс табады. Себебі ол әлеуметтік сипатта болады.

Сондықтан басқаруға әлеуметтік процесс тұрғысынан қарасақ, оның маңызы өте терең, ерікті және саналы бастамасы бар екенін байқаймыз.

Алғашқылардың бірі болып басқару ісіне жеткілікті деңгейде көңіл бөлген К. Маркс болатын. Қоғамдық өндіріс процестерін талдау барысында К. Маркс басқару дегеніміз – “еңбектің қоғамдық процесінен туындайтын айрықша функция” деген қорытындыға келген.

Осыған орай ол адамдар айтарлықтай рөл атқаратын әлеуметтік басқаруды дұрыс түсіну негіздерін қалыптастырды.

“Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается большей или меньшей степени в управлений, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере”40.

Адамдардың бірігіп жасаған әрекеттері, іс-қимылдары ұйымдастыруға әкеліп саяды. Ұйымдастыру бірінші кезекте адамдардың бірігіп жұмыс істеулеріне қажетті бірлесу боп табылады. Басқаша көзқараспен сипаттағанымызда, басқаруды біріккен адамдардың өздеріне тиісті жұмыс, қызмет атқаруларымен байланыстырамыз. Демек ұйымдастыру (басқару) тек адамдардың бірігуімен ғана шектеліп қалмай, сонымен қатар олардың өз қызметтерін жүзеге асыру тәртібін де қамтиды, Басқарудың негізгі міндеттері адамдардың бірлескен қызметтерін ұйымдастырумен байланысты болғандықтан, олардың өзара іс-қимылдарын әртүрлі бірлестіктерімен және қызметтерінің бағыттарымен нысаналай отырып қамтамасыз ету мәселесі туындайды. Осы жайында К. Маркс “администрация есть организующая деятельность государства” деп айтқан болатын41.

Сонымен басқаруға әлеуметтік функция ретінде ұйымдастырушы сипат тән болады. Ұйымдастырудың бұл маңызды көрінісі бірлесіп қызмет атқарушылардың өз функцияларын орындаумен қатар, дербес жұмыстардың арасындағы ауызбірліктен, келісімнен тұрады.

Іс жүзінде басқару өзінің мәні бойынша жұмыс істеу бағдарламасын жасау, оны қажетті материалдармен қамтамасыз ету, бірлесіп еңбек етушілердің арасында жалпы міндеттерді бөлу, ұжымдардың әрекеттері мен күштерін біріктіруге атсалысу және олардың күнделікті қызметтерін реттеп отыру, сондай-ақ барлық атқарылатын қызметтердің алға қойған міндеттерге сай болуына қадағалау жүргізу болып табылады. Осы бағыттар бойынша барлық бірлескен қызметке қатысушыларды жалпы нысаналы мақсатқа жетуді көздеп бағындыруды қамтамасыз ету жүзеге асырылады.

Әлеуметтік басқарудың объектісіне адамдардың тәртібі (жүріп-тұруы) және іс-қимылдары жатады.

Осы процесте тұлғаларды басқару қамтамасыз етіледі, олардың өзара қатынастары ұйымдастырылады. Жұмыс атқару кезіндегі адамның жүріс-тұрысы, іс-қимылы оның еркіне, сана-сезіміне байланысты болады. Демек басқару адамдардың әртүрлі ерікті қатынастары арқылы жүзеге асырылады. Әлеуметтік басқарудың субъектісі адамдар болып табылады, яғни басқару дегеніміз – адамдардың адамдарды басқаруын жүзеге асыру. Басқарудың нақты субъектісі ретінде адамдардың ұйымдастырылған ұжымдары, қоғамдық немесе мемлекеттік органдар немесе жеке тұлғалар (басқарушылар) есептелінеді.

Сонымен басқару субъектісі мен объектісінің арасындағы белгілі бір байланыс басқару ретінде көрініс табады. Оның мәні субъектінің қоғамдық процестің басқарылушы (бағынышты) адамдарға ұйымдастырылған түрде ықпал етуі. Басқарудың шынайы көрінісі ретінде өктем билікті айтуға болады. Бұл жөнінде Ф. Энгельс “возможна ли организация без авторитета? Нет, невозможна, ибо первым условием дела является господствующая воля – «авторитет».

Басқару функциясын атқару үшін басқару субъектісі қажетті билікке ие болуға тиісті. Сондықтан бұл жерде “билік ету – бағыну” қатынастары туындайды.

Билік жүргізу басқарудың белгісі ретінде әртүрлі нысанда болады. Өкімет билігі әлеуметтік процестерді реттеу құралы болып табылады. Ю.М. Козлов  басқаруды әлеуметтік функция деп қарастырсақ, онда оны былайша сипаттауға болады дейді:

1) басқару тек адамдардың бірлескен іс-қимылдарын жүзеге асыратын жерде орын алады;

2) басқару адамдардың бірлескен іс-қимылдарын біріктіру және олардың жүріс-тұрыстары мен іс-қимылдарын келістіру арқылы нысаналы мақсатқа бағыттап қамтамасыз етуге атсалысады.

3) басқару бірлескен қызметке қатысушыларды басқарушының бірыңғай еркіне бағындыру бастамасы ретінде жүзеге асырылады42.

Сонда басқару деп – өктем-ұйымдастырушы функцияларды жүзеге асыруды айтамыз. Әлеуметтік басқару негізінен екі бағытта жүзеге асырылады: мемлекеттік басқару және қоғамдық басқару. Демек мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың айрықша түрі болып табылады. Басқару саяси сипатта болады, сондықтан ол мемлекеттің мүдделері мен міндеттеріне қызмет етеді. Мемлекеттік сипаты мына жайлардан көрініс табады:

1) басқаруды жүзеге асыру кезінде мемлекет мүддесі көзделеді;

2) басқару функцияларын мемлекет еркіне сай қалыптастырылған арнайы субъектілер жүзеге асырады;

3) осы субъектілер мемлекет атынан қызмет атқарады;

4) оларға қажетті мемлекеттік-өктем сипаттағы өкілеттілік беріледі.

Кейде барлық мемлекеттік органдардың қызметі, барлық мемлекеттік қызмет басқару деп сипатталады. Мемлекет ауқымындағы және мемлекет атынан жүзеге асырылатын басқарушылық функцияларының өзіне тән белгілері мен ерекшеліктер мыналар:

1) Мемлекеттің Конституциясында белгіленген мемлекеттік маңызы бар басқару сипатындағы мәселелер шеңбері;

2) Мемлекет аумағында басқару функцияларын жүзеге асыратын арнайы аппаратты, яғни мемлекеттік басқару органдарын қалыптастыру. Осыған орай мемлекеттік басқаруды кез келген мемлекеттік орган емес, тек ғана арнайы құралатын атқару және жарлық беру органдары жүзеге асырады;

3) Мемлекеттік басқарудың дербес мақсаты – атқару қызметін жүзеге асыру. Атқару дегеніміз – заңдар мен заңға сәйкес актілердің күнделікті және басқа жағдайларда іске асырылуы.

4) Мемлекеттік басқарудың белгілі бір материалдық базасы болады. (Бұл жерде айта кететін бір жай, атқару билігі органдарының бәрінде материалдық база бола бермейді. Мысалы: сот билігінде және т.б.)

5) Мемлекеттік басқару тек кәсіпорындар мен ұйымдарды басқару ғана емес, сонымен қатар мемлекет аумағының барлық түпкірінде, яғни заң талаптарына бағындыруға қажеттілік туындаған (жағдайда) жерлерде атқарылатын қызмет.43

6) Мемлекеттік басқару дегеніміз – ұйымдастырушы қызмет. Басқару процесінде адамдардың қызметі ұйымдастырылып, олардың арасында қатынастар қалыптасады.

7) Мемлекеттік басқару – тар мағынада, заңды-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Өйткені бұл қызмет – әкімшілік қызмет.

Мемлекеттік басқару мемлекеттік-өктем түрде жүзеге асырылатындықтан, басқарушы субъекті мен басқарылушы субъектінің арасында “өктем билік – бағыныштылық” қатынастары туындайды.

8) Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады. Атқару қызметтерінің бағытын, бағдарын тек заң белгілейді, яғни заң нормалары нақты жағдайларда қолданылады. Заңға сәйкестіктің тағы бір көрінісі мемлекеттік басқару аясында, мемлекеттік басқару органдары қабылдайтын нормативтік актілердің негізінде және соларды орындау мақсатында шығарылады.

Қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік саяси құрылыстарды тікелей және күнделікті басқару процесінде заңдарды орындау жөніндегі заңға сәйкес, мемлекеттік-өктем, ұйымдастырушы қызмет.

Мемлекеттік басқару процесін құрылым тұрғысынан алып қарасақ, онда басқару субъектілері мына келесідей негізгі сатыларды (стадия) белгілі бір тәртіппен жүзеге асырады:

1. Басқарудың бастапқы сатысында басқару органдары жүйесінің атқаратын қызметтері ұйымдастырылады және басқа субъектілері мен объектілерінің мәртебелері алдын ала белгіленеді;

2. Бұл сатыда шешімдердің, белгіленген ережелер мен нормативтердің орындалуы оларға түзету жүргізілуі және тікелей жарлық ету жүзеге асырылады.

3. Басқару жүйесінің қызмет атқаруын тексеру және қадағалау.

Енді аздап мемлекеттік басқару функцияларына тоқталып өтеміз. Бұл жерде айта кететін бір жай басқару функциялары, оның ішінде мемлекеттік функциялар жөнінде пікірталастар бұрыннан туындаған болатын. Көптеген ғалымдардың айтуы бойынша, олардың ішінде Афанасьев В. Г., Козлов Ю. М., Бачило И. Л., көбінесе басқару процесіне тән функцияларды бірқатар жағдайларда лауазымды адамдар мен нақты басқару органдары атқаратын функцияларымен шатастырады.

Басқару функциялары негізінен былайша топтастырылады: негізгі және қосалқы функциялар. Негізгі функциялар – мемлекеттік басқарудың мәні, маңызымен тығыз байланысқан басқарушы қызметтің түрлері болып табылады және олар тиісті объектілерге мақсатты, бағдарлы түрдегі басқарушы ықпал етуді жүзеге асырады. Негізгі функциялар: жалпы және мамандандырылған деп екіге бөлінеді.

Жалпы функциялар объективті түрде қандай да болмасын басқару процесінде болады. Жалпы функцияларсыз басқару процесі жүргізілмейтіні баршаға мәлім. Бұл функцияларға мыналар жатады:

1) жоспарлау; 2) ұйымдастыру; 3) басқару, басшылық ету; 4) жарлық беру; 5) бақылау44.

Ал мамандандырылған функциялар – объектінің өзіне тән айрықша ерекшеліктерін және оған ықпал ететін басқарушы қызметті көрсетеді.45

Басқарудың қосалқы функциясы жалпы және мамандандырылған функциялар шегінен шықпай басқару процесіне қызмет етуге арналған. Мысалы: іс жүргізу, заңды кеңес беру, шаруашылық қызмет көрсету т.б.

Басқару функциялары іс жүзінде басқару органдарының тиісті ісін жүргізеді. Басқару функцияларына байланысты басқару теориясы басқарушы ықпал жасау әдістерін алға шығарады. Мемлекеттік басқару процесінде бұл әдістер мемлекет атынан, оның тапсырмасы мен мүддесін көздей отырып пайдаланылады.

Бұл әдістерден мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік-өктем өкілеттіліктері көрініс табады.

Мемлекеттік басқарудың нақты әдістері мынадай екі топқа бөлінеді:

а) Экономикадан тыс ықпал ету әдістері, яғни басқарылушы объектілерге міндетті шешімдерді қабылдау арқылы басқару функциясын жүзеге асыру;

б) Экономикалық ықпал жасау әдістері – бақылаушы объектілердің материалдық жағдайларына тиісті мөлшерде әсер ету арқылы басқару функциясын жүзеге асыру.

Мемлекеттік басқару, оның функциялары мен әдістері өздерінің объектісі ретінде адамдардың іс-қимылдары мен тәртіптерін білдіреді. Осыған байланысты басқарушы қатынастарда тұрақты қатысатын мына ұйымдық-құқықтық категорияларды бөліп шығаруға болады:

1) адамдардың әртүрлі ұжымдары;

2) өндірістік-техникалық және басқа да кешендер – бірлестіктер, кәсіпорындар т.б.;

3) мемлекеттік басқару салалары;

4) мемлекеттік басқару аялары;

5) мемлекеттік басқару облыстары46.

Мемлекеттік басқару функциялары мемлекеттік және мемлекеттік емес ұйымдарға, сондай-ақ азаматтарға байланысты жүзеге асырылады.

Осыған орай басқарушы сипаттағы қоғамдық қатынастарға әсер ететін жалпы механизм ішінен мына қызметтерді бөліп көрсетуге болады:

а) мемлекеттік заңды тұлғаларға басшылық ету жөніндегі қызмет;

б) мемлекеттік емес заңды тұлғалардың жұмыстарын мемлекеттік реттеу және олармен байланыстарды дамыту жөніндегі қызмет;

в) азаматтардың заңды мүдделері мен мұқтаждықтарын қанағаттандыру және олардың құқықтарын қорғау жөніндегі қызмет.



Мемлекеттік заңды тұлғалар тұрғысында: орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басшылық тікелей емес өзара қатынастар туындатады. Бұл жерде басшылық ортадағы буындар арқылы жүргізіледі. Ал тікелей басқару кезінде басқару органы заңды тұлғалар – басқарушылармен тығыз, тікелей байланыста болады.

Мемлекеттік басқаруға жалпы сипаттама берген кезде атқару қызметінің басқару органдарына тән екенін есепке алу қажет. Сонымен қатар олардың әртүрлі мәміле жасайтындарын және материалдық-техникалық операцияларды жүргізетіндерін ұмытпаған жөн.

Әлеуметтік басқару – қоғамдық (саяси) және тарихи ұғым. Себебі ол қоғамда туындап дамиды және адамдардың өзара қатынастарын бекітеді. Ал оның мәні, әдістері және т.б. қоғамдық-тарихи даму процестерінде өзгеріп отырады47.

Қандай да болмасын алға қойған нәтижеге жету үшін адамдардың бірлесіп еңбек еткені бізге белгілі. Сол еңбек ету барысындағы қажетті элемент басқару болып табылады. Басқарудың қажеттілігі, әсіресе, бірлескен жұмыстардың тобына, жұмыс түрлеріне байланысты бөліне бастаған кезде туындаған болатын. Мысалы: мемлекет ауқымында, үлкен ұжымдарда және т.б.

Ф. Энгельс өзінің “Происхождение семьи, частной собственности и государства” атты еңбегінде: “управление было одним из необходимых условий существования общества, не знавшего государственности” деп көрсеткен болатын48.

Сонымен әлеуметтік басқару қандай да болмасын қоғам өміріне қажетті элемент болып табылады. Басқарудың осы түрінің мән-маңызы – әртүрлі әлеуметтік бірлестіктердегі адамдарға мақсатты және ұйымдастырылған түрде ықпал ету. Әлеуметтік басқаруды мемлекеттік басқару органдары жүзеге асырады және осы басқарушы қызметтер ерік беру сипатында болады. Әрбір нақты басқару қызметінен, қатынастардан басқару субъектілер мен объектілерін айыра білу қажет. Осы және басқа белгілер бойынша әлеуметтік басқаруды әр түрге бөлуге болады. Ең бастысы әлеуметтік басқаруды оны жүзеге асырушы субъектілері бойынша, яғни мемлекеттік және қоғамдық деп бөлу қажет. 60–70-жылдары осы қарастырып жатқан саламыз бойынша ғылымның күрт дамуымен сипатталған басқарудың тек әлеуметтік қана емес, сонымен қатар басқа да техника, биология салаларында болғаны белгілі. Осы бағытта үлкен жетістікке жеткен және басқарудың жалпы заңдылықтарын оның барлық қырлары арқылы көрсете білген кибернетика ғылымы болатын49.

Мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың бір түрі болып табылады. Сондықтан оған толық сипаттама беру үшін оны әр қырынан қарастыру қажет:

1) мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтермен арақатынасы; 2) мемлекеттік басқарудың қоғам дамуындағы тарихи орны; 3) мемлекеттік басқару белгілі бір қызмет процесінің мәні.

Мемлекеттік басқарудың әртүрлі мемлекеттік қызмет түрлеріне бөлінетіні туралы, бірақ олардың түрлері мен нысандарының араласпайтыны жөнінде сөз қозғаған А.Е. Лунев  болатын.50

Осы әртүрлі, әр нысандағы мемлекеттік қызметтердің көмегімен мемлекеттің барлық міндеттері мен функциялары жүзеге асырылады.51

Мемлекеттік қызметтер ұйымдастырылу және басқа да бірнеше белгілері бойынша бөлінеді:

а) жүзеге асыру кезінде атқаратын рөлдеріне байланысты;

б) жүзеге асыратын органдары бойынша;

в) жүзеге асыру әдістері мен нысандарына байланысты;

г) қызметтің ауқымы бойынша52.

Мемлекеттік басқару осы қызметтердің бір түрі болып табылады және тек арнайы мамандандырылған басқару аппараты арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік басқарудың саяси мағынасы да бар. Бұл жерде барлық мемлекеттік қызмет мемлекеттік саясатты жүзеге асыруға және қамтамасыз етуге бағытталғанын көреміз. Мемлекеттік орган немесе лауазымды адам мемлекет атынан қызмет атқарады және оларға басқаруға қажетті белгілі бір өкілеттіліктер берілген, сондай-ақ оның қызметі мемлекет тарапынан қорғаныс, қолдау табады. Мемлекеттік басқаруды саяси-әлеуметтік тұрғыдан қарастырсақ, онда оны барлық мемлекеттік механизмнің қызметі, сондай-ақ оның бөлек алғандағы буындарының қызметі деп түсінеміз. Мемлекеттік басқарудың өте маңызды белгісі – оның қызметтерінің ұйымдастырылу сипатында болуы. Қалған ерекшеліктері бағынышты, қосалқы сипатта болады.53

Мемлекеттік басқаруға үзбей қызмет атқару сипаты тән болады. Оның бұл белгісі объективті түрде экономикалық факторлармен шартталған. Осы жөнінде К. Маркс былай деп көрсеткен: “Производство должно быть непрерывным. Так же как общество не может перестать потреблять, так не может оно и перестать производить”54.

Мемлекеттік басқару жоғарғы тұрған өкімет билігі орындарының бұйрықтарының негізінде жүзеге асырылады. Сондықтан басқару қызметі атқару күйінде болады. Атқару билігіне ие болу үшін мемлекеттік күші бар жарлық беру қажет болады. Жарлық берудің басты элементі – өкілетті мемлекеттік басқару органдарының нормативтік актілер қабылдауы (шығаруы)55. Демек мемлекеттік басқарудың екі жағы – атқару және жарлық беру тығыз байланыста болады. Мемлекеттік басқарудың толық сипаттамасын оның құрылымымен танысқанда білеміз. Бұрыннан қалыптасқан дәстүр бойынша мемлекеттік басқару үшке бөлінеді: халық шаруашылығын басқару; әлеуметтік-мәдени құрылысты басқару және әкімшілік-саяси саладағы басқару56.

Әрбір саланың өзіне тән аялары және салалары болады. Мысалы: жоспарлау, материалдық-техникалық жабдықтау – мемлекеттік басқару аяларына жатса, салаларға – өнеркәсіптік басқару, денсаулық сақтау салаларын басқару, қорғанысты басқару және тағы басқалар жатады. Бұлардан басқа төменгі деңгейдегі ұйымдар: кәсіпорындар, мекемелер, бірлестіктер және тағы басқалары бар. Осы жоғарыда аталған құрылымдық элементтерді басқаруды арнайы мемлекеттік басқару аппараттары жүзеге асырады.

Қаржыны басқару – мемлекеттік органдардың мемлекеттің ақша қаражаттары қорларын құруды ұйымдастыру, оларды бөлу және мемлекеттің міндеттері мен функцияларын жүзеге асыру мақсатында пайдалану жөніндегі іс-қимылдары. Бұл басқару ақша қорын құру, мемлекеттік кредит пен баға құруды қамтиды. Осы басқару аясындағы ең басты рөл – мемлекеттік ақша қорын құру және пайдалану жөніндегі қызмет57.

Мемлекетімізде, қоғамда жасалып жатқан қызметтердің жүзеге асырылып жатқан іс-қимылдардың бағдар мақсаттары және өздеріне тән салалары болғандықтан олар мемлекет тарапынан, дәлірек айтсақ мемлекет тікелей өкілеттілік берген органдардың жоғарыда аталған еңбек процестерін белгілі бір жүйеленген тәртіпке келтірулерін, яғни басқаруларын қажет етеді. Сонымен басқару дегеніміз – қоғамдағы қандай да болмасын процестерге ұйымдастырылған түрде әсер ете отырып, оларды қоғам өміріне сай келетін белгілі бір тәртіпке келтіру.

Басқару болғаннан кейін оның объективті түрдегі элементтері – басқару субъектілері мен объектілері болатыны белгілі. Егер басқару субъектісі басқару жөніндегі міндеттер мен мақсаттарды қалыптастыра отырып, өзінің басшылық еркін білдірсе, ал басқару объектісі соған бағынышты болуы тиісті. Бағынышты болу – басқару субъектісінің басқару жөніндегі жарлық-бұйрықтары арқылы (бағыну және бұлжытпай орындау арқылы) жүзеге асырылады. Бұл жағдайда басқару субъектісіне мемлекеттік‑өктем өкілеттілік беріледі. Жоғарыда айтып өткендей, қоғамдағы қандай да болмасын қызметтер қоғамдағы адамдардың бірлесіп, бірігіп жұмыс істеулерінің, белгілі бір салада атсалысуларының арқасында жүзеге асырылатын болғандықтан, олар әрқашанда ұйымдастырылуды талап етеді, яғни өздерінің күш-жігерін, сана-сезімдерін алға қойған ортақ міндеттерді орындау үшін жұмылдырады. Осы кезден бастап сол адамдардың ойдағыдай қызмет атқаруларына нысаналаған мақсатта басқару жүргізіледі. Адамдардың бірлескен іс-қимылдары жөнінде К. Маркс былай деген болатын: “Труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъедиенным трудом самостоятельных производителей”58.

Сонымен жоғарыда аталған басқару – әлеуметтік басқару деп аталады. Яғни, кең мағынада айтылатын бұл термин қоғамдағы, барлық мемлекеттік басқару, қоғамдық басқару істерін толық қамтиды, сондай-ақ қоғамды басқарудың бірден-бір құралы болып табылады. Енді бізге қажетті мемлекеттік басқаруға тоқталамыз. Алдында айтып өткендей, мемлекеттік басқару – мемлекеттің айрықша қызметінің бір түріне жатады. Өйткені мемлекеттік басқару заң жүзінде өкілеттілік берілген арнайы субъектілерге – мемлекеттік басқару органдарына жүктеледі. Осы мемлекеттік басқарудың өзіне тән ерекшеліктері болады. Олар мына мына төмендегідей болып келеді:

1) Мемлекеттік басқару – осы аядағы басқару органдарының, яғни тек басқару жөніндегі мемлекет тарапынан уәкілдік берілген өкілетті мемлекеттік органдардың күшімен жүзеге асырылады;

2) Мемлекеттік басқарудың негізгі бағдар-бағыты, басқару ісінің негізгі мән-маңызы – атқару-жарлық беру қызметтері. Бұл қызметтер мемлекеттің (қоғамның) алға қойған міндет-мақсаттарын орындау үшін шығарылған (қабылдаған) заңдарды іс жүзінде жүзеге асыру, сол заңдардың орындалуын көздеп және солардың негізінде (белгіленген шеңберден шықпай) атқарылатын іс-қимылдары болып табылады. Атқару (әмірлі билік ету) – мемлекеттік басқарудың (қызметінің) басты және өзіне тән белгісі ретінде көрініс табады. Сонда атқару дегеніміз – мемлекеттік басқару қызметін мемлекет тарапынан қабылдаған заңдарға немесе басқа да заң күші бар нормативтік актілерге сәйкестендіріп шығарылған нормативтік актілерге сай, соларға негіздеп іс жүзінде жүзеге асыру;

3) мемлекеттік басқару – мемлекеттік-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Басқару істері өздеріне бағынышты салалар мен объектілерді басқарушылардың өз өкілеттіліктері шеңберінен шықпай өктем - бұйрық беру, яғни жарлық ету арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік-өктем, яғни өктем-ұйымдастыру түрінде жүргізілетін биліктің көрінісі болып табылады;

4) Мемлекеттік басқарудың ең басты мәні – ұйымдастыру болып табылады. Бұл жерде әлеуметтік – мәдени, шаруашылық және басқа салаларда туындайтын қоғамдық қатынастардағы адамдардың біріккен қызметтерін ұйымдастыру арқылы басқару ісі жүзеге асырылады. Айта кететін бір жай, қоғамдағы басқару ісіне қатысушылар кім көрінгенге басшылық ете бермейді. Әр саланың өз алдында басқаратын органдары болады;

5) Мемлекеттік басқарудың өзіне тән, алға қойған бағдар-мақсатын орындауға жұмылдырылған, басқарушыларға бағынатын және мемлекет міндеттері мен функцияларын орындауға атсалысатын басқару объектілері бар. Олар мына төмендегідей болып келеді:

а) мемлекеттік басқару салалары – белгілі бір бағытта қызмет атқаруға арналған арнайы ұйымдастырылған кешендер (энергетика, агроөнеркәсіп, ауыр металлургия және т.б.);

ә) мемлекеттік басқару аялары – арнайы, салааралық сипаттағы қызметтерді жүзеге асыруға байланысты ұйымдастырылған кешендер;



б) мемлекеттік басқарудың әртүрлі бөлімдері, буындары мен қатынастарының жүйесі. Бұлар басқару объектісінің нақтыланған бағытымен, маңызымен ерекшеленеді (өнеркәсіп, өндіріс, көлік, денсаулық сақтау және т.б.);

в) еңбек ұжымдары – мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар, т.б.

6) Атқарушы-билікшіл қызметтің басқару объектілері мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар болғандықтан, оларды басқару орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару арқылы жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басқару – басқару объектілеріне тікелей басшылық ету арқылы емес, олардың басшыларына (басқарушыларына) жарлық беру арқылы жүргізіледі.

Тікелей басқару – кәсіпорындар мен ұйымдарды және басқа да басқару объектілерін өз өкілеттілігінің көлемінде тікелей (көзбе-көз) басқару болып табылады;

7) Мемлекеттік басқару процесін алып қарасақ, онда оның құрылымы мемлекеттік басқару органдары біртіндеп жүзеге асыратын, бірнеше сатылардан тұратынын көреміз:

а) басқару актілерін әзірлеу (жасау);

ә) басқару объектілерін қабылдау;

б) қабылданған қаулыларды (шешімдерді) атқару;

в) атқарылуына бақылау – қадағалау жүргізу.

Бірінші сатыда басқарудың негізгі ережелері (қағидалары), қызмет бағыты және нормативтері белгіленеді, сондай-ақ басқару және басқарылу жөніндегі қатынасқа қатысушылардың мәртебелері анықталады;

Екінші сатыда жаңағы жасалған шешімдер мен қаулылар, жоспарлар арнайы өкілетті органдардың тексеруінен өткеннен кейін бекітіліп, қабылданады;

Үшінші сатыда қабылданған жарлықтарды, олардың ішіндегі өктем бұйрықтарды басқару процесі кезінде тікелей реттеуге қолдану, басқару байланыстарын талдау арқылы тікелей басқару – атқару қызметі жүзеге асырылады;

Төртінші сатыда басқару жүйесінің қызметіне бақылау жүргізіледі. Осы жоғарыда аталған басқару процесінің сатылары мен басқару функциялары, яғни мемлекеттік басқарудың мақсат-міндеттерімен анықталған басқару қызметінің бағыты мен түрлері тығыз байланыста болады.

Функциялардың көмегімен қандай да болмасын басқару органдарына тән басқару қызметтері жүзеге асырылады. Олар мына төмендегідей болып келеді: 1. болжалдау; 2. жоспарлау; 3. ұйымдастыру; 4. басшылық ету; 5. реттеу; 6. бақылау.

Осы функциялар жалпы басқару қызметінің бәріне тән болса, бұлардан басқа арнайы функциялардың да болуы әбден мүмкін. Олар басқару органдарының кәсіби ерекшеліктеріне байланысты белгіленеді (атқарылады). Мысалы, әдістемелік және техникалық басшылық ету, техниканы бақылау, іс жүргізу, заң кеңесін беру, т.б.

Мемлекеттік басқару заңға сәйкес және заңның орындалуы негізінде жүзеге асырылады. Қандай да мемлекеттік басқару қызметінің түрі болмасын тек заңдарды орындау, тікелей бұлжытпай орындау арқылы атқарылады. Ал қажет болған жағдайда, мемлекеттік басқару органдары қабылданған заңдардың негізінде және сол заңдарды нақтыландырып іс жүзінде жүзеге асыруға арнап өз нормативтік актілерін шығарады. Бұл заңға сәйкес нормативтік актілерін өз аялары бойынша орындауға міндетті болады. Кейбір кездерде мемлекеттік басқару органдары заңмен реттелмеген қоғамдық қатынастарды өз өкілеттіліктерінің шегінде шығарылған актілермен реттей алады. Сонымен қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің міндеттері мен функцияларын орындау барысында арнайы өкілетті мемлекеттік басқару органдарының заңға сәйкестендіріліп және сол заңдардың негізінде жүргізілетін ұйымдастыру және атқару-өкім ету қызметтері.

Енді аздап мемлекеттік басқару принциптерін қарастырып өтсек. Мемлекеттік басқаруды жүзеге асыру кезінде басқарушы субъектілер басшылыққа алатын негізгі идеялар мен жолдар – басқару принциптері деп аталады. Принциптер объективті түрде болғандықтан, оларды қалай болса солай ойдан шығарып алуға болмайды, яғни принциптер басқарудың негізінде жатқандықтан, басқару қызметі соларды басшылыққа ала отырып жүзеге асырылады. Басқару принциптері: әлеуметтік-саяси және ұйымдастырушы болып бөлінеді. Әлеуметтік-саяси принциптерге мыналар жатады: заңдылық, жоспарлылық, нормативтілік, халықтың талап-тілегін есепке алу, бұқаралық және жариялылық. Ұйымдастырушы принциптер мыналар: 1. Құзыреттерді (басқарушылардың өкілеттіліктері мен қызмет бағыттарын) белгілеу және бөлу принциптері; 2. Басқарудағы салалық, салааралық және аумақтық мүдделердің есепке алынуы; 3. Басқарушылардың құзыреттері шегіндегі жауапкершілік; 4. Алқалық басқаруды жеке дара басқарумен қатар қою (салыстыру) және алқалық басқарудың үстемдігін есепке алу; 5. Тікелей және жан-жақты басқару.

Принциптер әрбір органның құзыреттерін, сондай-ақ лауазымды адамдардың өкілеттіліктерін және олардың өзара ара қатынасын анықтайды.

Белгілі ғалым Б. М. Лазаревтің айтуынша, басқару термині бірнеше мағынадан тұрады. Мысалы: қоғам ісін басқару жөніндегі қызмет ретінде айтылады. Ал қоғам ісін басқару екіге бөлінеді: мемлекеттік істерді басқару және қоғамдық істерді басқару59.

Осыған орай мемлекеттік басқару да мемлекеттік істерді басқарудың бір түрі болып табылады. Ал қоғамдық істерді басқарудың бір түрі мемлекеттік басқару болып есептелінеді. Басқаруды жүзеге асыру үшін қолда биліктің болуы қажет. Билік арқылы басқарушы басқару ісіне қатысушылардың тәртіптерін өз еркіне бағындыру қабілеттілігін жүргізе алады. Осы жайында, яғни билік туралы Ф. Энгельс былай деген болатын: “Известный авторитет каким бы образом он ни был создан и с другой стороны, известное подчинение независимо от какой-либо общественной организации, обязательный для нас при тех материальных условиях, в которых происходит производство и обращение продуктов”60.

Мемлекеттің өзі саяси ұйым болып табылады. Сол себептен мемлекеттік қызметтің барлық түрін бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру деп айта аламыз.



Мемлекет санаты, оның функциялары көптеген жағдайларда мемлекеттік басқарудың әдістері мен ауқымын, бағытын және мазмұнын анықтап белгілейді. Мемлекеттік басқарудың тағы өте маңызды белгісі – оның түрлерінің айтарлықтай молдылығы және әр сипатта болуы. Сонымен Б.М. Лазарев мынандай қорытындыға келген: мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің функцияларын іс жүзінде күнделікті орындаудан тұратын және заңдардың негізінде, сондай-ақ оларды атқару мақсатында жүзеге асырылатын мемлекеттік органдардың ұйымдастырушы, атқарушы және жарлық беруші қызметі.

Бұл жерден мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтерге қарағандағы басты айырмашылығын байқаймыз.

Б.М. Лазарев  мемлекеттік басқарудың мына төмендегідей өзіне тән белгілерін атап көрсеткен:

1. Мемлекеттік басқару заңға сәйкес сипатта болады және осы заңдар негізінде нормативтік актілер шығарумен қатар нормативтік емес те басқару актілерін қабылдайды;

2. Мемлекеттік басқару, атқару-жарлық беру сипатында болады. Мемлекеттік басқарудың атқару жағы заңдарды өмірде жүзеге асыру болып табылады. Бірақ, көп жағдайда, бұл атқару қызметі жарлық беру қызметіне де (яғни мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік мәжбүр ету шараларымен қорғалатын өктем актілерді шығару кезінде) айналады;

3) Мемлекеттік басқару өзінің негізіне орай саяси сипатта болады61.

Ресейлік ғалым Д. М. Овсянко биліктің (өкімет билігі) маңызын қандай да болмасын органның, ұйымның, лауазымды адамның, өкімет билігі өкілінің және т.б. кімді де болса өз еркіне бағындыру, біреудің әрекеттеріне жарлық беру, біреуді билік жүргізуші – басқарушы, ал басқаны билік астындағы – басқарылушы деп тану жөніндегі құқық деп түсіндіреді. Бұл үстем билік – қажет болған жағдайда, ресми мәжбүр ету күшімен қамтамасыз етіледі. Атқару билігі мемлекеттік билікті бөлу кезінде туындаған оның тармағы болып табылады. Мемлекет билігі аясында атқару билігі ұйымдастыру-басқарушы және атқару-жарлық беру қызметтерін жүзеге асырады. Осы қызметтерді тікелей жүзеге асыруға белгілі бір мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдар атсалысады. Атқару билігі заңдардың негізінде және оларды орындау жолында жүзеге асырылады, сондай-ақ мемлекет пен оның аппаратының күнделікті ағымдағы қызметтерін қамтамасыз етеді62.

Атқару билігі органдарының функциялары – заңдарды атқару (орындау) және олардың атқарылуын қарап отыру. Атқару билігі органдары өз ұйғарымдары бойынша шешім қабылдауға және құқық қолдану нормативтік-құқықтық актілері мен нормативтік емес актілер шығаруға құқылы. Д. М. Овсянко атқару билігі органдарының мына төмендегідей негізгі бағыттарын атап көрсеткен:

1) болжамдау, қолда бар ақпараттардың, оның ішінде ғылыми ақпараттардың негізінде қандай да болмасын оқиғалардың немесе процестердің дамуында болатын өзгерістерге көз жеткізу;

2) жоспарлау-басқару қызметінің күткен нәтижелерін, міндеттерін, мақсаттарын, бағыттарын, нақты сандық және салалық көрсеткіштерін анықтау;

3) жүйеге сай басқарушы мен басқарылушыны ұйымдастыру;

4) құқықтық реттеу;

5) жалпы басқару және тікелей жарлық ету;

6) бақылау;

7) ақпараттық-талдау жұмыстары және ақпараттық қамтамасыз ету;

8) материалдық-техникалық қамтамасыз ету, қаржыландыру;

9) әдістемелік басқару;

10) есептеу63.

Әкімшілік құқық саласының белгілі ғалымы Д.Н. Бахрах  өз еңбегінде мемлекеттік басқару жөніндегі жаңа тұрғыдан қалыптасқан көзқарастарын, пікірлерін былайша түсіндірген: мемлекеттік билік – әлеуметтік биліктің бір түрі болып табылғандықтан, оның өзіне тән мына төмендегідей белгі-нышандары болады:

1. әлеуметтік басқарудың құралы болып табылады;

2. ол адамдардың арасындағы, олардың ұйымдарының өз еріктерімен сана сезімдері бар адам немесе ұжым болып табылатын субъектілер мен объектілері арасындағы қатынастарды көрсетеді;

3. бұл өктем ерік білдіру үстемдігін қамтамасыз ететін қатынас болғандықтан субъектінің басқа адамның еркіне, тәртібіне тигізетін қабілетімен байланысты болады;

4. Билік әртүрлі ерекше құралдар мен әдістер жүйесінің күшімен (ықпалымен) жүзеге асырылады.

Мемлекеттік билік мемлекеттік аппаратқа, заңи нормаларға, материалдық ресурстарға, сендіру және мәжбүр ету механизмдеріне арқа сүйейді. Мемлекеттің өзін және оның қызметтерін басқару құралы ретінде және билік құралы ретінде қарастыруға болады.



Д.Н. Бахрах  мемлекет билігін сипаттай келіп, жаңаша, басқару билігі деген ұғымды екі тұрғыдан қарастырады: 1) заң тұрғысынан басқару субъектілерінің кімді болса да басқару және өздерінің еркіне басқа адамдарды бағындыру, сондай-ақ билік актілерін шығару және ұйымдастыру жұмысын жүзеге асыру жөніндегі құқықтары мен мүмкіндіктері; 2) саясаттану тұрғысынан алғанда, бұл түсінік саяси құқықтық құбылыстар мен атқарушы биліктің аппаратын, оның органдары мен қызметкерлерінің құзыреттерін қамтиды64.

Басқару билігі әмбебап сипатта болады. Себебі уақытта болсын, кеңістікте болсын қай жерде адамдардың ұжымдары қызмет атқарса, сол жерде үзбей жүзеге асырылады. Басқару билігі мемлекетті қорғауды, мемлекеттік және қоғамдық қауіпсіздікті сақтауды, кәсіпорындар мен мекемелердің қызметтерін тікелей ұйымдастырады.



Сонымен қатар мемлекеттік емес ұйымдарды жалпы басқаруды, яғни, тіркеуді, лицензия беруді, салық салуды, бақылауды жүзеге асырады және құқықтық нормалардың көмегімен азаматтар мен ұйымдарға ықпал жасалады65.

Қазірге кезеңде заң жүзінде көрініс тапқан атқару билігін құқықтық мемлекет жағдайындағы басқару билігі деп толық, сеніммен айта аламыз. Басқарудың мемлекетпен тығыз байланыста екенін кезінде Ресей патшалығының ғалымы Н.М. Коркунова былайша түсіндірген болатын: “Мемлекеттің өсіп-дамуы, өркендеуі басқару қызметінен көрініс табады. Басқару тіптен болмаған жағдайда мемлекет те болмайды. Мемлекеттің өмірден орын алуы оның басқаруына, қызмет-әрекеттеріне және өктем-билігіне байланысты болады. Сондықтан мемлекеттің өмір сүруі үшін басқару жүзеге асырылуы тиісті”66.

Тағы бір айта кететін жайт, басқару субъектілерінің әрекеттері, қызметтері заңның негізінде және оны орындау мақсатында жүзеге асырылатындықтан, олар заңға қайшы келмейді. Сондықтан осы басқару органдарын – атқару органдары деп айтамыз, ал билік – атқару билігі болып табылады. Енді атқару билігінің басты мақсатына тоқталсақ олар мыналар:

1) мемлекет, қоғам, азаматтардың қауіпсіздігін қамтамасыз ету;

2) адамдардың рухани өмірін, саяси, экономикалық және әлеуметтік бостандықтарын және азаматтар мен ұйымдардың құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыру үшін жағдай жасау67.

Атқару билігінің қызмет бағыттары, атқаратын функциялары осы биліктің мәні (мазмұны) болып табылады. Бұл жерде атқару билігін мемлекеттік қызметкерлердің жиынтығы ретінде және мемлекеттік басқару жүйесі ретінде қарастыруға болады. Осы органдар мен қызметкерлер мәні – мемлекеттің ішкі және сыртқы функцияларын күнделікті және тікелей орындауды ұйымдастыру болып табылатын, атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асырады. Басқару – объективті түрде қажет болғандықтан, заң негізінде ол басқарудың жалпы функциялары деп аталатын жай және біршама дербес ұйымдастыру қызметтерінің түріне бөлінеді.

Әрбір басқару функциясы өзінің тікелей мақсаттары, мазмұны, жүзеге асыру процедуралары және пайдаланатын ақпараттарымен бір-бірінен ерекшеленеді. Жалпы басқарушылық функциялар қатарына: болжамдау, жоспарлау, нормативтік реттеу, әдістемелік басқару, есептеу, бақылау және т.б. жатады68.

Қазақстандық танымал ғалым-заңгер А. А. Таранов: «Мемлекеттік басқару атқарушы биліктің негізгі функцияларының бірі деген қорытынды жасай келіп, мемлекеттік басқарудың мәні заңдар мен басқа да нормативтік құқықтық актілерді орындауға (атқаруға) бағытталған атқарушы билік органдарының заңи өктем құзыреттерін құру болып табылады», деп тұжырымдайды.

Сонымен бірге ол әкімшілік құқықтың нормалары мемлекеттік басқару саласын бөліп шығарудың негізі ретінде қызмет атқарады және мемлекеттік басқаруды сипаттайтын заңдылықтар мына келесідей көрініс табады деп түсіндіреді:

1. тиісті жаңа заң актілерін қабылдау арқылы басқарудың заңи негіздерін құру;

2. әкімшілік құқық пен басқарудың мамандандырылуын күшейту;

3. жалпы және арнайы құзыретті органдардың қызметтерін, сондай-ақ нормативтік және жекелей реттеудің өзара әрекеттерін жетілдіру;

4. құқықтық нормаларды қамтамасыз ету механизмін жетілдіру69.



Атқару билігінің әрбір субъектісі бір немесе бірнеше функцияны жүзеге асырады. Басқару, атқару билігін жүзеге асыру біртұтас жүйе және өзара байланысқан, сондай-ақ өзара шартталған функциялар кешені болып табылады.

Өздерінің мәні бойынша функциялар үш топқа бөлінеді:

1) Жүйені бағдарлау функциясы: 1. болжамдау; 2. жоспарлау; 3. нормативтік реттеу; 4. әдістемелік басқару;

2) жүйені қамтамасыз ету функциясы: 1. кадрлар; 2. материалдық-техникалық; 4. ұйымдастырушы-құрылымдық; 5. ақпараттық;

3) жүйені тікелей басқару функциясы: 1. қызметті тікелей реттеу; 2. есептеу; 3. бақылау; 4. бағалау.

Негізінде басқару – күрделі құбылыс болғандықтан жоғарыдағыдай біржақты ұғыммен шектеліп қалмай, оның мәнін, қызмет бағытын ашып көрсетуіміз қажет. Ю. М. Козлов  басқарудың мынандай жалпы сипаттамасын берген70:

1. Басқару – әртүрлі құрылыстағы (күйдегі) ұйымдастырылған жүйенің (биологиялық, техникалық, әлеуметтік), яғни алға қойған міндеттерге жету, олардың құрылымдарын қорғау, олардың қызметінің тиісті режимдерін қолдау біртұтастығын қамтамасыз ететін функция;

2. Басқару өзара іс-қимыл мүдделеріне қызмет атқарады;

3. Басқару – негізгі элементтері субъект (басқарушы элемент) пен объект (басқарылушы элемент) болып табылатын біртұтас жүйенің ішкі сапасы;

4. Басқару жүйені құратын элементтердің тек ішкі өзара іс-қимылдарын білдіріп қана қоймай, сонымен қатар жүйе ішіндегі және жүйеаралық сипаттағы басқару функциясын жүзеге асыруды көрсетеді;

5. Басқару өзінің мәні бойынша, субъект пен объекті арасындағы байланыстарда жүзеге асырылатын нысаланған мақсаттағы басқарушылық ықпал болып табылады;

6. Басқарудың шынайы көрінісі – басқарылу объектісінің басқару субъектісіне бағынуы (бағыныштылығы), яғни жүйенің басқарылушы элементінің басқару элементіне бағынуы.



Осы бақылау процесінде әлеуметтік аяның ерекшеліктері есепке алынады, өйткені басқарушы байланыстар адамдардың қатынастары арқылы жүзеге асырылады. Қоғам – әртүрлі жекелеген күрделі құрылымы бар біртұтас организм. Сондықтан бұл жерде әлеуметтік басқаруды жүзеге асыру қажеттілігі туындайды. Әлеуметтік басқару қоғам өмірінің атрибуты ретінде қоғамның дамуынан және айтарлықтай дәрежеде қызмет атқаруынан тұрады. Енді жете танысуымыз үшін әлеуметтік басқарудың өзіне тән белгілерін атап өтейік:

1) Әлеуметтік басқару – адамдар мен белгілі бір ұжымдардың бірлескен қызметін ұйымдастырады, яғни ол тек адамдардың бірлескен қызметінен көрініс табады;

2) Әлеуметтік басқару бірлескен қызметке қатысушыларға тәртіптеуші ықпал ету – өзінің басты міндеті деп біледі;

3) Әлеуметтік басқарудың басты ықпал ету объектісі – бірлескен қызметке қатысушылардың іс-қимылдары мен өзара қатынастары болып табылады және адамдардың тәртібі (жүріс-тұрысы) басқарылады;

4) Әлеуметтік басқару адамдардың тәртібін (іс-қимылдарын) реттеуші рөлін атқарады, яғни басқару процесінде субъекті мен объектінің арасында туындаған басқару жөніндегі қатынастарды реттейді;

5) Әлеуметтік басқару процесіндегі қатысушылардың өзара қатынастары “өктем билік-бағыну” түрінде болады. Басқарылушылар басқарушылардың өктем еркіне мойынұсынады (бағынады);

6) Әлеуметтік басқару басқару субъектілерінен тұратын, сондай-ақ осы процесті жүзеге асыратын ерекше механизмді қажет қылады. Осы қажетті рөлді жүзеге асыруға атсалысатын басқару органы ретінде ұйымдастырылған адамдардың белгілі тобы немесе жекелей өкілеттілік берілген лауазымды тұлғалар болып табылады.

Сонымен әлеуметтік мағынада басқарудың көп түрге бөлінетінін, жеке қырларынан көрінетінін білдік. Өте кең мағынада әлеуметтік байланыстарды ұйымдастыру механизмі (тетігі) болып есептелінеді. Осы басқару түрінің элементі ретінде жергілікті өзін-өзі басқаруды атауға болады. Біздің қарастырайын деп отырған мемлекеттік басқару да осы әлеуметтік басқарудың бір түрі болып табылады. Мемлекеттік басқару мемлекеттік қызметтің арнайы түрі болып есептелінеді.

Мемлекеттік басқару – көптеген елдердің заңдарында, ғылыми әдебиеттерінде кеңінен қолданылып жүрген термин. Бізде де қолданылуы етек жайған осы мемлекеттік қызметтің бір түрі нарықтық экономика қатынастарына бет бұрғанымызға дейін конституциялық заңнан өзіне тиісті орын алып келген болатын. Кейінгі кездердерде мемлекеттік басқарудың орнына айналымға «атқару билігі атты термин енгізілді. Себебі Конституция бойынша биліктердің бөлінгені туралы жарияланған болатын.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 3-бабының 4‑ші тармағында мемлекеттік билік: заң шығарушы, атқарушы және сот тармақтарына бөлінеді делінген.

Сонымен мемлекеттік басқарудың басқару жүйесінде бұрыннан алған орны мен атқарған рөлін сипаттаймыз:

1) Мемлекеттік басқару – атқару-жарлық беру сипатындағы қызмет. Негізінде мемлекеттік басқарудың басты бағыты – атқару, яғни заңдар мен заңға сәйкес нормативтік актілерді өмірде жүзеге асыру болып табылады. Бұл мақсатқа жету жолында өздеріне берілген заңды билік өкілеттіліктері пайдаланылады.

2) Мемлекеттік басқару – бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі қызметтің нақты түрі. Оның өзіне тән құзыреттілік және функционалдық ерекшеліктері болады.

3) Мемлекеттік басқару арнайы субъектілердің, яғни мемлекеттік басқару органдарының, басқаша айтқанда, мемлекеттік биліктің атқару-жарлық беру органдарының еншісіндегі қызмет.

4) Мемлекеттік басқару – күнделікті және тікелей басшылық процесінде жүзеге асырылатын атқарушы қызмет (шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылысқа басшылық ету).

5) Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады және ағымдағы заңдардың негізінде және оларды орындау жолында жүзеге асырылады.

Мемлекеттік басқару органдары – республикамызда биліктер бөлінгенге дейін мемлекеттік биліктің атқарушы аппараты немесе мемлекеттік әкімшілік ретінде қарастырылатын. Осы атқару-жарлық беру қызметін қандай да болмасын мемлекеттік орган емес, тек конституция бойынша мемлекеттік басқару органы деп танылған емес арнайы субъектілер атқарған еді. Жалпы мемлекеттік ауқымда бұлар – атқарушы немесе құқық қолдану функциялары нысанындағы мемлекеттік билікті жүзеге асырған.

Бұл жерде назар аударатын бір жайт, мемлекеттік басқару мен оның функцияларын жүзеге асырушы мемлекеттік орган да бірыңғай мемлекеттік билік механизмінің құрамдас бөлігі болып табылады.

Жоғарыда әлеуметтік басқарудың жалпы сипаттамасын бергенімізде оның белгілі бір объектіге тәртіптейтін ықпал тигізетінін атап өткенбіз. Ал мемлекеттік басқару атқарушылығымен сипатталады. Мемлекеттегі заң шығарушы орган заң қабылдау арқылы басқарушылық ықпал етеді. Бірақ оны тікелей жүзеге асырмай, заңның заңды-өктем талаптарын өмірде жүзеге асыру – атқарушы-жарлық беруші органдарға жүктеледі. Сондықтан атқаруды осы тұрғыдан алып қарасақ, онда оның маңызы бойынша тікелей мемлекеттік-басқарушы қызмет екенін көреміз. Бұл жерде байқайтынымыз – басқарушылық ықпал мен атқару толығымен үйлесімді. Сонымен қатар басқару шешімін кімнің шығарғаны да (заң шығарушы немесе заңға сәйкес нормативтік актіні шығарушы) қағидаттық рөл атқармайды.

Міне мемлекеттік басқаруға тән ерекшеліктер осылар. Қандай да болмасын нарықтық қатынастардың үстемдігі болса да мемлекеттік басқарудың басқару аясының әртүрлі қырынан өзіндік көрініс табатыны сөзсіз. Бұл жайлар көбінесе нарықтық экономикасы қалыптасқан елдерде болады. Белгілі француз оқымыстысы Г. Брэбан “нарықтық қатынастар жағдайында барлық басқару аясы қоғамдық-құқықтық сипатта, яғни мемлекеттік мазмұнда болады. Мемлекеттік басқару – басқару жөніндегі мемлекеттік қызметті көрсете отырып, ағымдағы басқару функциясын жүзеге асырады”, дейді71.

Нарықтық қатынастарға көшуден көп бұрын “мемлекеттік басқарудың” орнына “атқару билігі” термині қолданыла бастаған болатын. Мемлекет билігінің бұрыннан заң шығару, атқарушылық, әділ сот бағыттарында көрініс табатынын білетінбіз.

Бірақ осы жайлардың мемлекет тарапынан қолдау таппағаны да баршаға мәлім. “Еңбекті бөлуден”, “мемлекеттік билікті бөлшектеуге” көштік деген позиция да қисындылық және мазмұны жағынан сәйкес келмейді. Себебі мемлекеттік басқару аясында жұмыстардың, еңбектердің, қызметтердің көптеген түрлері бар. Мемлекеттік билік те өз функцияларын оның элементтері арасында (жұмыс түрлері, бөліктер, бөлімдері) іштей бөлудің бірыңғай механизмі ретінде қарастырылады. Сондықтан “билікті бөлу” мен “еңбекті бөлудің” арасында айтарлықтай айырмашылық жоқ. Атқару билігінің өзіне тән ерекшеліктері мына төмендегідей болып отыр:

1) Атқару билігі бірыңғай мемлекеттік биліктің айтарлықтай дербес тармағы болып табылады, сондай-ақ ол заң шығару сот тармақтарымен тығыз, өзара қызмет атқарады. Бұлар бір-бірімен тығыз байланысқан бірақ бір-бірін өзара ауыстыруға жол беруге болмайды.



2. Атқару билігі – өзінің функционалдық-құзыреттілік мағынасында дербес билік болып табылады. Оның функциясы жалпы мемлекеттік ауқымдағы заңдардың іс жүзінде жүзеге асырылуымен байланысты. Бұл жағдайда олар мемлекеттік-өктем өкілеттіліктің белгілі бір бөлігін пайдаланады. Ал екінші бөлігі заң шығарушы және сот биліктерінің үлесіне тиеді.

Демек атқару билігін мемлекет билігінің бірыңғай жүйесінің шегіндегі жүйе бөлігі немесе оның механизмі ретінде сипаттауға болады. Бірақ ағымды заңдармен тек атқарушы субъектілердің функциялары мен құзыреттері бекітіледі, өйткені олар қандай да болмасын деңгейдегі мемлекеттік ұйымдар ретінде атқаруды жүзеге асырады. Бұл жерде атқару билігінің құзыреттері мен функциялары туралы сөз қозғалмайды.

3. Атқару билігі – билікті бөлу бастамасымен құрылған мемлекеттік-өктем (билік) механизмінің мызғымас атрибуты (нышаны). Ол әрқашанда заң шығарушы және сот биліктері қатарынан тиісті орын алады.

4. Атқару билігі – қандай да болмасын өктем (билік) өкілеттілік көрінісі ретінде іс-қимылдар мен тәртіптерге белгіленген түрде ықпал тигізетін жолдар мен мүмкіндіктер, сондай-ақ басқаларды өздеріне бағындыру жөніндегі құқық пен мүмкіндік. Оның айрықша белгісі билік мемлекеттік-ұйымдастырылған қоғамның әртүрлі элементтеріне қатысты, яғни жалпы мемлекеттік ауқымда және құқық қолдану сипатындағы арнайы мемлекеттік функция ретінде жүзеге асырылады.

Осы көрініс атқару билігінің ерекше мемлекеттік-құқықтық табиғатын ашып көрсететін сияқты.

5. Атқару билігін мемлекеттік қызметтің бір түрі деп айта алмаймыз. Өйткені тиісті мемлекеттік қызметтің түрін билік түрі емес, тек оны іс жүзінде жүзеге асыру нысаны деп білеміз. Демек атқару билігі мен атқарушы қызметінің арасында теңдік белгісі қойылмайды.

Өктем-билік мемлекеттік қызметтің маңызы, функционалдық (қызмет) бағыты және құзыреттік белгілеушісі, яғни негізі (базасы) сипатындағы категория болып табылады. Сондықтан мемлекеттік басқару әрқашанда мемлекеттік-өктем биліктің белгілі бір түрі ретінде сипатталады.

6. Атқару билігі – өзінің мәні бойынша, мемлекеттік қызметтің ерекше құқық қолданушылық түрінде көрініс табады. Құқық қолдану әртүрлі билік аясында өзінше жүзеге асырылады. Ал атқару билігіне тән қасиет – заң талаптарын тікелей атқару арқылы өзінің ықпалындагы экономика, мәдениет және т.б. объектілердің ойдағыдай және тиімді жұмыс істеуін қамтамасыз ету.

7. Атқару билігінің белгілі бір субъектілік көрінісі болады. Оны атқару құзыреті берілген арнайы субъектілерінің қызметінен көруге болады. Бұл жағдай билікті бөлудің айнымас талаптарының бірі болуы керек. Осыған орай атқару билігі мемлекеттік-билік механизмінде атқару билігі органдарымен көрсетілген.

Атқару билігінің субъектілері ретінде сипатталатын мемлекеттік органдардың қызметтері арқылы – атқару билігі өзінің көрінісін табады. Сонымен қатар атқару билігі субъектілік сипатта болғандықтан және атқару қызметін жүзеге асыруға атсалысатындықтан мемлекеттік билік органдарының жүйесі деген ұғымда айтылмайды.

8. Атқару билігі республика көлемінде әкімшілік-аумақтық негізде құрылады және жүзеге асырылады.

Атқару билігін әкімшілік билікпен теңеуге болмайды. Өйткені атқару билігі қажетті жағдайда тек мәжбүр ету шарасымен (әкімшілік биліктегідей) шектеліп қалмайды.

Атқару билігінің тағы бір қыры – оның субъектілерінің қол астында мемлекеттік биліктің аса маңызды атрибуттарының болуы. Олар: армия және басқа да әскери құрылымдар; қаржы; милиция, полиция, мемлекеттік ішкі және сыртқы қауіпсіздік органдары, түзеу-еңбек ету мекемелері және т.б.

Осы жоғарыда аталған жайлар атқару билігі мен мемлекеттік басқарудың арақатынасы туралы мәселені шешудің қажетті негізін қалыптастырады. Нарықтық қатынастарға көшпестен бұрын мұндай мәселе көтерілген емес. Өйткені атқару-жарлық беру қызметін мемлекеттік басқару деп айтатынбыз. Бүгінде бұл мәселе өзекті (актуальді) болып отыр. Себебі “атқару-жарлық беру қызметі” термині заң тілінен қазіргі кезде жоғалып кетті. Осыған қарамастан түбірлік негізі атқарудың сақталып қалғанын көреміз. «Атқару» термині атқару-жарлық беру қызметін де (мемлекеттік басқаруды), сондай-ақ атқару билігін жүзеге асыру жөніндегі қызметті де сипаттайды.

Атқару билігі – айтарлықтай дәрежеде, саяси-құқықтық категория екенін есепке алу қажет. Ал мемлекеттік басқару – ұйымдастырушы-құқықтық категория болып табылады.

Осы мемлекеттік құқықтық категорияның мемлекеттің ауқымында өмірден орын алуға құқығы бар. Өйткені мемлекеттік басқарусыз мемлекеттік-өктем (билік) механизм жұмыс атқара алмайды. Еліміздің конституциясында және басқа да тиісті ағымдағы заңдарда мемлекеттік басқарудың орнына қолданылатын терминінің аталымы берілмеген. Оларда атқару қызметінің субъектілері белгіленгенімен, атқару қызметінің сипаты анықталмаған. Билікті бөлу жүйесі бойынша бірыңғай мемлекеттік биліктің әрбір тармағы олардың субъектілерінің қызметінде жүзеге асырылады. Сондықтан мемлекеттік басқару – өзінің қабілет-бағыты бойынша, өкілеттілік шеңберінде іс жүзінде жүзеге асырылатын мемлекеттік қызметтің бір түрі болып есептелінеді. Демек мемлекеттік басқару – іс жүзінде, мемлекеттік билік жүйесі шеңберінде (шегінде) жүзеге асырылады және билікті бөлу бастамасына арқа сүйейді. Атқару билігі бірыңғай мемлекеттік биліктің көрінісі ретінде мемлекеттік аппараттың қазіргі кезде атқарушы органдар деп аталатын, ал шын мәнінде, мемлекеттік басқару органдары болып табылатын ерекше бөлімшелерінің қызметінде шынайы сипат табады.

Егер мемлекеттік басқаруды атқару-жарлық беру қызметі деп түсінсек, онда ол мемлекеттік билік субъектілерінің қызметі ретіндегі мемлекеттік билікке қарсы қойылмайды. Мемлекеттік басқару ұғымы – атқару билігімен салыстырғанда кең мағынада қолданылады. Мемлекеттік билік – мемлекеттік басқарудың туынды бөлігі. Ол мемлекеттік-басқарушы қызмет барысында жүзеге асырылатын мемлекеттік-өктем (билік) өкілеттілігінің көлемі мен сипатын (мазмұнын) белгілеуге (анықтауға) атсалысады. Басқа жағынан алып қарасақ, мемлекеттік басқару – мемлекеттік билікті іс жүзінде жүзеге асыруға бағытталған қызмет түрі.

Атқару билігі маңызы бойынша мемлекеттік басқарудың қызмет атқару бағытын көрсететін қызметтің (басқару жөніндегі қызметтің) мәнін құрайды.

Осыған орай атқару билігінің барлық субъектілері бір уақытта мемлекеттік басқару жүйесінің буындары (бөлімшелері) болып табылады.

Бұл аяда мемлекеттік органдардың жиынтығын құрайтын атқару билігі жүйесін (аппаратты) бөліп шығаруға болады. Мемлекеттік органдардың жиынтығы атқару билігі аппаратының субъектілері және оны жүзеге асырудың ұйымдастырушы механизмі ретінде танылады. Атқару билігі жүйесінің тұрақты қызмет атқаратын ұйымдастырушы факторы – әр дәреже-деңгейдегі жалпы құзыретті атқару органдары, ҚР Үкіметі, әкімдер болып есептелінеді. Бұлардан басқа салалық, салааралық, аумақтық, қадағалау және басқа мемлекеттік басқару механизмдері буындарының жиынтығы мемлекеттік басқару субъектілерінің жүйесін құрайды.

Сонымен мемлекеттік-басқарушылық қызмет әрқашанда және сол күйінде қала бермек.



Ең бастысы, – қазіргі қоғамдық дамудың жағдайларын есепке ала отырып мемлекеттік басқарудың нысандары мен әдістерін міндетті түрде өзгерту.

Қазіргі кезде мемлекеттік басқарудың экономика саласындағы ықпалының азаюына куә болып отырмыз. Бірақ бұл жай атқару билігі мен мемлекеттік-басқарушы қызметтің рөлдерін тұтасымен алғанда төмендетпейді. Атқару билігі оның мемлекеттік-басқарушылық ұғымында белгілі бір мөлшерде тікелей басқару функциясынан бас тарту. Осы негізде мемлекеттік реттеу жүйесінің, оның әсіресе экономика саласында қалыптасу тенденциясы туындауда.

Бұл жерде, яғни мемлекеттік реттеудің арасында мақсат бағыттары бойынша айтарлықтай айырмашылық жоқ. Мемлекеттік реттеу – өзінің мәні бойынша, мемлекеттік-басқарушы қызметтің тұрақты элементі, оның функцияларының бірі деп айтсақ болады. Мемлекет басқара отырып реттейді және реттей отырып басқарады. Мемлекеттік басқару субъектілерінің бағынышты объектілері болса, ал мемлекеттік реттеудің ықпалы бағынышты емес объектілерге бағытталып жүргізіледі. Осы екі жағдайдан атқару билігін іс жүзінде жүзеге асырудың қорытынды вариантын көреміз.

Мемлекеттік басқару – өзінің маңызы бойынша мемлекеттік реттеумен салыстырғанда, кең мағынада айтылатын ұғым. Басқа жағынан алып қарасақ, мемлекеттік реттеу басқарушы ықпал ететін жанама құралдарды пайдаланумен байланысты болады. Олар салық әдістері, жеңілдік беру және т.б. түрдегі басқарудың экономикалық әдістерімен сипатталады.

Бүгінде мемлекеттік басқарушы қызметтің мына түрлері жүзеге асырылады:

1) Мемлекеттік аядағы кәсіпорындар мен мекемелерді басқару;

2) Мемлекеттік емес аядағы әртүрлі объектілердің атқаратын қызметтерін реттеу;

3) Республика аумағындағы мемлекеттік бағдарламаларды дайындау және жүзеге асыру;

4) Мемлекеттік басқару аясындағы жеке және заңды тұлғалардың өз құқықтары мен міндеттерін жүзеге асыруларын қамтамасыз ету;

5) Басқару және реттеу аяларындағы жұмыстарға мемлекеттік бақылау және қадағалау жүргізуді жүзеге асыру;

6) Шаруашылық өмірдің құқықтық және ұйымдастырушылық негіздерін белгілеу және күнделікті өмірде тиімді жүргізу. Мысалы кәсіпкерлікті мемлекет тарапынан ынталандыру және қолдау; барлық меншік нысандарының тең құқықтығын қамтамасыз ету; тұтынушылардың құқықтарын қорғау; меншік иесінің құқықтар қорғау және т.б.

7) Шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылыс аяларының қызмет бағыттарын ретке келтіру.

Қазіргі өтпелі кезеңде мемлекеттік-басқарушы қызмет жөнінде белгілі бір қорытындыға келу көптеген себептерге байланысты мүмкін емес. Ең бастысы – мемлекеттің саяси және экономикалық жүйесін тереңдете реформалау қажет. Сондықтан болар, бүгінде қоғамымызда айтарлықтай мөлшердегі талаптар туындап отыр. Олар қоғам өмірінің негізгі жақтарына мемлекет тарапынан орталықтандырылған түрде ықпал ету, атқару тәртібін күшейту, ортақ іс жөніндегі басқарушы мен басқарылушының өзара жауапкершіліктерін арттыру, кейбір объектілерді қайтадан мемлекет қарамағына беру.


§2. Мемлекеттік басқару органдарының жүйесі және

құқықтық жағдайлары
Мемлекеттік басқару органдары – мемлекеттік органдардың нақты түрлері болып табылады. Сондықтан оларға сол нақты органдардың негізгі ерекшеліктері тән болады.

Мемлекет өзіне қажетті органдарды өзі тікелей құрады және олардың құрылу тәртібін анықтайды, қызмет атқару бағыттарының негізгі қағидаларын белгілейді, сондай-ақ оларды өз атынан және өз мүддесін көздеп қызмет атқаруға жеткілікті өкілеттіліктермен қамтамасыз етеді. Мемлекеттік органға тән қасиет – ол мемлекеттік билік берілген саяси ұйым болып табылады. Осыған орай мемлекеттік органның маңызды белгісі – оның қолындағы мемлекеттік-өктем сипаттағы өкілеттілігі. Демек мемлекеттік басқару органдарына да тиісті көлемде жоғарыда айтылғандай өкілеттіліктер беріледі72.

Әрбір мемлекеттік басқару органының өз ұйымдастыру құрылымы болады. Ұйымдастыру құрылымы басқару органының міндеттері, қызмет атқару аумақтары және құзыреттерімен белгіленетін оның ішкі немесе жұмыс аппаратының құрылу жүйесі болып есептеледі. Заң тұрғысынан алғанда, мемлекеттік басқару органының құзыретінің басты құрылымдық бөлігі – мемлекеттік-өктем өкілеттілік.

Сонымен қатар мемлекеттік басқару органдарының оларды мемлекеттік органдардың басқа түрлерінен ерекшелейтін (айыратын) арнайы белгілері бар. Бұл белгілер басқару органының алдында тұрған, олардың мемлекеттік қызметтерінің айрықша сипатымен, олар жүзеге асыратын міндеттер мен әдістердің өзіндік ерекшелігімен анықталады.

Мемлекеттік басқару органдары атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асыруға атсалысады. Мемлекеттегі мемлекеттік өкімет органдары қабылдаған нормативтік актілердің негізінде оларды басшылыққа ала отырып, мемлекеттік басқару органдары өз қызметтерін атқарады. Сонымен мемлекеттік басқару органдарының ерекшелігі мемлекеттің міндеттері мен функцияларын атқару сипатындағы қызметті жүзеге асыру жолымен жүргізіледі. П. В. Василенковтың айтуынша, мемлекеттік басқару органдары – шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылыстарды тікелей және күнделікті басқаруды өзіне берілген мемлекеттік-өктем өкілеттілік көлемінде және мемлекеттің атынан атқару-жарлық беру қызметі түрінде жүзеге асыруға атсалысатын (арналған) мемлекеттік аппараттың буыны немесе мемлекеттік ұйым ретінде көрініс табады73.

В.М. Манохин  мемлекеттік басқару органдарының белгілерін сипаттай келіп органды – ұйым, яғни жалпы мақсатқа жету негізінде бірлескен адамдар деп түсіндіреді. Осы мемлекеттік басқару органының қызмет нысанасының ерекшелігі оның құзырындағы мемлекеттік-өктем өкілеттіліктен тұрады. Бұл өктем өкілеттіліктер – мемлекеттің міндеттері мен функцияларын іс жүзінде жүзеге асыру мақсатына арналып беріледі. Мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік-өктем өкілеттіліктері олардың тиісті нормативтік-құқықтық актілерде белгіленген құзыреттерінен көрініс табады.



Мемлекеттік басқару органдары мемлекеттік қызметтің бір түрі – мемлекеттік басқаруды жүзеге асыруға арналған. Бұл жерде айта кететін бір жай – кейде нақты бір басқару аясында басқа мемлекеттік органдардың да өз құзыреттеріне жататын қызметтерін атқаруы мүмкін, сондай-ақ мемлекеттік басқару органына да өзіне тән емес қызметтердің жүктелуі мүмкін. Сонда да болса мемлекеттік басқару органдары қызметінің негізгі мәні – басқарушылық қызметті жүзеге асыру болып табылады, ал мемлекеттік басқару органы деп мемлекеттің міндеттері мен функцияларын басқару аппаратының құрамында мемлекеттік қызметтің бір түрі болып табылатын басқарушылық қызметтің көмегімен жүзеге асыратын мемлекеттік аппараттың органын айтамыз74.

Әкімшілік құқық саласының ғалымы А.П. Алехин  мемлекеттік басқару органдарына – атқару және жарлық беру қызметін жүзеге асыру үшін арнайы құрылған мемлекеттік органдар жатады, сондай-ақ олар әкімшілік құқықтың негізгі субъектілері болып табылады деп көрсеткен75. Мемлекеттік басқару органдары әртүрлі негіздерге байланысты түрлі жағдайларда болады: а) құрылу негізі бойынша; б) мемлекеттік басқару жүйесінде алатын орны бойынша; в) қызмет ауқымы бойынша; г) құзыреттерінің сипаты бойынша; д) өздеріне қарасты мәселелер шешу тәртібі бойынша; е) қаржыландыру бойынша.

Мемлекеттік басқару органдары атқаратын басты рөл – мемлекеттің міндеттері мен функцияларын жүзеге асыру. П.Т. Василенков мемлекеттік басқару органдары жөніндегі көзқарастары мен пікірлері бойынша осы аядағы ғалымдардан ерекшеленбейді. Сонымен қатар ол бұрыннан дәстүрлі қалыптасқан түсініктерге жаңаша сипат беруге тырысады. Бір сөзінде ол басқару органдарының іс жүзінде жүзеге асыратын қызметтері әрқашанда атқару бағытында, атқару сипатында болады дейді76. Мемлекеттік басқару органдарының жиынтығы – басқару аппаратын құрайды, ал басқару аппаратының нақты түрі – басқару органы болып табылады және оның өте маңызды ерекшелігі қарамағында мемлекеттік-өктем өкілеттіліктің болуы.

Түпкі түйін ретінде П.Т.Василенков  мемлекеттік басқару органдарының мынадай түсінігін берген: басқару органы деп – мемлекет атынан және өзіне берілген мемлекеттік-өктем өкілеттіліктің көлемінде мемлекеттік, экономикалық және әлеуметтік-мәдени құрылысқа тікелей және күнделікті басшылық етуді атқару-жарлық беру қызметі ретінде жүзеге асыруға атсалысатын, мемлекеттік аппараттың бөлігі болып есептелінетін ұйымды айтамыз77. Белгілі ресейлік ғалымдар Бахрах Д. Н., Алехин А. П., Овсянко Д. М. және қазақстандық ғалымдар Таранов А. А., Тыныбаев К. Г. басқару органдарын қазіргі нарықтық қатынастар талабына сай тұрғыдан қарастырып, көрсеткен78. Д. Н Бахрах  мемлекеттік органдар – адамдар ұйымының ерекше түрлері деп айта келіп, оларға тән жалпы ерекшеліктерді атап өткен:

1) олар мемлекеттік аппараттың өз алдына дербес бөліктері болып табылады;

2) мемлекеттің функциясын және қоғамның мүддесін жүзеге асырады;

3) мемлекет атынан және бір мезгілде өз атынан қызмет атқарады;

4) өзіндік құзыреті болады;

5) өз әрекеті үшін мемлекет алдында жауап береді;

6) мемлекет тарапынан құрылады;

7) олардың жағдайлары, құрылымдары және қызметтері құқықпен белгіленеді79.

Әрбір орган құрылымдық бөліктерден және лауазымдардан тұруы мүмкін. Ал кейде, аса бір ерекше жағдайларда, бөліктердің де, лауазымдардың да болмауы мүмкін. Осы жерде көптеген авторлардың пікірлері екіге бөлінеді. Біреулері мемлекеттік орган – мемлекеттік аппараттың бөлігі деп таныса, ал екіншілері басқару органы – адамдардың тобы немесе ұжым деген қорытындыға келеді. Әлбетте, орган жеке тұлғалардың ұйымдасқан тобын құрағанымен, өзіне тән қасиеті бойынша мемлекеттік аппараттың дербес бөлігі болып табылады және ол осы бөліктің қызмет атқару мәні мен нысандарын, құрылымын, аппаратта алатын орнын анықтайды.

Д.Н. Бахрах  осы айтылған жайларды есепке ала отырып, мемлекеттік органдардың мынандай түсінігін берген: мемлекеттік орган – бұл құқықпен белгіленген, құрылымы мен қызметі бар мемлекеттік функцияларды орындайтын өзіне тән құзырет берілген апнараттың дербес бөлігін құрайтын ұйымдасқан ұжым80.

Атқару билігі органдарының өздеріне тән бірталай ерекше белгілері бар. Осы белгілер бір-бірімен тығыз байланыста болады және олардың жиынтығы атқару билігі органдарын сипаттайды. Д.Н. Бахрах атқару билігі органдарының өздеріне тән белгілерін былайша көрсеткен:

1) олар атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асырады;

2) оларға шапшаң, тікелей дербестік берілген;

3) өздерінің тұрақты штаттары болады;

4) жоғары тұрған органдар арқылы құралады;

5) жоғары атқару билігі органдарына есеп береді және бақылауында болады;

6) олардың құрылуы, құрылымы, қызмет тәртібі, негізінен, әкімшілік құқықтың нормаларымен белгіленеді81.

Д. М. Овсянко  ағымдағы заңдарда “атқару билігі органдары” мен “мемлекеттік басқару органдары” терминдері тең мағынада пайдаланылады деген өз пікірін айта отырып, атқару билігі органының мынадай түсінігін берген: “Атқару билігі органы – өзінің құзыреті, құрылымы және аумақтық көлемдегі қызметі бар мемлекеттік аппараттың бөлігі болып табылатын ұйым ретінде танылады”. Заңдармен және басқа да нормативтік актілермен белгіленген тәртіп бойынша құрылған осы орган – шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және құрылысты күнделікті басқаруды жүзеге асыруға атқару-жарлық беру қызметі түрінде жүргізуге атсалысатын, мемлекеттің тапсыруымен қызмет атқаратын және жұмыста белгілі бір әдісті пайдаланатын ұйым болып табылады.



Атқару билігі органдарының әкімшілік-құқық қабілеттілігі мен әрекет қабілеттілігі бір уақытта туындайды және солармен құзыреттері де белгіленеді. Д. М. Овсянко  атқару билігі органын топтастыру аумақтық масштаб бойынша және құзыретінің шамасы бойынша жүргізіледі деп тұжырымдаған82.

Ал А. П. Алехин  атқару билігі органдарының түсінігі билікті бөлу принципіне байланысты болады және мазмұны осы атқару билігінің ерекшеліктерімен белгіленеді деп түсіндірген, яғни атқару билігінің түсінігін қысқаша айтып өткен: атқару билігі органы деп – осы биліктің функциясын жүзеге асыруға қатысу үшін құрылған және осы мақсатта мемлекеттік-өктем сипаттағы өкілеттілік берілген саяси мекемені айтамыз83. Осы “саяси мекеме” мемлекеттік биліктің бір тармағы болып табылады.

Атқару билігі органдары бір жағынан мемлекеттік билік органдарының бір түрі болып табылса, ал екінші жағынан осы атқару билігінің субъектісі ретінде танылады. Атқару билігі органдары өздерінің мазмұнымен және әдістерімен ерекшеленген мемлекеттік қызметті, яғни мемлекеттік басқаруды жүзеге асырады. Демек, атқару билігі органдарын мемлекеттік басқару органдары деп есептеуімізге болады84. Атқару билігі органдарының тағы бір өзгешелігі өз құзыреттерінің шегінде құқықтық актілерді қабылдайды және олардың орындалуын қамтамасыз етеді.

Қазақстандық ғалымдар А. А.Таранов, К. Г. Тыныбаев  атқару билігі органдарының түсінігіне, маңызына аса тоқталмай, бірден нақты мемлекеттік органдарды сипаттауға көшкен. Олар министрліктер, мемлекеттік комитеттер және ведомстволар атқару билігі мемлекеттік органдарының жүйесіне кіреді және заң жүзінде атқару билігінің орталық органдары ретінде тікелей белгіленеді деп көрсеткен85. Бұл органдардың мемлекет іс-әрекетінің әртүрлі аяларында тікелей басқаруды жүзеге асыратыны туралы айтылған. Министрліктер мен ведомстволар және мемлекеттік комитеттер заңдардың атқарылуын, сондай-ақ үкімет актілерінің орындалуын жүзеге асыруға атсалысады. Ал Р. А. Подопригора  жергілікті атқару органдарының жүйесі, қызмет бағыттарына және өкілеттіліктеріне қысқаша тоқталып қарастырған86. «Жергілікті деңгейде атқару билігінің жалпы мемлекеттік саясатын жүргізетін – атқарушы органдар мен олардың әкімдері, бөлімдер, басқармалар және басқа да бөлімшелер болып табылады, сондай-ақ осы саясат тиісті әкімшілік аумақтық бірліктің мүддесі мен мұқтаждықтарын ескере отырып жүзеге асырылады», – дейді автор. Мысалы, әкімдер қызметтерінің негізгі бағыттарының кейбірі мыналар болып табылады: коммуналдық меншікті басқару; тиісті заңдарға сәйкес жер қатынастарын реттеу; жоғары атқару органдары жүктелген өкілеттілікке сәйкес коммуналдық меншікті басқару жөніндегі ұйымдастырудың қызметтерін жүйелеу, т.б. Енді бұрынғы мемлекеттік басқару органдарының жүйесіне мүмкіндігінше тоқталып, қарастырып өтеміз. Бұл жерде екі мақсат көзделіп отыр: біріншісі – өткенге шолу жасау болса, екіншісі – қазіргі атқару билігі органдары жүйесімен салыстыру арқылы жаңаша бір түйінге келу. Кезінде, мемлекеттік басқару органдары атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асыруға арналған мемлекеттік органдардың өзара бірыңғай жүйесін құрады, сондай-ақ олар мемлекеттік аппарат көлемінде жүзеге асырылатын ортақ міндеттері біріктіреді деп айтылған болатын87.

Мемлекеттік басқару органдарының жүйесі мемлекеттік құрылысқа, әкімшілік-аумақтық бірлікке қатысты, сондай-ақ кейбір ұйымдық-техникалық факторларды есепке ала отырып құрылады.

Мысалы, кезінде мемлекеттік басқару органдарының жүйесі – орталық және жергілікті органдардан тұрған88. Орталық органдар жүйесі өздеріне орай мына төмендегідей бірқатар буындардан құралған болатын:

а) Кеңестер Одағының, одақтас және автономдық республикалардың арнайы құзыретті жалпы мемлекеттік органдары;

б) Кеңестер Одағының, одақтас және автономдық республикалардың министрліктері – орталық салалық органдар;

в) арнайы ведомстволар;

г) жалпы одақтық және республикалық өнеркәсіптік бірлестіктердің басқармалары89.



Бұл жерде мынадай жайттарды байқаймыз. Орталық мемлекеттік басқару органдарының жүйесі – құзыреттеріне, аумақтық құрылымдарына және функцияларының бөлінулеріне байланысты құралады. Ал жергілікті мемлекеттік басқару органдарының жүйесі де бірнеше буыннан тұрған болатын:

а) жергілікті Кеңестердің атқару-жарлық беру органдары;

ә) жергілікті Кеңестердің аткомдарының бөлімдері мен басқармалары;

б) жергілікті Кеңестерге бағынышты емес жергілікті органдар;

в) өндірістік кәсіпорындар мен мекемелердің, бірлестіктердің басқармалары (әкімшіліктері).

Бұл жерден жергілікті мемлекеттік басқару органдарының буындары құзыреттері бойынша орналасқанын көреміз. Орталық басқару органдары – негізінен, жоспарлы-реттеуші, ғылыми және бақылау-қадағалау функцияларын атқарса, жергілікті органдарға тікелей басқару функциялары берілген болатын.

Енді мемлекеттік басқару органдарының қалай топтастырылғанын қарастырсақ, онда олардың әртүрлі белгілерге байланысты жіктелгенін көреміз:

1) мемлекеттік басқару органдары қызметтерінің аумақтық көлеміне байланысты – орталық және жергілікті болып көрінеді;

2) құрылу тәртібіне байланысты: мемлекеттік басқару органдары:

а) мемлекеттік өкімет органдарының тікелей құруымен құрылғандар;

ә) мемлекеттік өкімет органдарының жоғарғы атқарушы және жарлық беруші органдары құрған;

б) министрліктер мен ведомстволардың құрған органдары;

в) жергілікті Кеңестердің аткомдары құрған органдар;

3) құрылу тәсілі бойынша:

а) сайланатын мемлекеттік басқару органдары;

б) құрылатын басқару органы;

в) тағайындалатын басқару органдары.

Бұл жерде де бөлінетіндеріне қарамастан, органдар мемлекеттік-жарлық ету тәсілі арқылы құрылады.

4) құзыреттерінің сипаты мен көлемі бойынша мемлекеттік басқару органдары: жалпы құзыретті және салалық құзыретті, сондай-ақ арнайы құзыретті болып бөлінеді.

5) өздеріне бағынышты (қарасты) мәселелерді шешу тәртібі бойынша мемлекеттік басқару органдары: алқалық органдарға және дара басшылық ету органдарына бөлінеді.

6) қаржыландыру көздері бойынша мемлекеттік басқару органдары: бюджеттік және шаруашылық есептегі органдар болып бөлінеді.

Мемлекеттік басқару органдарының құқықтық жағдайлары олардың құзыреттерінен, яғни әкімшілік-құқық қабілеттілігі мен әкімшілік әрекет қабілеттілігінен көрініс табады.

Сол кездерде мемлекеттік басқару органдарының нақты құқықтық жағдайлары мына төмендегідей негізде анықталған:

1) олар өздерінің қызметтерін заңның негізінде және оны атқару жолында жүзеге асырады;

2) атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асыру барысында олар заңды-өктем түрде қызмет атқарады;

3) мемлекеттік басқару органдары жүйесінің басты буындарын мемлекеттік өкімет тікелей құрады;

4) олардың бәрі тікелей немесе жоғарғы буындары арқылы мемлекеттік өкімет органдарына есепті және бақылауында болады;

5) әрбір төменгі тұрған басқару органы тігінен тиісті жоғарғы органға бағынады90.

Мемлекеттік басқару органдарының жүйесін бірыңғай басқарушы құзыреті бар органдардың жиынтығы құрайды, сондықтан олардың құзыреттері әртүрлі көлемде және әр сипатта болады, ал қызметтері аумақтық ауқыммен және т.б. белгіленеді.

Мемлекеттік басқару органдары жүйесінің өзіне тән белгілері мыналар: 1) олар әкімшілік немесе мемлекеттік құқықтың субъектісі болады; 2) төменгі тұрған органдарға жарлық береді және бір-біріне бағындырады; 3) оның құрылымы белгілі бір принциптерден тұрады.

В. М. Манохин  мемлекеттік басқару органдарының жүйесін үш құрылымнан тұрады деп көрсеткен: 1) жоғарғы мемлекеттік басқару органдары; 2) орталық мемлекеттік басқару органдары; 3) жергілікті мемлекеттік басқару органдары. Осыған орай мемлекеттік басқару органдары жүйесінің мынадай буындарын атап өткен:

а) Кеңестер Одағының Министрлер Кеңесі;

ә) одақтық министрліктер;

б) одақтық ведомстволар;

в) одақтас республикалардың Министрлер Кеңесі;

г) автономдық республикалардың Министрлер Кеңесі;

д) автономдық республикалардың министрліктері;

е) облыстық, аймақтық Кеңестердің аткомдары;

ж) аудандық, қалалық Кеңестердің аткомдары;

з) селолық, поселкелік Кеңестердің аткомдары;

и) облыстық Кеңестердің аткомдарының бөлімдері мен блсқармалары;

к) мемлекеттік басқару аппаратындағы шаруашылық және өзге де бірлестіктер;

л) мемлекеттік кәсіпорындар мен мекемелердің басқармалары (әкімшіліктері).

Бұл жерден байқағанымыз жүйенің құрылымы үшке бөлінген: басқару органдарының буыны (звено); жүйелік топтар; мемлекеттік басқару аппаратының жүйесі. Осы жүйенің белгілі бір әлеуметтік (экономикалық, ұйымдық, құқықтық) факторлардың ықпалымен құрылып отырғанын және қызмет атқарғанын көреміз.

А. П. Алехин  мемлекеттік басқару органдары жүйесінің конституциялық негізін қарастырып, түсінік сипаттамаларын берген. Мемлекеттік басқару органдарының жүйесі Кеңестер Одағының ұлттық-мемлекеттік құрылысын, одақтас және автономдық республикалардың ерекшеліктерін есепке ала отырып құрылған болатын. Ал Кеңестер Одағының Конституциясы, сондай-ақ одақтас және автономдық республикалардың Конституциялары мемлекеттік басқару органдары жүйесінің мына төмендегідей басты буындарын белгілеген еді: а) Кеңестер Одағының, одақтас және автономдық республикалардың жоғарғы атқару және жарлық беру органдары – Министрлер Кеңесі (Үкіметі); ә) орталық мемлекеттік басқару органдары – Кеңестер Одағының, одақтас және автономдық республикалардың министрліктері, мемлекеттік комитеттері және ведомстволары; б) жергілікті Кеңестердің басқару органдары – жергілікті Кеңестердің аткомдары, бөлімдері және басқармалары. Бұлардан басқа мемлекеттік басқару органдарының жалпы жүйесіне бірлестіктердің, министрліктер жүйесіндегі бас басқармалардың басқару органдары, сондай‑ақ мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың және мекемелердің басқармалары кірген болатын Мемлекеттік басқару органдарын топтастыру жөнінде А. П. Алехин  былай деп жазған: мемлекеттік басқару органдары мынадай негіздерге байланысты бөлінеді:

1) құрылу құқықтық негізі бойынша;

2) құрылу тәртібі бойынша;

3) мемлекеттік басқару жүйесінде алатын орны бойынша;

4) қызмет ауқымы бойынша;

5) құзыреттерінің сипаты бойынша;

6) өздеріне қарасты мәселелерді шешу тәртібі бойынша;

7) қаржыландыру көзі бойынша.

1) құрылу құқықтық негіздері бойынша: Конституцияда тура көзделген органдар және ағымдағы заңдардың немесе басқару актілерінің негізінде құрылған органдар болып бөлінген;

2) құрылу тәртібі бойынша: құрылатын, сайланатын және тағайындалатын мемлекеттік басқару органдары болып бөлінген;

3) мемлекеттік басқару жүйесінде алатын орны бойынша басқару органдары: жоғарғы атқару және жарлық беру мемлекеттік өкімет органдары; орталық және жергілікті болып бөлінген;

4) құзыреттерінің сипаты бойынша: жалпы, салалық, салааралық сала ішіндегі және іштей құзыретті болып бөлінген;

5) өздеріне қарасты мәселелерді шешу тәртібі бойынша: алқалы және жеке дара басшылық ету мемлекеттік басқару органдары болып бөлінген;

6) қаржыландыру көзі бойынша мемлекеттік басқару органдары: мемлекеттік бюджеттік және шаруашылық есептегі болып бөлінген.

П. Т. Василенков  дәл осы А. П. Алехин  айтқанындай түсініктер мен сипаттамалар берген.

Д. Н. Бахрах  атқару билігі органдарының ұжымдық субъектінің мәртебесі ретінде үш блоктан тұратын әкімшілік-құқықтық мәртебесін көрсеткен: 1) мақсаттылық; 2) ұйымдық-құрылымдық; 3) құзыреттілік.

1) Мақсаттылық мәртебесіне – қызметтің принциптері, функциялары, міндеттері мен мақсаттары жөніндегі нормалар кіреді.

2) Ұйымдық-құрылымдық мәртебе – органды құру, қайта құру және жою тәртібін, оның құрылымын және оның функционалдық бағыныштылығын белгілейтін құқықтық бұйрықтардан тұрады.

3) Құзыреттілік мәртебе – өктем-өкілеттілік пен ведомствоға қарастылықтың жиынтығы ретінде болады. Бұл құзыреттілікті функционалдық тұрғыдан қарастырсақ, онда ол – жоспарлау, бақылау және т.б. саласындағы құзырет; ал субъектілерге қатысты қарастырсақ – кейбір мемлекеттік органдарға, кәсіпорындар мен мекемелерге, қоғамдық ұйымдарға және азаматтарға берілетін болып келеді91.

Ресейде атқару билігі үш деңгейге бөлінген: федералдық атқару билігі органдары; федерация субъектілері және жергілікті атқару билігі органдары. Федералдық атқару билігі органдары өзіне орай: жалпы және арнайы құзыретті болып бөлінеді. Жалпы құзыретті атқару билігі органына Үкімет жатады.

Арнайы органдар құрамына министрліктер, мемлекеттік комитеттер, ведомстволар (агенттіктер, қадағалаушылар т.б.) кіреді және осы аталған органдар орталық атқару билігі органдары болып табылады. Арнайы органдарға аумақтық деңгейдегі федералдық органдар жатады, мысалы, облыстық әскери комиссариат.

Федерация субъектілерінде де атқару билігі органдары екі деңгейден тұрады: жалпы құзыретті органдар – үкімет, әкімшіліктер, губернатор; арнайы құзыреттілер – бас басқармалар, басқармалар, министрліктер және т.б. Осы субъектілердің жергілікті (аумақтық) атқару билігі органдарын құруға құқығы бар. Ресей Федерациясындағы федералдық атқару билігі орталық органдарының бірнеше ұйымдастырылу-құқықтық нысандары бар екенін айта кетуіміз қажет. Олар: 1) РФ Министрлігі; 2) РФ мемлекеттік комитеті 3) РФ Үкіметі жанындағы инспекциялар, комиссиялар және орталықтар; 4) басқа да органдар болып бөлінеді.

Негізінде орталық органның құрылысы мына төмендегідей болып келеді:

1) басшылық (басшылық етуші, оның орынбасарлары, алқалар, комитет, ведомстволық, ғылыми және өзге де кеңестер);

2) арнайы құрылған ведомстволардың міндеттерін тікелей орындайтын қызметтерді басқаратын өндірістік құрылымдық бөлімдер. Мысалы, ІІМ құрылымындағы МАИ қызметтері, қылмысты іздестіру қызметтері, т.б.;

3) ведомство көлемінде іштей ұйымдастыру қызметімен айналысатын штабтық бөлімдер (бухгалтерлік есептеу басқармасы, кадрлер басқармасы және т.б.)

Бұл жерде айта кететін бір жәйт, “министрлік”, “комитет”, “Ресейлік агенттік”, “федералдық инспекция” деген сөздер астарлы, яғни екі мағынадан тұратын сөздер болып келеді деп мәлімдейді Д. Н.Бахрах92. Біріншіден, министрлік, мемлекеттік комитет, ресейлік агенттік, т.б. атқару билігінің орталық органы болып табылады және олар әкімшілік ведомствосын, ведомствоның орталық аппаратын және оның штабын басқарады.

Екіншіден, министрлік, комитет, т.б. министрліктер жүйесі, комитеттер жүйесі, яғни әкімшілік ведомство. Сондықтан егер біреу ІІМ жұмыс істеймін немесе қорғаныс министрлігінде қызмет етемін десе, онда ол жұмыс пен қызметті белгілі бір ведомствода істейді деп түсінуімізге болады. Ал атқару билігінің орталық органдарында лауазымды орында отырғандар көбінесе министрліктің, комитеттің орталық аппараттарында жұмыс істейміз деп айтады.

Жоғарыда барлық атқару билігі орталық органдарына ортақ ұйымдық-құқықтық нысандарды атап кеткен болатынбыз. Енді олардың арасындағы белгілі бір ерекшеліктерге де тоқталғанымыз жөн болады:

1) федералдық министрліктер: орталық жеке дара басшылық органдары және салалық органдар болып табылады. Министрлікке министр жеке дара басшылық етеді және лауазымы бойынша үкіметтің құрамына кіреді. Министр бұйрық шығарады және өзінің орынбасарларының арасында олар атқаратын міндеттерді бөледі. Министрліктерде басшылық етуші қызметкерлерден тұратын алқалар болады. Алқаның төрағасы әрқашанда министр болып табылады, сондай-ақ алқаның шешімі министрдің бұйрығы арқылы өмірде жүзеге асырылады.

2) Өзге орталық органдар: мемлекеттік комитеттер, федералдық қызметтер, агенттіктер, инспекциялар деп аталады. Бұл органдар салааралық бақылау, координация және басқа салааралық функциялармен айналысатын өктем салааралық өкілеттілік берілген фүнкционалдық немесе аралас құзыретті органдар. Бұлар да дара басшылық ету негізінде құрылған, бірақ олардың басшысы үкімет құрамына кірмейді. Мемлекеттік комитеттерде құқықтық актілер шығаратын комитеттер құрылады.

3) орталық федералдық органдардың тағы бір тобы: РФ Үкіметі жанындағы комитеттер, комиссиялар, орталықтар болып есептелінеді. Олар өздерінің басшыларын тағайындайтын үкімет қаулысының негізінен құралады, қайта құрылады немесе жойылады. Мысал ретінде РФ Үкіметінің жанындағы алкоголь өнімдеріне мемлекеттік монополияны қамтамасыз ету жөніндегі Мемлекеттік инспекцияны атауға болады93.

Атқару билігі органдарының құқықтық жағдайлары, көбінесе, олардың белгіленген аяларда айтарлықтай дәрежеде саяси басшылық органдарына айналуы негізінде анықталады. Себебі олардың мемлекеттік басқару жөніндегі функциялары шаруашылық субъектілерінің (кәсіпорындардың, мекемелер мен ұйымдардың) қызметтеріне тікелей басқару жүргізуден бөлінген. Атқару билігі органдары құқықтық мәртебесінің қазіргі кездегі негізі жалпы бағыттағы аздаған жағдайлармен сипатталған.

Осының бір көрінісі – олар бірыңғай атқару билігінің бір тармағы бола отырып, атқарушы билігін жүзеге асыру кезінде өздерінің айтарлықтай заңды дербестілігін пайдаланады. Өкілді және сот билігі органдарымен қатынас кезінде осы жолдан таймайды.

Атқару билігі органдарына өкілді органдардың заң шығарушылық қызметтеріне ықпал етуге қажетті, жеткілікті мүмкіндік берілген.

Атқару билігі органдары көптеген жағдайларда өкілді және сот органдарымен бірлесіп, өзара қызметтер атқарады. Бірақ атқару билігі органдары, жоғарыда айтып кеткендей, ұйымдық және функционалдық қатынастары бойынша дербес болады, сондай-ақ заңды мәні – атқару және жарлық беру болып табылатын, арнайы түрдегі мемлекеттік қызметті жүзеге асырады.

Заңдарға сәйкес бұл органдарға мемлекеттік-өктем өкілеттілік берілген, солардың ішінде құқықтық актілерді шығару және оларды қолдану жөніндегі өкілеттілік те бар. Қарамағында қаншама өктем өкілеттіліктері болса да атқару билігі органдарының әрекет-қызметтері өз құзыреттерінің шеңберімен шектелгенін ескеруіміз қажет. Мемлекеттік басқару органының құзыреті жөнінде Б. М. Лазарев  былай деген болатын: “бұл органның мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі мемлекет алдындағы оның міндеттерінен және басқарушы объектілерге қатысты белгілі бір міндеттер мен функцияларды орындау құқығынан тұрады”94.

Атқару билігі органдарының заңға сәйкес қызметтері олардың құқықтық жағдайларының ең маңызды мәні болып табылады. Қызмет барысында мемлекеттік атқару органдары Конституция мен басқа да заңдардың талаптарын бұлжытпай орындауға, сақтауға тиісті және өз құзыреттерінің шегінде басқалардың да заңдарды орындауларына қолдануына міндетті. Атқару билігі органдары бір мезгілде мемлекеттік басқару органдары және азаматтық құқық қабілеттілігі бар заңды тұлға болып табылады.

Қазақстанда атқару билігі органдарының жүйесін қалыптастыру процесі айтарлықтай дәреже-деңгейде жүргізіліп жатыр деп айтсақ қателеспегеніміз. Бұл іске мемлекет тарапынан үзбей, ұдайы ықпал тигізіліп жатқаны белгілі. Ондағы мақсат – бүгінгі замана және нарықтық қатынастар талабына сай келетін атқару билігі органдарының жүйесін құру, әр кезде үкімет құрылымын жетілдіруге атсалысу.

Негізінде атқару билігі органдарының қызметтері дұрыс жолға қойылса – онда олардың қоғам дамуына қосар үлестері мол болады. Өздеріне тән функцияларын жүзеге асыру үшін қажетті жалпы шарттардың (жағдайлардың) болуы осы органдардың қызметін жандандыра түсер еді. Осы атқару билігі органдарының ойдағыдай қызмет атқаруларына күш беретін жалпы жағдайлар мыналар болып табылады:

1) тұрақты және сапалы заңдардың болуы (бұл жерде заңдар кең мағынада айтылады, яғни заңға сәйкес нормативтік актілер, бұйрықтар, жарлықтар, нұсқаулар және т.б.)

2) атқару билігінің қызметтеріне барлық деңгейде мемлекеттік және қоғамдық бақылау тұрақты, пәрменді түрде жүргізілуі қажет;

3) мемлекеттік органдардағы, олардың аппараттарындағы қызметті заң жүзінде тәртіпке келтіру;

4) атқару билігінің барлық буындарының құқықтық мәртебелерін, олардың басқа мемлекеттік билік тармақтарының құрылымдарымен қатынастарын және өзара іс қимылдарын, сондай-ақ басқару ықпалын тигізетін объектілермен арасындағы қатынастарын өте дәл және нақты белгілеу;

5) атқару билігі субъектілерінің жүйесі біршама тұрақты болу қажет. Ол үшін атқару билігі органдарын мемлекеттік басқарудың объективті түрде қажет функциясын табу негізінде құру;

6) атқару билігі жүйесінде орын алатын бюрократтықтың (төрешілдікті) ұлғаюына шектеу қою;

7) мемлекеттік атқару билігі органдары мен басқа да мемлекеттік органдары қызметкерлеріне шынайы құтылмайтын құқықтық жауапкершілік белгілеу.

Осы соңғы аталған жағдай – атқару билігі органдарының құқықты мәртебелерінің ең осал жері болып табылады. Көбінесе олардың қызметтерінің жағымсыз зардаптары үшін қолданылатын жауапкершіліктердің нақты белгіленбеуі, екіұштылығы айқындалмағаны.

Өздерінің ұйымдық-құқықтық нысандарына байланысты Қазақстандағы атқару билігі органдары мына төмендегідей көрініс табады: 1) ҚР Үкіметі; 2) министрліктер; 3) мемлекеттік комитеттер; 4) комитеттер; 5) қызметтер; 6) бас басқармалар, басқармалар; 7) инспекциялар; 8) агенттіктер; 9) департаменттер; 10) әкімшіліктер; 11) бөлімдер және т.б.

Қазақстан Республикасы Президенті – мемлекеттің басшысы, мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындайтын ел ішінде және халықаралық қатынастарда Қазақстанның атынан өкілдік ететін ең жоғарғы лауазымды тұлға екені баршаға мәлім және осы айтқанымыз Республика Конституциясы мен тиісті заңның жүзінде көрініс тапқан95. Сонымен қатар Республика Президенті мемлекеттік биліктің барлық тармағының келісіп жұмыс істеуін қамтамасыз етеді. Сондықтан бірден жоғарғы атқарушы билік органы Үкіметті қарастырмастан бұрын, Республика Президентінің Үкіметке қатысты өкілеттілігімен танысуымыз қажет. Республика Президенті парламенттің келісімімен Республика Премьер-министрін қызметке тағайындайды, оны қызметтен босатады; Премьер-министрдің өзі тағайындалғаннан кейін он күн мерзім ішінде енгізген ұсынысы бойынша Үкіметтің құрылымын белгілейді, оның мүшелерін қызметке тағайындайды және қызметтен босатады, сондай-ақ Үкімет құрамына кірмейтін республика орталық органдарын құрады, таратады және қайта құрады; Үкімет мүшелерінің антын қабылдайды; республика үкіметіне заң шығару тапсырмалары беріледі: Үкіметке Парламент Мәжілісіне заң жобасын енгізуді тапсырады; аса маңызды мәселелер бойынша Үкімет отырыстарына төрағалық етеді; Үкімет пен оның кез келген мүшесі мәлімдеген орнынан түсіруді он күн мерзім ішінде қабылдайды немесе қабылдамай тастайды; өз бастамасы бойынша Үкіметтің өкілеттілігін тоқтату, Премьер-министр мен Үкіметтің кез келген мүшесін қызметтен босату туралы шешім қабылдауға хақылы; Премьер-министрдің ұсынысы бойынша республикалық мемлекеттік бюджеті есебінен барлық органдар үшін қаржыландыру мен қызметкерлердің еңбегіне ақы төлеудің бірыңғай жүйесін бекітеді.

Сонымен қорытып айтсақ, Республика Президентінің әкімшілік- құқықтық мәртебесіне мыналар жатады: сайлау тәртібі; құзыреттері немесе өкілеттілігі; басқа органдармен өзара қатынас тәртібі; жауапкершілік; қызмет ету кепілдігі.

Атқару билігі органдарының ұйымдық нысаны олардың өздеріне қарасты істерді шешу тәртібінің негізінде жататын құзыреттерінің сипатын, принциптерін, арналымдарын өз бетімен анықтай алмайды. Себебі бұл бағыттар көбінесе нормативтік актілерде бекітіледі (қандай да болмасын органның құқықтық мәртебесін белгілейтін актілерде). Сондықтан қандай да болмасын атқару билігі органдарын құзыреттерінің сипатына байланысты қарастырғанымыз дұрыс болады. Қазақстанда құзыреттеріне байланысты атқару билігі органдары былайша бөлінеді: жалпы құзыретті және арнайы құзыретті.

Жалпы құзыретті атқару билігі органдарына ҚР Үкіметі және әкімдер жатады. Қазақстан Республикасы Үкіметінің құқықтық мәртебесі еліміздің Конституциясымен және тиісті заңдармен белгіленіп бекітілген96. Үкімет Қазақстан аумағындағы атқарушы билігін жүзеге асырады атқарушы, органдардың жүйесін басқарады және олардың қызметіне басшылық жасайды.

Қазақстан Президенті Н. Назарбаев өзінің “Қазақстан–2030”, “Барлық қазақстандықтардың өсіп-өркендеуі, қауіпсіздігі және әл-ауқатының артуы жөнінде Қазақстан халқына Жолдауында”, мемлекеттік басқарудың нарықтық экономика жағдайындағы дамуы және оның тиімділігін арттыру, сондай-ақ үкімет пен басқа да басқару органдары туралы былай деген болатын: “Біздің міндет – Қазақстанда нарықтық экономика үшін оңтайлы болатын мемлекеттік қызмет пен басқару құрылымының осы заманғы, тиімді жүйесін жасау; басым мақсаттарды іске асыруға қабілетті Үкімет құру; ұлттық мүдделердің сақшысы бола алатын мемлекет қалыптастыру. Бүгінгі күні қоғамның және экономиканың күрделі жүйелік қайта жаңғыруларын мемлекеттік басқару жүйесінің өзін жүйелі ету мәселесі күн тәртібіне өткір қойылып отыр. Үкімет пен жергілікті өкіметті түпкілікті қалыптастыруға мүмкіндік беретін жеті негізгі стратегия принциптері мынаған саяды:

1) Неғұрлым маңызды бірнеше функцияларды ғана орындауға жұмылған ықшам әрі кәсіпқой Үкімет;

2) Стратегиялар негізіндегі іс-қимыл бағдарламалары бойынша атқарылатын жұмыс;

3) Нақтылы жолға қойылған ведомствоаралық үйлестіру;

4) Министрліктердің өкілеттіліктері мен жауапкершіліктерін, олардың есептілігін және олардың қызметіне стратегиялық бақылауды арттыру;

5) Министрліктердің ішінде, орталықтан аймақтарға және мемлекеттен жекеше секторға қарай орталыққа тәуелділікті жою;

6) Сыбайлас жемқорлыққа қарсы батыл да ымырасыз күрес;



7) Кадрларды жалдау, даярлау және жоғарылату жүйелерін жақсарту”97.

Қазақстан Республикасы Үкіметін Республика Президенті мынадай құрамда құрады: Премьер-министр, оның орынбасарлары; республика Үкімет аппаратының басшысы; республика министрлері; мемлекеттік комитеттердің төрағалары. Бұл жерден байқайтынымыз Үкімет алқалы орган болып табылады. Республика Премьер-министрі тағайындалғаннан кейін он күн ішінде Үкіметтің құрамы мен құрылымы туралы Президентке ұсыныс енгізеді.

Үкімет мүшелері халыққа және Президентке ант береді, сондай-ақ өзінің бүкіл қызметінде Республика Президентінің алдында жауап береді және Конституцияда көзделген жағдайда Парламентке есеп береді. Республика Президенті өз бастамасымен Үкіметтің өкілеттілігін тоқтату туралы шешім қабылдауға және оның кез келген мүшесін қызметінен босатуға хақылы.

Үкіметке атқарушы биліктің құзырына жатқызылатын барлық мәселелерді шешу жөнінде мына төмендегідей өкілеттіліктер берілген: 1) мемлекеттік әлеуметтік-экономикалық саясаттың негізгі бағыттарын, оны жүзеге асыру жөніндегі стратегиялық және тактикалық шараларды әзірлейді; 2) мемлекеттік әлеуметтік-экономикалық және ғылыми-техникалық бағдарламаларды әзірлейді; әлеуметтік-экономикалық дамудың және ғылыми-техникалық дамудың индикативтік жоспарларын әзірлеп, жүзеге асырады; 3) республикалық бюджет пен оның атқарылуы туралы есепті әзірлейді, республикалық бюджеттің атқарылуын қамтамасыз етеді. Республиканың қаржы жүйесін нығайту жөніндегі шараларды әзірлейді және жүзеге асырады; мемлекеттік валюта, қаржы және материалдық ресурстарды жасақтау мен пайдалануда заңның сақталуына мемлекеттік бақылауды қамтамасыз етеді; құрылымдық және инвестициялық саясатты жүзеге асырады;

Осыған орай мемлекеттің қаржылық, салықтық-бюджетті саясатына тоқталғанымыз жөн болар. Қаржылық саясат негізінде экономикалық саясаттың құрамдас бөлігі болып табылады, сондай-ақ басқа да саясаттар сияқты қондырмаға жатады.

Қаржылық саясат деп – өзінің міндеттері мен функцияларын жүзеге асыру үшін мемлекеттің қаржы саласында жүргізетін нысаналанған мақсаттағы шараларының жиынтығын айтамыз98.

Қаржылық саясат қоғамның экономикалық өмірінің құбылыстары мен процестерінің мәндік, ұдайы қайталанып отыратын объективті байланыстары мен өзара тәуелділіктері экономикалық заңдардың талаптарын ескере, басшылыққа ала отырып мемлекет тарапына әзірленеді.

Қоғамдағы өндірістік қатынастар экономикалық заңдармен айқындалатын категориялар арқылы көрініс табады. Осы экономикалық категориялар экономика өмірінің белгілі бір жағын сипаттайтын біртекті экономикалық қатынастар болып табылады. Олар мына төмендегідей көрініс табады: қаржы, баға, сақтандыру, несие, пайда (табыс) және т.б.

Қаржы экономикалық категория ретінде экономикалық заңдардың әрекеттеріне негізделеді. Ол заңдар; құн заңы; сұраныс пен ұсыныс заңы; уақыт үнемдеу заңы; өндірістік қатынастардың өндіргіш күштердің дамуының сипаты мен деңгейіне сәйкестілігі заңы.

Қаржылық саясат шынайы шаруашылық өмірде қаржылық механизмдер арқылы жүргізіледі. Қаржылық механизм – деп қаржыны жоспарлауды және басқаруды ұйымдастырудың нысандары мен әдістерінің жүйесін айтамыз.

Шаруашылық жүргізудің әртүрлі деңгейі мен қызмет аяларындағы экономикалық және әлеуметтік дамудың мемлекеттік бағдарламаларын орындауға қажетті ақша қаражаттарын, сондай-ақ мақсатты ақша қаражаттар қорларын қалыптастыру және бөлу жөніндегі қаржылық қатынастарды басқару қаржылық механизм арқылы жүзеге асырылады. Қаржылық механизм мемлекет белгілеген қаржылық шаралар мен қоғамдық экономикалық өмірдің аясындағы қоғамдық өнімнің көптеген элементтері, материалдық емес игіліктері, рухани құндылықтары құнының құрамына кіретін қаржылық ресурстардың ұдайы өндірісін түрлендіреді. Бұл жерден байқайтынымыз, өндірістік процесс қоғамдық формацияның экономикалық заңдарымен анықталады және белгілі бір өндірістік қатынастар туындағандықтан шаруашылық механизмімен қозғалысқа келтірілген экономикалық саясатпен реттеледі. Ал шаруашылық механизмі өзіне орай тиісті сандық және сапалық көріністегі ұдайы өндірістің шынайы нәтижесін құрады. Сондықтан ұдайы өндірістік процестің бір қалыпта жүзеге асырылуы экономикалық саясат пен механизмнің құрамдас бөлігі ретінде қаржылық саясат пен қаржылық механизмге тәуелді болады. Дұрыс тұжырымдалған саясат, дәлме дәл жолға қойылған және үйлесімді жұмыс, атқаратын қаржылық механизм – қоғамның әлеуметтік-экономикалық дамуына себін тигізеді. Бұл жерде айта кететін бір жайт, егер қаржылық саясат экономикалық заңдардың әрекеттерін толығымен есепке алмаса немесе сол заңдарға қарама-қайшы келсе, онда тиісті қаржылық механизм халық шаруашылығының, саланың, аумақтардың өндірістік мүмкіндіктерін толығымен пайдалана алмайды немесе мүлдем пайдалана алмайды. Осындай жағдайда қоғамның экономикалық дамуы тежеледі, келеңсіз құбылыстар қалыптасады және қоғамға қарсы процестер көрініс табады. Тарих тағылымы бойынша байқағанымыз, қоғамдағы адамдардың экономикалық мүддесіне бағытталған, олардың пәрмендерін айтарлықтай деңгейде тауар-ақша қатынастарын пайдалану арқылы ынталандырып арттыру, сондай-ақ әрбір қызметкердің жеке басының ынта-жігерін көтеру арқылы мемлекетке қажетті жоғарғы нәтижелерге қол жеткізуге болатын99.



Қазіргі кезеңде республикамыздың егемен мемлекет ретінде нарықтық бағытта дамуы қаржылық саясаттың бүгінгі міндеттерін қалыптастырып оларды қаржылық құралдар мен тетіктер арқылы экономиканы дағдарыстан шығару, халық шаруашылығының құрылымдарын жаңарту негізінде шаруашылық аясын тұрақтандыру, кәсіпкерлік бағаны, кәсіпкерлік қызметті ырықтандыру, мемлекет бөлігіндегі үлесті азайту, кеміту арқылы меншікті реформалау, сондай-ақ сыртқы экономикалық қызметті ұлғайту және жандандыру көзделіп отыр. Өркениетті бет-әлпеті бар нарықтық экономикаға өту бағдарламасының басты бағыты – халықты әлеуметтік қорғауды қамтамасыз ету, олардың жұмыс орындарын жоғалтпауларына, кіріс, табыстарының тұрақты болуына, инфляцияға ұшырамауына қатаң назар аудару болып табылады.

Негізінде мемлекеттің қаржылық саясаты қоғамның нақты даму кезеңіндегі міндеттеріне сәйкес және экономикалық заңдардың әрекеттерін есепке ала отырып қаржыларды жоспарланған түрде ұйымдастыру мен пайдаланудан тұрады. Қоғамдық дамудың әрбір кезеңіндегі қаржылық саясатының өзіне тән белгілері болады және ол қоғамның материалдық және мәдени өмірінің қажеттіліктерін, экономиканың жай-күйін ескере отырып, әр түрлі міндеттерді шешуге атсалысады.

Қоғамдық дамудың белгілі бір кезеңінде объективтік заңдылықтардың негізінде даярланатын қаржылық саясат – өзінің жүргізілуіне қажетті қаражаттарды қарастырады, яғни қаржылық тетіктер мен қаржылық тұтқалардың жекелеген элементтерін құру, жетілдіру және жоюды көздейді.

Мемлекет, қоғам өмірінде қаржылық саясаттың шешетін мәселелері мына төмендегідей болып келеді: 1) мемлекеттің әрбір нақты даму кезеңінен ерекшеліктері негізінде қаржылық ресурстардың неғұрлым мүмкін көлемін қалыптастыру жағдайларын қамтамасыз ету; 2) қаржылық ресурстарды қоғамдық өндіріс аялары мен халық шаруашылығы секторлары арасында ұтымды түрде бөлу және пайдалану, сондай-ақ ресурстарды белгілі бір мақсаттарға арнау; 3) экономикалық дамудың нысаналанған бағыттарын орындау үшін тиісті қаржылық механизмді құру және оны әрдайым жетілдіріп отыру.100

Мемлекеттің қаржылық саясаты: қаржылық стратегияға және қаржылық тактикаға бөлінеді. Қаржылық стратегия – қоғам дамуының тарихи кезеңдеріне сәйкестендіріліп, мемлекет тарапынан даярланады. Сонымен қаржылық стратегия дегеніміз – қоғамның экономикалық және әлеуметтік дамуының ауқымды міндеттерін шешуді көздейтін, сондай-ақ ұзақ мерзімді болашаққа есептелінген бағыт. Ал қаржылық тактика – осы стратегиялық бағыттарды нақтыландыра отырып, жедел міндеттерді шешуге, яғни еліміздің қаржылық және экономикалық аяларындағы ауытқулар мен алшақтықтарды жоюға баса назар аударады. Осы қаржылық саясатты жүргізу барысында мынадай қағидаттарды жүзеге асыру маңызды көрініс болып табылады: қаржылық қатынастарды жоспарланған түрде ұйымдастыруды қамтамасыз ету; қаржы жүйесінің барлық аялары мен бөлімдерінің кірістері мен шығыстарын теңдестіру; салалық қаржылар мен бюджет жүйесінде қаржылық резервтер құру; мемлекет пен шаруашылық субъектілердің арасында қаржылық ресурстарды мейлінше тиімді етіп бөлу. Қазіргі кезеңде көзделіп отырған басты мақсат – мемлекетіміздегі республикалық және жергілікті бюджеттердің кірістері мен шығыстарын теңдестіру арқылы бюджет тапшылығы жөніндегі мәселелердің шешімін табу, сондай-ақ экономиканы тұрақтандыру негізінде халық шаруашылығын қаржымен қамтамасыз ету.

Мемлекеттің экономикалық саясатының бір аясы – салық саясаты болып табылады. Салық салу аясында мемлекет экономикалық мәселелерді өзінің міндеттері және өзін ұстау жөніндегі мәселелерді ғана әзірлеумен айналысып қана қоймай, сонымен қатар өте ауқымды әлеуметтік және саясат тұрғыдағы мәселелерді шешуге атсалысатын саясатты да жүргізеді. Бұл жөнінде Елбасымыз Н. Назарбаев экономиканы ілгерілету үшін “...таяудағы жылдарда біз назарымызды экономиканың нақты секторына, оны сауықтыруға, фискальды және монетарлық қатаң шектеулер жағдайындағы өсу мен күшті әлеуметтік саясатқа аударамыз”, – деген болатын101. Сонымен мемлекеттің салық салу аясындағы қызметі салықтық саясатқа да негізделеді. Салық саясатының қағидалары мемлекеттің жалпы экономикалық бағдарламасына негізделеді және онымен өте тығыз байланысты болады. Экономикалық бағдарламаны әзірлеу ісі – салық саясатының алға қоятын талаптарын, оның принциптерін ескере отырып, жүзеге асырылады. Салықтық саясаттың ықпал ету аясы өте ауқымды болғандықтан, оның реттейтін қатынастары әралуан болғандықтан оны тек қаржылар аясына жатқызуға болады деген көзқарас дұрыс болып табылмайды. Себебі, құқық теориясы тұрғысынан алғанда, қаржылардың салық саясатында атқаратын рөлі – жүзеге асырылу құралы ретінде сипатталады.

Мысалы, салық саясаты талаптарымен реттелген кәсіпорын мен бюджет арасындағы қатынастар тек кәсіпорын мен азаматтың салықтық міндеттемелерін атқару сатысында ғана қаржылық қатынастарға айналады. Салықтық қатынастардың қаржылық қатынастардан айрықшалануы салық саясаты бойынша мемлекеттің алдында тұрған міндеттерді талдау кезінде көрініс табады. Олардың кейбіреуі мына төмендегідей болып келеді:

1. Мемлекеттік бюджеттің кіріс бөлігін қамтамасыз ету;

2. Салалардың, аумақтардың, шаруашылық қызмет түрлерінің, шаруашылық субъектілерінің өндірістерінің экономикалық өсуін қамтамасыз ету. Салық саясатының осындай міндеттерін тек айтарлықтай деңгейде дайындалған экономикалық жоспар концепциялары және конституциялық деңгейде әзірленген салық саясатының қағидалары арқылы шешуге болады. Салық саясатының негізгі принциптерін конституциялық деңгейде бекіту қажеттілігі салықтардың мемлекет өмірінде атқаратын рөлдері мен алатын ерекше жағдайларына байланысты туындайды. Мемлекеттің материалдық базасын қалыптастырудың өте маңызды әдістері және қоғамды басқару аппараты ретінде салықтар мемлекет пен оның азаматтарының арасын байланыстыратын күрделі де елеулі буынға айналады. Сондықтан барлық мемлекеттерде, оның ішінде өзімізде де салықтарды төлеу азаматтардың конституциялық міндеттері болып табылады102.

Салықтың мемлекет өміріндегі атқаратын рөлінің екінші қыры – мемлекеттің егемендігіне қатысты болады. Мемлекет аумағында салықтарды белгілеу құқығы ашық рыногі бар егемен мемлекеттің экономикалық егемендігінің негізі болып табылады, сондай-ақ осы аядағы өз азаматтары мен кәсіпорындар және шетелдік шаруашылық қызметінің субъектілері тең жағдайда болады. Осыған байланысты мемлекет егемендігінің басты белгісі –салық егемендігі деп айтсақ, оның дәлелдемесі ретінде салықтық реттеудің бірыңғай дүниежүзілік жүйесінің әлі күнге дейін жоқ екенін атап көрсетуге тиіспіз. Салық салудың бірыңғай стандарттарын дайындау (жасау) әрекеттері мемлекеттің салықтық егемендігінің мәселелерімен тайталасып жатады. Салық егемендігі – жоғарыда айтып кеткеніміздей, басқа мемлекеттер шектей және қол сұға алмайтын мемлекеттің салық салу жөніндегі (айрықша) құқығы. Салық егемендігіндегі аса күрделі және осал жері халық егемендігімен арақатынасын, яғни азаматтардың өздеріне тиісті құқықтарын мемлекетке беру жөніндегі құқықтармен арақатынасы болып табылады. Мысалы, демократияның негізі болып табылатын “Адам және азамат құқықтарының декларациясында”: “барлық азаматтар өкілдері арқылы құрылған үкіметке мемлекеттік салық салудың қажеттілігін белгілеу, олардың алынуына ерікті түрде келісім беру, салықтардың үлес мөлшерін, алыну негіздерін, тәртібін және мерзімін анықтау, сондай-ақ олардан түскен қаражаттардың жұмсалуын бақылау жүргізу жөнінде құқықтары бар” делінген103.

Мемлекет мүддесіне сай келмейтін міне осындай талаптар бастарынан сан-қилы салық салудың салмақтарын кешкен халықтардың тарихи тәжірибесінің нәтижесіне жатады104. Осы мемлекет егеменділігі мен халық егеменділігінің арақатынастарында мемлекет егемендігіне жол берген жағдайда азаматтардың туа біткен құқықтарының бұзылмауы мақсатында “қажеттілік және жеткіліктілік” қағидаларын ұстана отырып мемлекеттің әрекеттеріне шектеу қою қажет. Салық салудың (салықтық қатынастардың) конституциялық негізінің аспектісі конституцияға енгізілген өзге құқықтық нормаларға қарағандағы салықтық нормалардың айтарлықтай үстемділігі. Бұл жерден мынаны байқауға болады: біріншіден, мемлекет меншік иесінің конституция бойынша жеке меншік деп бекітілген (танылған) меншігінің бір бөлігін талассыз түрде өз қарамағына алып қояды. Екіншіден, мемлекеттің салық міндеттемелерінің орындалуын бақылау барысында салық төлеушінің коммерциялық құпиясын білуге құқығы бар екені белгілі. Ал оның құпиясына қол сұғу кәсіпкерлік қызметінің бостандығын (еркінділігін) шектеу болып есептелінеді. Осы жоғарыда аталған салық саясатының конституциялық сипаттағы аспектілері ғылыми-құқықтық тұрғыдан мемлекеттің салықтық юрисдикциясы деп тұжырымдалады. Мемлекеттің салықтық юрисдикциясы тек осы мемлекеттің экономикалық аумағында, оның ресурстарын (еңбек, шикізат, субъектілік және т.б.) пайдалану арқылы жасалған құнға ғана таралады және құқықтық мағынада осы құнға салық салу жөніндегі құқықты білдіреді. Сонымен қатар кейбір мемлекеттердің салықтық егемендіктері қарама қайшылықтарды да туындатады, яғни салық төлеушілер белгіленген мерзім (бір жыл ішінде десек) ішінде бір объектіден екі рет салық төлеулері мүмкін. Осы жайттарды ескере отырып, дүниежүзілік практикада қосарлап салық салуды болдырмау принципі қолданылады, немесе салықтың артық төленген мөлшерін қайтару немесе жаңадан төлейтін салықтар есебіне қосу әдістері жүргізіледі.

“Қосарлап салық салуды” болдырмау принципі салық салу аясында өзіне тиісті орнын алғанымен, мемлекетте сол объектіге салықтың бірнеше түрін салуға жол берілмейді деп айта алмаймыз. Мемлекетіміздің салық жүйесінде заң жүзінде “қосарлап салық салу” жөнінде былай делінген: қандай да болмасын объектіге салықтың бір ғана түрін және заңмен белгіленген мерзімде бір-ақ рет салуға болады. Бұл жерде мемлекеттің салықтық юрисдикциясының принципінің іштей (мемлекет шеңберіндегі) сипаты айқындалған. Осы принцип салықтық юрисдикцияны мемлекет ауқымында шектеуші құрал болып табылады. Бірақ салықтардың экономикалық мәнін талдау кезінде көрініс тапқан маңызды элемент (салық салу элементі) салық төлемдерінің түсім көзі. Бұл түсім көзі салық төлеушілердің бәріне тән меншік болып табылады және осы меншіктерге салықтың ықпалы тигізіледі.

Салық төлемдерінің түсім көзі “қосарлап салық салу” принципінің ықпалына түспейтіндіктен, осы принципті мемлекеттің салықтық юрисдикциясын шектеу кезінде айтарлықтай қолдана алмаймыз. Мемлекеттің салықтық юрисдикциясын шектеу мәселесін барлық жиынтық табысқа, барлық салықтардың проценттік арақатынасын әзірлеу арқылы шешуге болады. Бұл жердегі ұтымды көрініс – салық салудың нақты шегін белгілеуге болар еді және осы жайт конституциялық деңгейде бекітілер еді. Мемлекеттің салықтық юрисдикциясын шектеуге тұтыну тауарларына деген азаматтардың тұтынушылығын шектеу арқылы жетуге болады. Мемлекеттің салық салу құзыретін шектеудің тағы бір қажеттілігі – мемлекет салықтық міндеттемелердің атқарылуын бақылай отырып коммерциялық құпияларды біліп, көріп оларды өз пайдасына пайдалануына немесе төлеушіге жаңағы коммерциялық құпияны дұрыс сақтай алмаған жағдайда зиян-залал келтіруіне тосқауыл қою. Осы жоғарыда айтылған жайларды ескере және соларға негіздей отырып, мына төмендегідей мемлекеттің салық саясатының конституциялық деңгейдегі қағидаттарын бөліп шығаруға болады:

1. Салықтарды төлеу принципі салық төлеушілердің конституциялық міндеттемелері ретінде;

2. Салық заңдарының үстемділігі;

3. Мемлекеттің салықтық юрисдикциясына бағынышты объектілерге салық салу принципі;

4. Қосарлап салық салуды жою принципі;

5. Коммерциялық құпияны білу құқығы және оны жарияламау кепілдігі жөніндегі принцип.



Міне осындай мемлекеттің салық саясатының негізгі принциптері бар. Ал қалған принциптерді бөліп шығару үшін салық саясатының элементтерін қарастыру және салық саясатының түсінігін айқындауымыз қажет. Мемлекетімізде белгіленген, бекітілген салықтардың жиынтығы белгілі бір салық фонын құрады. Бұл салық фоны салық төлеушіге салық ставкалары, салық салу тәртібі, салық жеңілдіктері және т.б. арқылы ықпал етеді. Осы аталған салық бөлу элементтерінің жиынтығы салық режимін құрайды. Салық режимі салық саясатының сапалық мазмұны болып табылады. Салық режимі мен оны айқындаушы элементтер салық жүйесінің көмегімен құрылады. Салық жүйесінің құрамына мемлекетте алынатын барлық салықтар, салықтық қатынастар мен оларды реттейтін құқықтық нормалар, салық төлеушілер мен салық қызметі органдарының құқықтары мен міндеттері және т.б. кіреді. Шет елдерде салықтарды қоғам өмірінің әртүрлі аяларын мемлекеттік реттеудің құралы ретінде қарайтын концепция бар. Салық саясатының негізгі міндеттерінде, бірінші кезекте, қандай да болмасын өндіріс, сала, аумақ және т.б. бірінші кезекте дамытуға жағдай жасау міндеті аталған. Ал осы міндетті жүзеге асыру салық режимінің сипатына байланысты болады. Осыған байланысты мынадай қағиданы бөліп шығаруға болады: салық режимінің мемлекеттің саяси, әлеуметтік және экономикалық міндеттеріне тәуелділігі принципі. Сонымен “мемлекет – салық төлеуші” түріндегі қатынастардағы принциптерді талдай отырып тұжырымдасақ және терминологиялық барыста қорытындыласақ, онда – ол мемлекеттің салық салу саласындағы саясатты яғни жалпы философиялық мағынада салық саясатын көрсетеді. Заңдық тұрғыдан салық саясаты заң жүзінде бекітілген салық режимін, яғни салық төлеушілерге ықпалын тигізетін режимді көрсетеді. Енді салық саясатының құқықтық мағынадағы түсінігін анықтауымыз қажет. Салық саясатының негізгі сипаттамасы ретінде салық режимін атап өткенбіз. Салық режимі кешенді салық жүйесі арқылы құралатынын білгенбіз. Осы салық режиміне салық саясатының міндеттері мен принциптерін қоссақ, онда салық саясатына мынадай анықтама беруге болады: “Салық саясаты –мемлекет бюджетінің кіріс бөлігін және өндірістер, салалар, аумақтар, шаруашылық қызметтер түрлерін, шаруашылық субъектілердің экономикалық өсіп дамуын қамтамасыз ететін мемлекет белгілеген салық режимі”. Сонда салық саясатының құрамдық элементтері салық жүйесімен экономика, саяси және әлеуметтік аяларды салықтық реттеу механизмінен тұрады. Салық саясатының тағы бір елеулі қыры – кеден саясатымен реттелетін өзге мемлекеттермен арадағы қарым-қатынастарды жандандыру. Халықаралық құқықтың талаптарын ескеру қажеттілігі ішкі экономиканы қорғау мәселелерімен қарама-қайшы келіп жататынын білеміз. Мемлекеттің барлық қажет тауарларды өз аумағында өндіруге талпынуы ішкі экономиканың басқа елдерде өндірілетін ұқсас тауарлармен бәсекеге түсуін тұйықтауға әкеліп соғады, яғни мемлекеттің кеден саясаты экспортқа нысаланған деп айтуымызға болады. Салық саясаты мемлекеттің экономикалық дамуымен тығыз байланысқан және мемлекеттің экономиканы реттейтін құралдарының қатарына жатады. Дүниежүзілік практика бойынша салықтар, салық салу жөніндегі заңдарды-статустарды жоғарғы өкімет органдары қабылдайды. Бұл заңдар-статустарда салықтардың объектісі, субъектісі, есептеу, төлеу тәртібі, мерзімі және т.б. белгіленеді. Ал салық ставкалары мен салық жеңілдіктері жөніндегі мәселелерді оларды реттеу құралы ретінде пайдаланатын атқару-жарлық беру билігі органдары айқындайды. Сонымен, салық саясатында мынадай маңызды мәселелердің де көрініс табуы қажет:

1) салық төлеушілерді жаңа салықтардың енгізілгені жөнінде міндетті түрде хабардар ету;

2) салықтарды төлеу-аудару жөніндегі сауалдарға кеңес беру;

3) салық міндеттемелерін атқаруды ерікті түрде атқару әдістерімен және салық санкцияларын пайдалану арқылы мәжбүр ету түрінде қамтамасыз ету;

4) мемлекеттік баға – түзеу саясатын талдап, жасайды және жүзеге асырады; мемлекет реттейтін бағалар қолданылатын өнімдер, тауарлар мен қызметтердің номенклатурасын белгілейді; мемлекеттік меншікті басқаруды ұйымдастырады, оны пайдалану жөніндегі шараларды талдап жасайды және жүзеге асырады. Қазақстан Республикасының аумағында мемлекеттік меншік құқығын қорғауды қамтамасыз етеді;

5) еңбекке ақы төлеу, азаматтарды әлеуметтік қорғау, мемлекеттік әлеуметтік қамсыздандыру мен әлеуметтік сақтандыру жүйесін және шарттарын белгілейді;

6) Мемлекеттік аймақтық саясаттың негізгі бағыттарын әзірлеп, жүзеге асырады; аймақаралық проблемалар мен аймақтардың әлеуметтік-экономикалық дамуы мәселелерін шешуді қамтамасыз етеді; ғылым мен техника дамытудың, жаңа технологияларды енгізудің, мәдениетті, білімді, денсаулық сақтау ісін, туризм мен спортты дамытудың мемлекеттік саясатын белгілейді және жүзеге асырады; табиғи ресурстар мен айналадағы табиғи ортаны тиімді пайдалануды және қорғауды қамтамасыз ету жөніндегі шараларды әзірлеп, жүзеге асырады; құқықтық реформаның жүзеге асырылуын қамтамасыз етеді; азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қорғау және сақтау, заңдылық пен құқық тәртібін, Республиканың қауіпсіздігі мен қорғаныс қабілетін, Республиканың аумақтық тұтастығы мен мемлекеттік шекарасын күзетуді қамтамасыз ету жөніндегі шараларды әзірлеп, жүзеге асырады; келіссөздер жүргізу және үкіметаралық келісімдерге қол қою туралы шешімдер қабылдайды; республиканың шет елдермен, халықаралық және аймақтық ұйымдармен өзара қарым-қатынасын дамытуды қамтамасыз етеді; сыртқы экономикалық саясатты жүзеге асыру жөнінде шаралар әзірлейді, сыртқы сауданы дамыту жөнінде шаралар қолданады; халықаралық қаржы ұйымдарымен ынтымақтастықты және өзара іс-қимылды жүзеге асырады; республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитетінің төрт мүшесін бес жыл мерзімге қызметке тағайындайды105. Республика Үкіметіне осындай кең көлемдегі құзыреттілік берілуімен қатар кейбір бағыттар бойынша үкімет құрамындағы оның мүшелеріне заң жүзінде мынадай шектеулік қойылған: олардың өкілді органның депутаты болуға; оқытушылық, ғылыми немесе өзге шығармашылық қызметтерден басқа ақы төленетін қызметтер атқаруға; кәсіпкерлікпен шұғылдануға; коммерциялық ұйымның басшы органының немесе байқаушы кеңесінің құрамына кіруге хақы жоқ.



Бұл жерде айта кететін бір жәйт, экономика саласындағы мемлекеттік басқаруды реформалау туралы белгілі экономист-ғалым О. Сәбденов мынадай пікір айтқан болатын: “Дүниежүзілік тәжірибеден өткен басқару теориясы мен практикасы бойынша басқару құрылымында аралық буындардың неғұрлым аз болғаны басқару ісі үшін өте тиімді бола бермекші. Мысалы, бізде министрліктің министрі өз шешімін премьер-министр, мемлекеттік хатшы – премьер министрдің бірінші орынбасары, үкімет аппаратының басқарушысы – премьердің орынбасары, бөлім бастықтары арқылы өткізуге мәжбүр болады. Сондықтан басқару ісі тиімді әрі нәтижелі болуы үшін министрлер мен ведомстволардың жалпы санын қысқартып, блоктық құрылымға, яғни жалпы экономикалық, әлеуметтік, материалдық өндірістің аумақты аяларына және т.б. көшу қажет. Осы блоктық құрылымдардың бірыңғай мемлекеттік саясатты айқындап, жүзеге асыруға себін тигізері сөзсіз.

Материалдық өндіріс аясында ведомстволық сипаттағы жаңа типтегі министрліктер құру қажеттілігі күн тәртібінде тұр. Осы ведомствоаралық сипаттағы министрліктер мемлекеттік реттеуді жүзеге асырады және кейбір жағдайларда экономикалық әдістерді пайдалана отырып салалар мен кешендерге тікелей басшылық етуге атсалысады. Сонымен қатар осы министрліктердің мемлекеттік микроэкономикалық саясатты әзірлеу әрі жүргізу және ұлттық экономиканың аса ірі аяларын микроэкономикалық реттеу арқылы өз міндеттерін жаңаша сипатта жүзеге асыратыны белгілі. Тиісті мемлекеттік бағдарламаларды әзірлеу және жүзеге асыру арқылы олар жекешелендіруге жатпайтын мемлекет меншігіндегі секторларды басқару, мемлекеттік үлесі бар акционерлік қоғамдарды басқаруға мемлекеттің қатысуын қамтамасыз етер еді106.

Республика Үкіметі Республика Конституциясының, заңдарының, Президент актілерінің өзге де нормативтік-құқықтық актілердің негізінде және оларды орындау жолында нормативтік және жеке қаулылар шығарады. Осы құзыреттері шегінде қабылданған Үкімет қаулылары мен Республика Премьер-министрі өкілдерінің бүкіл аумағында міндетті күші болады және осы қабылданған нормативтік құқықтық актілер Үкіметтің атқарушы қызметінің құқықтық нысаны болып табылады. Енді атқарушы биліктің орталық органдары – министрліктер, мемлекеттік комитеттер және ведомстволарға тоқталамыз. Мемлекеттік комитеттер және ведомстволар мемлекеттік атқарушы билік органдарының жүйесіне кіреді және заң жүзінде олардың орталық органдары ретінде айқындалады. Осы органдар мемлекет өмірінің әртүрлі аясында тікелей басқаруды жүзеге асырады. Мұндай органдар дүние жүзінің көптеген мемлекеттерінде, нақтырақ айтсақ, барлық мемлекеттерде орын алады, бірақ біздің атқарушы органдардан олардың органдарының саны, құқықтық мәртебесі, қызмет аялары, аталымдары өзгеше болады. Мемлекетіміздегі халық шаруашылығы жеке-жеке салаларға бөлінетіні белгілі. Осы тиісті мемлекеттік басқару саласына (аясына) басшылықты, сондай-ақ заңдармен көзделген шекте салааралық үйлестіруді жүзеге асыратын орталық атқарушы орган министрлік болып табылады. Министрліктің алқасы оның министрінің жанындағы консультациялық-кеңесші орган болып есептелінеді және оның құрамын министр бекітеді. Министрлік қабылдаған шешімдер министрдің бұйрықтарымен ресімделеді.

Мемлекеттік комитет те Республиканың орталық атқарушы органы болып табылады. Ол тиісті мемлекеттік басқару салаларында бірыңғай мемлекеттік саясатты жүргізеді және осы мақсатта заңдарға сәйкес салааралық үйлестіруді жүзеге асырады. Мемлекеттік комитеттің де консультациялық-кеңесші органы, оның төрағасының жанынан құрылған алқасы болады. Мемлекеттік комитет қабылдаған шешімдер сол комитеттің төрағасының қолы қойылған мемлекеттік комитеттің қаулылармен ресімделеді.

Бұлардан басқа министрліктің, мемлекеттік комитеттің жанындағы немесе құрамындағы комитет, департамент, агенттік, сондай-ақ өзге де мемлекеттік басқару органдары ведомстволар бар. Ведомство республика министрлігінің, мемлекеттік комитеттің құзыреті шегінде арнайы атқарушы және бақылау-қадағалау функцияларын, сондай-ақ салааралық үйлестіруді, не мемлекеттік басқару саласына дербес басшылықты жүзеге асырады.



Республика ведомствосының құрылымын, құзыреті мен оның тиісті Республика министрлігі және мемлекеттік комитетімен өзара іс-қимылының тәртібін Үкімет белгілейді. Сонымен қатар – Үкімет ведомстволардың қызмет аясын, өкілеттіліктерін және жауапкершілігін белгілейтін нормативтік актілер шығарады, сондай-ақ оларды ұстау үшін қажетті республикалық бюджеттен бөлінетін қаражат мөлшерін белгілейді. Осы ведомстволардың ішінен екі тобын бөліп көрсетуге болады. Бірінші топқа Үкімет жанында құрылатын ведомстволарды жатқызамыз. Ал екінші – топқа министрліктердің жанынан құрылатын және солардың құрамында қызмет атқаратын ведомстволарды айтамыз. Негізінде министрліктердің, мемлекеттік комитеттердің және ведомстволардың құқықтық мәртебелері, оның ішінде әкімшілік-құқықтық мәртебелері, әртүрлі аяларды реттейтін заңдарға немесе заңдарға сәйкес актілерде белгіленеді. Бұл жердегі бір өкінішті жайт – осы министрліктер, мемлекеттік комитеттер, ведомстволар жөнінде нақты нормативтік акті болғанда, осы бірыңғай актіде олардың жан-жақты құқықтық мәртебелері нақты белгіленер еді. Бүгінде осы аталған орталық атқарушы билік органдарының құқықтық жағдайлары Үкімет қабылдап өзінің қаулысымен бекітетін ережелерде белгіленіп, бекітілген. Бұлардан басқа қазіргі кезде көптеп құрылып жатқан комиссиялар мен кеңестерді және қорларды айтуға болады. Өздеріне орай олар да мемлекеттік-өктем өкілеттіліктермен қамтамасыз етілген. Сонымен қатар осы мемлекеттік орталық атқарушы билік органдары өз өкілеттіліктері шегінде және қызмет бағыттарына байланысты бақылау, қадағалау рұқсат беру, тіркеу, лицензия беру сияқты қызметтермен айналысады. Енді осы айтылған сөздерімізді түйіндеп, бекіту мақсатында кейбір министрліктер мен мемлекеттік комитеттердің және ведомстволардың, сондай-ақ басқа құрылымдардың нақты аталымдарын береміз. Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығына сәйкес Қазақстан Үкіметінің мынадай құрылымы белгіленген: Қазақстан Республикасының Сыртқы істер министрлігі; Қазақстан Республикасының Қорғаныс министрлігі; Қазақстан Республикасының Ішкі істер министрлігі; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік кіріс министрлігі; Қазақстан Республикасының Қаржы министрлігі; Қазақстан Республикасының Әділет министрлігі; Қазақстан Республикасының Ғылым және жоғары білім министрлігі; Қазақстан Республикасының Мәдениет, ақпарат және қоғамдық келісім министрлігі; Қазақстан Республикасының Ауыл шаруашылығы министрлігі; Қазақстан Республикасының Көлік, коммуникациялар және туризм министрлігі; Қазақстан Республикасының Денсаулық сақтау, білім беру және спорт министрлігі; Қазақстан Республикасының Энергетика, индустрия және сауда министрлігі; Қазақстан Республикасының Табиғи ресурстар және қоршаған ортаны қорғау министрлігі; Қазақстан Республикасы Премьер-министрінің Кеңсесі; Қазақстан Республикасының Төтенше жағдайлар жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Табиғи монополияларды реттеу және бәсекелестікті қорғау жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Шағын бизнесті қолдау жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік сатып алу жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Инвестициялар жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Экономикалық жоспарлау жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Статистика жөніндегі агенттігі107. Қазақстан Республикасының Мемлекеттік мүлікті басқару жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Жер қатынастары және жерге орналастыру жөніндегі мемлекеттік комитеті, Қазақстан Республикасының Ұлт саясаты жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік шекара күзеті жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығы елдері мен ынтымақтастық жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Жекешелендіру жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Баға және монополияға қарсы саясат жөніндегі мемлекеттік комитеті; Қазақстан Республикасының Төтенше жағдайлар жөніндегі агенттігі; Қазақстан Республикасының Ғылым және жоғары білім министрлігі жанындағы Ұлттық аэроғарыш агенттігі; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік мүлікті басқару жөніндегі мемлекеттік комитеті жанындағы Кәсіпорындарды қайта құру жөніндегі агенттік; Қазақстан Республикасының Қаржы министрлігінің жанындағы қазынашылық; Қазақстан Республикасының Мемлекеттік материалдық резервтер жөніндегі комитеті; Қазақстан Республикасының Стандарттау, метрология және сертификаттау жөніндегі комитеті; Қазақстан Республикасының Өнеркәсіпте жұмысты қауіпсіз жүргізуді қадағалау және тау-кен қадағалау жөніндегі комитеті; Қазақстан Республикасының Су ресурстары жөніндегі комитеті; Қазақстан Республикасының Гидрометеорология жөніндегі бас басқармасы; Қазақстан Республикасының Архивтер және құжаттамалар бас басқармасы; Қазақстан Республикасының Геодезия және картография бас басқармасы; Қазақстан Республикасының Ғылым және жоғары білім министрлігі жанындағы Атом энергиясы жөніндегі агенттік.

Енді жергілікті деңгейдегі мемлекеттік басқару органдарына тоқталып, олардың қызмет аялары мен өкілеттіліктеріне сипаттама береміз. Тиісті Заңда және Қазақстан Республикасының Конситуциясында жергілікті атқарушы органдардың құзыреттері, ұйымдастырылу тәртібі мен қызмет бағыттары айқындалған108. Заңда облыс, аудан, қала, қаладағы аудан аумағындағы атқарушы орган Республика Президентінің тікелей өкілі – жергілікті әкім болып табылады делінген109. Жергілікті әкім дара басшылық қағидаттарымен әрекет етеді және мемлекеттік басқару қызметін жүзеге асырады. Поселке, ауыл аумағындағы атқарушы орган да әкім болып табылады. Осы аталған облыстық, аудандық, қалалық және қалалардағы аудандық, поселкелік және қалалардағы аудандық, поселкелік және селолық әкімшіліктер республиканың мемлекеттік атқарушы билігінің бірыңғай жүйесіне кіреді. Енді осы жергілікті әкімшіліктің құрылымы мен қызметінің ұйымдық негіздеріне тоқталсақ, олар мына төмендегідей болып келеді:

Жергілікті әкімшілік әкімнен, оның орынбасарларынан, сондай-ақ бөлімдерден, басқармалардан, басқа бөлімшелер мен қызметтерден тұрады. Әкім орынбасарларының саны, бөлімдердің, басқармалардың, басқа бөлімшелердің жүйесі жергілікті әкімнің ұсынуы бойынша тиісті мәслихат – жиналысы бекітетін облысты, ауданды, қаланы басқарудың схемасына сәйкес белгіленеді.

Жергілікті әкімшіліктің бөлімдері, басқармалары, басқа бөлімшелері мен қызметтері оның органдары болып табылады.

Облыстық, Астана, Алматы және қалалық әкімшіліктер бөлімдері, басқармалары және басқа бөлімшелері мен қызметтерінің жоба тізбесін Қазақстан Республикасының Үкіметі әзірлеп, бекітеді.

Аудандық, қалалық, қаладағы аудандық әкімшілік бөлімдері, басқармалары және басқа бөлімшелері мен қызметтерінің жоба тізбесін жоғары тұрған әкім әзірлеп, бекітеді.

Жергілікті әкімшілік пен оның органдарын ұйымдық, құқылық және материалдық-техникалық жағынан қамтамасыз ету үшін жергілікті әкімнің аппараты құрылады.

Әкімшілік органдарының басшылары мен басқа да лауазымды адамдарын әкім қызметке тағайындайды және одан босатады.

Облыстық, аудандық қалалық мәслихат – депутаттар жиналысы депутаттар жалпы санының үштен екісін жасырын көпшілік дауысымен жергілікті әкімшілік органының басшысына сенімсіздік білдіріп, оны қызметінен босату туралы мәселені әкімнің алдына қоюға қақылы. Ол осы мәселе бойынша уәжді шешім қабылдап, ол туралы тиісті мәслихатқа – депутаттар жиналысына хабарлайды.

Әкімшілік қызметінің негізгі мәселелерін қарау үшін әкімнің жанынан ақылдасу – кеңесші орган – алқа құрылады, оның құрамын әкім бекітеді. Алқаның мәжілістері қажеттілігіне қарай өткізіледі. Оның шешімдері әкімнің қаулыларымен жүзеге асырылады. Алқаның мәжілісіне мәслихаттың – депутаттар жиналысының хатшысы шақырылады. Әкім өзінің қарауына жатқызылатын мәселелер бойынша қаулылар мен өкімдер қабылдайды.

Жергілікті әкімшілік органдары Қазақстан Республикасының Конституциясы мен заңдарына қайшы келмеуі тиіс. Жергілікті әкімшілік құжаттарының күшін жоғары тұрған атқарушы орган не Қазақстан Республикасының Президенті жоюы немесе сот тәртібімен жойылуы мүмкін.

Әкімнің өз құзыреті шегінде қабылдаған құжаттарын тиісті аумақта меншік түріне қарамастан барлық кәсіпорындар, ұйымдар, мекемелер, лауазымды адамдар мен азаматтар орындауға міндетті.

Мәслихатқа – депутаттар жиналысына Қазақстан Республикасы Министрлер кабинеті бекіткен жергілікті әкімшілік бөлімдерінің, басқармалары мен қызметтерінің үлгі тізбесін ескере отырып әзірленген облысты, ауданды, қала басқару схемасын бекітуге табыс етеді; мәслихатқа – депутаттар жиналысына тиісті әкімшілік-аумақтық мекен бюджеттің жобасын бекітуге табыс етеді, бюджеттің орындалуын қамтамасыз етеді; депутаттар жиналысына тиісті әкімшілік-аумақтық мекенді экономикалық және әлеуметтік дамыту жоспарлары мен бағдарламаларын бекітуге табыс етеді, олардың орындалуын қамтамасыз етеді, мәслихат – депутаттар жиналысы сессияларына олардың орындалуы туралы есеп береді; әкімшілік-аумақтық мекен меншігін басқаруды жүзеге асырады, қарауындағы кәсіпорындар, ұйымдар мен мекемелер басшыларын тағайындайды және қызметтен босатады; жоғарғы атқару органдары берген өкілеттілікке сәйкес республикалық меншіктегі кәсіпорындардың, ұйымдар мен мекемелердің қызметін үйлестіреді; несие, заем және басқа ұзақ мерзімді міндеттемелер туралы шешімдер қабылдайды; шарттарға, заңдық және банкілік құжаттарға қол қояды; Қазақстан Республикасының Министрлер кабинеті белгілеген лимиттер мен шектік қаражат бөлу шегінде жергілікті әкімшілік аппараты мен органдарының штаттарын, еңбекке ақы төлеу және материалдық-техникалық қамтамасыз ету жағдаяттарын бекітеді; жергілікті әкімшілік органдарының басшыларын тағайындайды және қызметтен босатады; жылына кем дегенде екі рет мәслихат – депутаттар жиналысы алдында жергілікті бюджеттің орындалуы туралы есеп береді, мәслихаттың – депутаттар жиналысының ұсынысы бойынша кем дегенде екі рет тиісті аумақты дамыту жоспарлары мен бағдарламалар туралы, осы аумақта орналасқан мемлекеттік мүлікті иеленудің, пайдалану мен басқарудың, жер мәселелерін шешудің жай-күйі туралы, жергілікті әкімшілікке бағынышты кәсіпорындардың, ұйымдар мен мекемелердің қызметі туралы есеп беруге табыс етеді; мәслихатқа – депутаттар жиналысына әкімшілік-аумақтық құрылым мәселелері жөнінде ұсыныстар енгізеді.

Облысты, ауданды, қаланы өркендету бюджетінің, жоспары мен бағдарламалардың жобасын әзірлейді; кәсіпорындардан, ұйымдардан, мекемелерден облыс, аудан қала халқының мүдделерін қозғайтын экологиялық зардаптары бар жобалары туралы қажетті мәліметтерді алады; әкімшілік-аумақтық мекендер меншігіндегі кәсіпорындарды, ұйымдар мен мекемелерді құрады, қайта құрады және таратады, облыс, аудан, қала меншігіндегі жолаушылар және жүк автокөлігінің кәсіпорындары мен ұйымдарын басқарады; жергілікті жолаушылар көлігінің маршруттары мен кестесін бекітеді; шарттық негізінде халыққа көліктік қызмет көрсетуге кәсіпорындар мен ұйымдарды тартады; байланыс кәсіпорындары мен ұйымдарының халыққа қызмет көрсету сапасына бақылау жасайды; сыртқы экономикалық байланыстарды жүзеге асырады; еңбек ресурстарын есепке алуды қамтамасыз етеді және оларды бөлуді реттеп отырады.

Қазақстан Республикасы Конституциясының, Қазақстан Республикасы Заңдарының, Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлықтарының, басқа жоғарғы мемлекеттік органдар құжаттарының орындалуын ұйымдастырады, мәслихат – депутаттар жиналысы аумағында орналасқан кәсіпорындар, ұйымдар, мекемелер мен азаматтардың оларды бұзбауын бақылауды жүзеге асырады, құқылық тәртіпті, меншіктің барлық түрін, азаматтардың заңмен қорғалатын құқықтарын, бостандықтары мен мүдделерін қорғауды қамтамасыз етеді, заңдарды түсіндіруді және тұрғындарға заң көмегін көрсетуді ұйымдастырады; ішкі істер органдарының жұмысына жетекшілік етеді; сот, прокуратура, адвокатура органдарының, нотариаттың жұмыс жағдайларын жақсарту жөнінде шаралар қабылдайды.

______________


ЕКІНШІ ТАРАУ. ҚАРЖЫ САЛАСЫНДАҒЫ БАСҚАРУДЫҢ МАҢЫЗЫ ЖӘНЕ ҚҰҚЫҚТЫҚ НЕГІЗДЕРІ
§1. Қаржы, қаржы жүйесі және мемлекеттің қаржылық қызметі
Қаржының қоғам және жекелеген азаматтар өмірінде алатын орны мен олардың мұқтаждықтарын қамтамасыз ету жөнінде атқаратын рөлі өте зор екені әркімге белгілі. Қаржы мемлекеттің өсіп дамуының материалдық негізі және тірегі, сондай-ақ оның міндеттері мен функцияларын жүзеге асыруды қамтамасыз етудің қайнар көзі болып есептеледі. Қаржылық құралдар арқылы мемлекет еліміздің экономикалық өсіп дамуына белсенді, пәрменді түрде ықпалын тигізеді. Бұл жерде күнделікті қоғам өмірінде, тіптен өндіріс аясында да көбінесе қаржыны ақша немесе қаражат деп түсінетін айта кетуіміз қажет. Ақшаның атқаратын функциясын білмейтін адамдар кемде-кем шығар. Ақша құн өлшеу, айналым, айырбас және т.б. құрал ретінде жалпыға бірдей құндылық баламасын көрсетеді.

Ал қаржының атқаратын басты рөлі – мемлекетке жүктелген функцияларды орындау, қоғам және экономика мұқтаждықтарын қанағаттандыру болып саналады, сондай-ақ сатып алу, сату, айырбастау және тұтыну процестерін жүзеге асырмайды. Тағы бір айта кететін жәйт, ақшаны пайдалану (ақша-тауар) А– Т және (тауар-ақша) Т–А процесінде, тікелей жұмсау түрінде көрініс тапса, ал мемлекеттік қаржыны жұмсау – бөлу нысанында жүзеге асырылып, тікелей пайда табу көзделмейді. Бірақ теориялық тұрғыдан алғанда, ақша қаражаттары мен қаржы арақатынасын қарастырсақ, онда кейбір ақша қаражаттары – қаржылық ресурстарды білдіргенімен, қаржы түсінігінің өте кең мағынада болатынын байқаймыз.

Өркениетті, нарықтық мемлекеттердің өзінде де қаржыға айрықша көңіл бөлінеді. Себебі осы дамыған елдердің қаржы жүйесі арқылы ұлттық табысты қайта бөлу көрсеткіші елу пайыздан асып отыр. Осыған байланысты олардың мемлекеттік бюджеттерінің көлемі де күрт өсіп отырады.

Сонымен қаржының көпқырлы ұғым екенін байқадық. Сондықтан оның мәнін ашып көрсету мақсатында оны бірыңғай термин ретінде қарастырсақ, онда негізгі үш қыры көрініс табатынын көреміз.

Біріншіден, қаржы деп – өндіріс және тұтынуда экономикалық ресурстардың бір түрі ретінде пайдаланылатын ақшаны және ақша қаражаттарын айтуға болады. Осы өндіріс пен тұтынудың ақшалай нысандағы ресурстары, жоғарыда айтқанымыздай, қаржылық ресурстар болып есептелінеді. Олар мемлекетте немесе шаруашылық субъектілерінің қарамағында әртүрлі ақша түріндегі табыстардың, аударымдар мен түсімдердің есебінен қалыптастырылып, қоғамның әлеуметтік және басқа да мұқтаждықтарын қанағаттандыруға, жұмысшыларды материалдық жағынан ынталандыруға, өндірісті ұлғайтып, жетілдіруге пайдаланылады.

Екіншіден, қаржы – ақша қаражаттарының жиынтығы ретінде, қаржыландыру терминімен байланысты болады. Сондықтан да, бұл жерде қаржы термині – мемлекет, кәсіпорындар, кәсіпкерлер, аумақтарды, әлеуметтік-экономикалық т.б. бағдарламаларды қаржылық ресурстармен қамтамасыз етудің қайнар көзін, көлемін, түрлерін және тәсілін білдіреді.

Үшіншіден, арнайы және дербес экономикалық категория ретінде қаржы бөлу қатынастарын көрсетеді. Нақты бағыттарға арналып ақша бөлу түрінде жүзеге асырылатын қаржыландырудың өзі бөлу болып табылады. Қаржының арқасында экономиканың барлық құрылымдық бөлімдерінде және шаруашылықтың әрбір деңгейінде қоғамдық өнімнің құнын қайта бөлу процестері жүзеге асырылады. Жасалған ұлттық табыстың құнын бөлу ақшалай табысты мемлекеттік деңгейде, кәсіпорындар мен кәсіпкерлік қызмет деңгейінде бөліктерге бөлу арқылы жүргізіледі және осы жағдайларда туындайтын көптеген қатынастар – қаржылық қатынастар деп аталады. Сонымен қаржының ақшамен өте тығыз байланыста болатынын және ақшаның қаржы болмысының міндетті көрінісі ретінде сипатталатынын білдік. Ақшаның тауар айырбасында, өзіндік айналымда болуы, қолдан-қолға өтуі ақшалай қатынастар түріндегі айрықша нысандағы процестермен көрсетіледі.

Осы айрықша нысандағы экономикалық қатынастар – қаржы болып саналады. Сонымен, қорыта келіп айтсақ, экономикалық категория ретіндегі қаржының өте маңызды белгілері – қаржылық қатынастардың бөлу сипатында болуы, ақша нысанындағы құнның тек біржақты қозғалысын білдіруі. Қорытынды ретінде тағы бір айта кететін жәйт, қаржының материалдық негізі – өндіріс болып табылады. Өйткені шаруашылық субъектілерінің ақшалай табыстары мен экономикалық өнімді жасау және оны өткізу нәтижесі құралады. Сонымен бірге, қаржы сол өндіріс аясының өзіне қызмет көрсетеді яғни өндірістің ұлғайына, дамуына және құрылымдық өзгертулеріне жағдай жасайды. Қаржы арқасында мемлекеттің мұқтаждықтарын қанағаттандыруға, әртүрлі меншік нысанына негізделген шаруашылықты дамытуға, аумақ арасындағы экономикалық байланыстарды жүзеге асыруға қажетті ақша қаражаттарын мемлекет қарамағына жұмылдырады. Қаржының негізінде, олның көмегімен шаруашылық қызметтердің нәтижелерін тексеру және бақылау жүзеге асырылады.

Енді осы қаржы жөніндегі ғалымдардың көзқарастарына назар аударып, салыстырып көрейік. Қаржылық құқық саласының көрнекті ғалымы А. И. Худяков  “қаржы” термині латынның “финис”, яғни қандай да істің бітуі, ақыры немесе төлемнің, жалақының төлену мерзімі деген сөзінен туындаған дейді. Ортағасырлық латын тілінде finatio, financia деген сөздер міндетті ақшалай төлем деген мағынада айтылған болатын. Он сегізінші ғасырда француздар finance, ягни финанс деп мемлекеттің кіріс және шығысын, мемлекет мүліктерінің жиынтығын немесе мемлекеттік шаруашылықты айтатын болған110.

Қазіргі кезде “финанс” – қаржы терминінің мағынасы ақшамен тығыз байланысқан. Сондықтан болар, көптеген жағдайларда азаматтар қаржының қолда бар немесе құжат жүзіндегі ақша деп түсінеді. Ал экономистер: азаматтар қаржысы, мемлекеттің қаржысы, заңды тұлғалардың қаржысы деп бөледі. Кейбіреулер, тар мағынада, қаржы – тек мемлекет пен заңды тұлғалардың ақша қаражаттарын қамтиды деп түсіндіреді111.

Осы терминнің тағы бір сирек кездесетін мағынасы “мемлекеттік ақша” түсінігімен сәйкес келеді.

А. И. Худяковтың айтуынша, «қаржы» термині қандай да болмасын мағынада түсіндірілсе де, ең дұрысы – мемлекет қарамағындағы ақша қаражаттары деген тұжырым.

Егер арнайы мағынада қаржыны – мемлекеттік қаржы десек, яғни белгілі бір қорларға бөлінетін, мақсатты бағыты болатынын, пайдаланылу тәртібі белгіленетінін және оларды қалыптастырып, бөлетін органдардың бар екенін байқаймыз, – деп жалғастырады өз ойын А. И. Худяков. Осы қорларға жиыстырылған ақша қаражаттары әрдайым мемлекеттік меншік нысанында болады.

Сондықтан, материалдық мағынада қаржы деп – мемлекет меншігіндегі ақша қаражаттарының жиынтығын айтамыз112.

Қаржы экономикалық категория ретінде де айқындалады. Экономикалық мағынада қаржы деп – мемлекеттің ақша қорларын қалыптастыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру жөніндегі қатынастардың жиынтығын айтамыз. Дәлірек айтсақ, – экономикалық қатынастардың жүйесі болып табылады. Қаржыға байланысты тағы бір көңілге қонбайтын, санаға сыймайтын нәрсе – оның құрамына ақша қорларын пайдалану жөніндегі қатынастардың енгізілуі.

Бұл жерде былайша түсіндіруге болады: ақшаның өзіндік тұтынушылық құны жоқ болғандықтан, оларды пайдалану тек айырбастау қатынастарында немесе экономистер айтқандай, “А – Т”, “Т – А” қатынастарында жүзеге асырылады. Алайда бұл қатынастар тауар – ақша қатынастары болғандықтан, қатысушы екі жақтың заң жүзіндегі тең құқықтылығына негізделеді. Ал қаржылық экономикалық қатынастардың бір жағында оның тұрақты субъектісі ретінде әрдайым мемлекеттің біртұтас өзі немесе мемлекет уәкілдік берген мемлекеттік өкілетті органы тұрады және осы қатынаста қаржылық құқықтық нормалармен реттеледі. Сонымен қатар қаржылық-экономикалық қатынастардың бір жағында әрқашан билікші субъект тұрғандықтан, екі жақтың тең құқықтылығы жөнінде сөз қозғалмайды. Ал тауар – ақша қатынастары, яғни сату – сатып алу қатынастары азаматтық құқық, еңбек құқығы және тағы да басқа құқық салаларының нормаларымен реттеледі. Бұл жерде айта кететін бір жәйт, мемлекет қаржыны пайдаланудан өзін аулақ ұстағанымен, олардың жұмсалу процестеріне атүсті қарай алмайды. Өйткені қаржы өзінің ақша қаражаттары болғандықтан, олардың талан-таражға түспей, заңды негізде, мақсатты бағытта, ұтымды және тиімді түрде пайдаланылуын (жұмсалуын) ұйымдастырады. Қаржы мемлекеттің өсіп-дамуының материалдық негізі болып табылады деп жоғарыда айтып өткенбіз. Сондықтан қаржының атсалысатын басты бағыт-қажеттілігі – мемлекетті және қоғамды ақшалай қамтамасыз ету.



В. И. Белинский қаржыны экономикалық категория ретінде және қаржылық ресурстар ретінде қарастыру қажет деген пікір айтады. Автор қаржыны ақша құжаттары қорларын құру және оларды орталықтандырылған, сондай-ақ орталықтандырылмаған негізде бөлу жөнінде туындайтын экономикалық қатынастар деп түсіндіреді113. Қаржының материалдық негізі – өндірістік қатынастар болып табылады. Сонымен қатар қаржының туындауы мен өмірден орын алуының бірден-бір шарты – тауарлық өндірістің және айналымның өздеріне тән құндылық категорияларынын болуы. Кейбір экономистер қаржыға ақша қаражаттарын, натуралды ресурстарды, кіріс және басқа игіліктерді немесе кіріс және шығысты, сондай-ақ ақша қорларын жатқызады.

Қаржының құндық экономикалық категория емес екеніне ешкімнің күмәні жоқ болғандықтан, олардың шынайы нақты объектісі – ақша қорлары болып табылады.

Ал қаржының пайдаланылу негізіне белгілі бір кезеңдегі, яғни қазіргі кездегі объективтік құндылық заңының әрекет ықпалы және қоғамның тауарлық өндірісінің дамуы жатады. Бұл жерде құн екі нысанда көрініс табады – тауар және ақша ретінде. Ал ақша айналымы (А – Т – А) ұдайы өндірістің бір ерекшелігі, яғни үзбей жүргізілетін қоғамдық қызметтің саласы болып есептеледі114. Осы ақша айналымының негізінде екінші рет құн нысандары туындайды және олардың әрқайсысы айрықша қоғамдық қатынастарды көрсеткендіктен, – шаруашылық механизмінің белгілі бір элементтерін құрайды. Қаржы осы нысандардың бірі ретінде ақшалай‑қаржылық қорларды қалыптастыру және пайдалану жөніндегі ақшалай қатынастардың жүйесі болып табылады.

Бұл жерден байқайтынымыз, қаржының ақшалай қатынастарға негізделетіні және күнделікті өмірде, іс жүзінде ақша ресурстары ретінде көрініс табуы.

Тағы бір айта кететін жәйт, ақшаның өзі немесе ақша қаражаттары қаржы жөніндегі ғылымның объектісі болып табылмайды. Қаржының құрамындағы ақша қаражаттарының атқаратын функциясы ақшадан бөлек болады. Сондықтан ақша және қаржы өз алдына бөлектенген экономикалық категориялар болып табылады. Негізінде қаржының өзіне тән функциясы – бөлу (жиынтық өнімді және таза табысты) және бақылау функциясы бар. Бұл жерде автор үшінші функция жөнінде, яғни жұмылдыру функциясы туралы сөз қозғамаған. Ал ақша тауар – ақша қатынастары жағдайында бірнеше функция атқарады: құн өлшемі ретінде; төлем құралы ретінде; айналым құралы ретінде; қазына құрау құралы ретінде; дүниежүзілік ақша ретінде.

Ақша жалпыға бірдей құндылық баламасы ретінде шаруашылық айналымына қызмет етеді және мемлекет аумағындағы барлық айналымдар мен әрбір шаруашылық операциясын тексеруге мүмкіндік береді.

Қаржының экономикалық категория ретінде ақшадан айырмашылығы, олар тек ақша қаражаттары қорларын құру, бөлу және пайдалануға байланысты ақшалай, яғни экономикалық қатынастардың ерекше аясын көрсетеді. Алайда қаржындың осы сипаттамасы оның толық маңызын айқындай алмайтын сияқты. Себебі мемлекеттік бюджетте, кредиттік және кассалық жоспарларда, мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың қаржылық жоспарларында қатынастар емес, – белгілі бір мөлшердегі ақша қаражаттарының сомасы көрсетіледі. Бұл сомалардың шаруашылық қызметтері қаржылық нәтижесі екені белгілі.

Сондықтан қаржылық ресурстар деген ұғымды қарастырсақ, онда оның мемлекет қарамағындағы немесе қандай да болмасын меншік нысанындағы кәсіпорындар мен ұйымдардың ақша қаражаттары қорларының жиынтығы екенін байқаймыз, – деп тұжырымдайды В. И.Белинский 115.

Ресейлік ғалым О.Н. Горбунова: «Қандай да болмасын мемлекетте жиынтық қоғамдық өнімді және ұлттық табысты бөлу, сондай-ақ қайта бөлу процестері ақшалай нысанда болады, ал “қаржы” термині француздың финанс, яғни кәсіпорын, мемлекет қарамағындағы барлық ақша қаражаттарының жиынтығы мен оларды қалыптастыру, бөлу және пайдалану жүйесі болып табылды», – дейді116.

Мемлекеттік қаржысы, өзінің материалдық мәні бойынша, ақша қаражаттары қорларынан тұрады және олар орталықтандырылған және орталықтандырылмаған ақша қаражаттары қорларын жұмылдыру (жинақтау), қайта бөлу, сондай-ақ пайдалану процесіндегі қоғамдық экономикалық қатынастардың атқарылуымен тікелей байланысты болады.

О. Н. Горбунова  мемлекет өзінің экономикалық және әлеуметтік процестерін басқару жөніндегі қызметтерінің барысында кіріс және шығыстарға ақша нысанында, әртүрлі ақша қорларын құра отырып есеп жүргізгендей, қаржыны – ақша қаражаттары емес, олар тек ақша қаражаттары қорларын жинастыру, қайта бөлу және пайдалану жөніндегі адамдардың арасындағы қатынастар болып табылады деген117. Бұл жердегі көзге ұрып тұрған кемшілік қаржы – экономикалық тұрғыдан алғанда, жәй ғана қатынастар емес арнайы экономикалық қатынастардың жиынтығы. Ал материалдық мағынасына келсек, онда қаржы тек мемлекеттің меншігіндегі ақша қаражаттары қорларының жиынтығы деп айта аламыз.

Қаржы жиынтық қоғамдық өнімді және ұлттық табысты бөлетін экономикалық құрал болып табылады118.

Мемлекетті басқарудың ең жақсы тәсілі – ақша қаражаттарының көмегімен басқару болып есептелінеді. Ақша қаражаттарын реттей және ақша қорларын құруға бағыттай отырып, кейіннен сол құрылған қорлардан қажетті, белгіленген тараптарға қаражаттарды бөліп, пайдалану арқылы мемлекет көптеген саладағы қызметтерді ынталандырады немесе кейбір бағыттар бойынша тежей алады.

Ресейлік оқымысты заңгер А. Жданов қаржыны мемлекеттің және жеке мекемелердің ақша қорларын құру, бөлу және пайдалану жөніндегі экономикалық қатынастар, ал қаржы жүйесін – қаржының әртүрлі буындарының өзара байланыстары мен жиынтығы ретінде түсіну қажет деп көрсеткен119.

Ресейлік ғалым О. Н. Горбунова қаржы жүйесін екі тұрғыдан қарастырған:

а) әрқайсысы тиісті ақша қорларын құратын және пайдаланатын қаржылық институттардың жиынтығы;

ә) өздерінің құзыреттері шегінде қаржылық қызметті жүзеге асыратын мемлекеттік органдар мен мекемелердің жиынтығы ретінде.

Ал қаржылық институттардың жиынтығы өзіне орай мемлекеттің қаржы жүйесін құрады. Қаржы жүйесі мемлекеттің нарыққа өту жағдайындағы даму ерекшеліктерін көрсете отырып мынадай буындардан тұрады:

1) федералдық, федерация субъектілерінің бюджеттерінен және муниципалдық бюджеттерден тұратын бюджет қоры;

2) Бюджеттен тыс орталықтандырылған мақсатты қорлар;

3) Бюджеттен тыс орталықтандырылмаған мақсатты қорлар;

4) Шаруашылық субъектілер мен салалардың қаржысы;

5) Мүлікті және жеке басты сақтандыру;

б) Мемлекеттік және банктік кредит.

Қаржы жүйесі – мемлекеттің қаржылық қызметін тікелей жүйеге асыратын қаржылық органдар мен кредиттік, яғни мемлекеттік органдар мен мекемелердің жиынтығы деген пікірге көптеген авторлар қосылуда. А. И. Худяков  ұйымдастырылуы бойынша – қаржы жүйесін: мемлекеттің қаржылық мекемелері, яғни қаржылық ведомстволар, салық органдары, мемлекеттік банктер, мемлекеттік сақтандыру компаниялары құрайды деп түсіндіреді120.



Қаржылық органдар жүйесін, әдетте, Қаржы министрлігі басқарады. Қаржы министрлігі, қаржылық басқармалар, аумақтардағы қаржылық басқару органдары, қазынашылық, қаржыларды басқаратын бірыңғай мемлекеттік басқару органдарының жүйесі болып табылады. Ұлттық (орталық) банк басқаратын кредиттік мекемелер, қаржыны жұмылдыруға атсалысатын салық органдары мен кеден мекемелері де қаржылық қызметті жүзеге асырады.

Негізінде “қаржы” ақша түріндегі қоғамдық өнімдерді бөлуге байланысты экономикалық қатынастардың едәуір аумағын қамтиды. Қаржының ақша сипатында болуы, оның экономикалық құндылық категориясына жататындығын және оларды жүзеге асыру нысаны болып табылатындығын көрсетеді. Қаржыны экономикалық категория қатарына бөліп, жеке-дара шығаруымыз үшін оның мағынасын зерттеп, зерделеп білуіміз қажет.

Экономикалық теория курсынан қоғамдық қатынастар құрамына кіретін ақшалай қатынастарды – экономикалық қатынастар деп айтатынын білгенбіз. Ал, экономикалық қатынастар өндірістік қатынастарға қосылатындықтан, қоғамдық қатынастар жүйесінің басты бөлігі болып табылады. Сондықтан қаржылық қатынастар – өндірістік қатынастардың бір бөлігі ретінде, базистік қатынастарға жатады.

Қазақстандық экономист-ғалым В. Д. Мельников  қаржының қаржылық қатынастарының қалыптасуы мен және туындауын былайша көрсетеді: «Қоғамдағы ұдайы өндіріс процесі бір-бірімен тығыз байланысқан және өзара тәуелді төрт сатыдан тұрады: өндіру (өндіріс); бөлу; айырбастау; тұтыну»121.

Осы ұдайы өндірістің төрт сатысы арқылы қоғамдық өндіріс процесіне қатысушылардың арасындағы тауарлық қатынастардың бар-жоғы анықталады, өйткені өндірілген өнімдер – бұл жерде сату-сатып алуға жататын тауарға айналады. Бұл өнімдер тұтынудан бұрын бөлу және айырбастау сатыларынан өту арқылы тек өнімді өндірушілерді ғана емес, солармен қатар қатынасқа қатысушылардың да талаптар мен мүдделерін қанағаттандыруға тиісті. Осыдан байқайтынымыз, өндірілген материалдық немесе материалдық емес өнімдер, көрсетілген қоғамдық өнім ретінде заттай және ақшалай түрінде көрсетіледі.

Қоғамдық өнімнің жаңағыдай екі формаға қалыптасуы, олардың әрбір қоғамдық өндіріске қатысушылардың мұқтаждықтарын өтеу үшін ақша, баға, өзіндік құн, қаржы, жалақы төлеу және тағы басқа құндылық категорияларын пайдалануларына жол береді.

Бұл жерде өндірілген өнімдер мен басқа да қажетті заттар, қызметтер – ақшаның, яғни жалпыға бірдей балама және құндылық өлшемінің көмегімен өлшенеді. Қаржының экономикалық категория ретіндегі қызметтері қоғамдық жиынтық өнімді бөлу кезінде анық көрінеді.

Қаржының мағынасын түсіну үшін жекеленген кәсіпорынның өндірістік қорларын өзіндік айналымынан шығарылатын өнімдерді өткізу (сату) кезіндегі ақша түріндегі дербес қозғалысымен және құнның бөліну мезгілінен бастап қарастыру қажет.

Кәсіпорын осы өнімдерді өткізу барысында тиісті ақша қаражаттарын немесе ақша қорларын құрайды. Бұл жерде оның ақша қорлары ретінде айналым қорын, амортизациялық қорды, жалақы төлеу қорын, әлеуметтік бағыттағы қорларға аударымдарын, пайда және т.б. атап өтуге болады.

Табылған пайданың немесе табыстың бір бөлігі орталықтандырылған қорларды қалыптастыру үшін мемлекет қарамағына аударылады да, ал екінші ең көп бөлігі өндірушіде қалады. Өндіруші оны өз қалауы бойынша пайдаланады122. Көбінесе пайда мен табыстың қолдағы бөліктері өндірістік процесті үзбеуді қамтамасыз ету мақсатында еңбек құрал-жабдықтарын сатып алуға, сондай-ақ пайданың және бір бөлігі өндірістің басты факторы – негізгі қорларды қалыптастыруға жұмсалады. Сонымен материалдық өндіріс аясында (кәсіпорындар, өнеркәсіптер, т.б.) жасалған құнның бір бөлігі өндірушілерде қалса, едәуір бөлігі жалпы мемлекеттік мұқтаждықтарды қанағаттандыру мақсатында мемлекет қарамағына берілетінін білдік.

Бұл құндар ақша түріндегі дербес қозғалысқа ие болғаннан кейін мемлекеттік кіріс ретінде мемлекеттің қаржылық қызметінің аясына қосылады. Бұлардан басқа мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардан, мемлекеттік емес заңды тұлғалардан, акционерлік, кооперативтік, қоғамдық кәсіпорындар мен ұйымдардан түсетін (салықтар, алымдар және басқа міндетті төлемдер түрінде) қаражаттар мен мемлекет тарапынан халықтан ерікті түрде жұмылдырылған (мемлекеттік заемдар, мемлекеттік лотореялар, жинақ банктеріндегі салымдар (аманаттар) және т.б.) қаражаттар арқылы мемлекет деңгейіндегі қаржылық қатынастардың формасы пайда болады. Осы қаржылық қатынастар орталықтандырылған ақша қаражаттары қорларын – республикалық және жергілікті бюджеттерді, сақтандыру қорларын бюджеттен тыс қорларды қалыптастырады.

Экономика өмірінде ақша қаражаттары, әдетте, құнның баламалығы (эквиваленттілігі) негізінде, яғни тауар және ақша түріндегі құнның қозғалысы негізінде пайдаланылады. Баламалық принцип басқа да экономикалық категорияларға – баға, өзіндік құн, жалақы төлеу, несие және т.б. тән болып табылады.

Қаржылық қорды басқа ақша қаражаттарынан ерекшелендіріліп тұратын өзгешелік, олар (қаржылар) экономиканы басқарудың қандай да болмасын деңгейіндегі ақша түріндегі құнның біржақты қозғалысының негізінде құралады.

Сонымен қаржылардың айрықша экономикалық категория ретіндегі өздеріне тән ерекшеліктері ақша түріндегі құнның міндетті түрдегі бір жақты, баламасыз қозғалысы болып табылатынын айқындадық.

Қаржылардың экономикалық табиғатына келсек, онда олардың тауарлық ақша қатынастары мен құн заңының әрекет етуінен туындайтынын байқаймыз.

Ақша қаражаттары қорларының қалыптастырылуы және олардың тауарлық қатынастарда (А – Т) пайдаланылуы қаржының көмегімен жүргізіледі. Орталықтандырылған ақша қаражаттары қорларын қалыптастыру жөніндегі міндетті түрдегі субъектісі, әрқашанда мемлекет болып табылатынын білдік.

Мемлекеттен басқа қоғамдық өндіріске қатысатын субъектілердің ақшалай қызметтері, қаржылық қызметке жатпайды, ал олардың ақша қаражаттары немесе ақшалай ресурстары (“А – Т”, “Т – А”) процесіне қатысатындықтан қаржы түсінігімен қамтылмайды деген тұжырымға келеміз.

Сонымен, қорыта келгенде, қаржы деп – мемлекеттің ақшалай кірістерін жиыстыру, бөлу және пайдалану процесінде туындайтын экономикалық қатынастардың жүйесін айтамыз.

Енді осы жоғарыда айтылған барлық ғылыми көзқарастарды тұжырымдасақ “қаржы” терминінің екі мағынасы бар екенін көреміз: 1) материалдық; 2) экономикалық категория ретінде. Материалдық мағынада “қаржы” деп мемлекеттің өз қарамағындағы ақша қаражаттары қорларының жиынтығын айтамыз.

Мемлекеттік қаржылық, ресурстары әрдайым белгілі бір ақша қорлары ретінде көрсетілгендіктен оларды жоспарлау, есепке алу және мақсатқа сәйкес жұмсау процестерін жүзеге асыруды қамтамасыз етеді және жеңілдетеді.

Экономикалық категория ретінде “қаржы” деп – мемлекеттің ақшалай ресурстарын жоспарлы түрде қалыптастыратын және бөлетін, сондай-ақ олардың пайдаланылуын ұйымдастыратын экономикалық қатынастардың жүйесін айтамыз.

Сонымен, «қаржы» терминінің мағынасын анықтадық.

Мемлекеттік ақша қорлары, әрқашанда мемлекеттің қаржылық қызметінің түпкілікті объектісі болып есептелінеді. Қаржылық қызметі процесінде қаржының үш функциясы жүзеге асырылады. Олар мына төмендегідей болып келеді:

1) ақша қорларын жұмылдыру (жиыстыру) функциясы;

2) мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдарды (материалдық өндіріс аясындағы және аясында емес) ақшалай қамтамасыз ету функциясы;

3) бақылау функциясы.

Бірінші функцияның мәні мынада: жаңа, қаржы туралы сөз қозғағанымызда мемлекеттің өз меншігіндегі ақша қаражаттары болмай, мемлекет бола алмайды дегенбіз. Ендеше осы функция арқылы мемлекет өз мұқтаждықтарын өтеуге қажетті ақша қаражаттарын жиыстырады және осы қаражаттарды ақша қорларына қалыптастырады, яғни мемлекет өз мұқтаждығын өтеуге қажетті ақша қаражаттарын жұмылдырады.

Бірақ біз мемлекеттің алға қойған негізгі мақсаты – тек ақша қаражаттарын жиыстыру ғана емес екенін білеміз. Сондықтан екінші функция – мемлекеттің өзіне және өз тарапынан жасалатын қызметтеріне жұмсалатын шығындарды өтеуге байланысты ақша қорларын пайдаланудан тұрады.

Үшінші функция – мемлекеттің ақша қорларын қалыптастыру және бөлу, сондай-ақ қандай да болмасын шаруашылық субъектілерінің осы қорлардан алған ақша қаражаттарын мақсатқа сай пайдаланулары кезіндегі барлық әрекеттерінің дұрыс және заңды болуын қамтамасыз етуге бағытталған. Аталған функциялар туралы айта кететін бір жай бар.

Қаржының функциялары жөніндегі оқымысты ғалымдар әлі де пікір талас тудырып ғылыми тұрғыдан дәлелденіп, қалыптасқан көзқарасқа келе алмай жатқан жәйттер бар. Қазіргі кезде қаржының функциялары турасында – бөлу және ұдайы өндіріс атты екі концепция өмірден орын алып отыр.

Бірінші концепцияны жақтаушылар, қаржы – қоғамдық ұдайы өндірістің екінші, яғни бөлу сатысында, ақша түріндегі қоғамдық өнімнің құнын бөлу процесінде пайда болғандықтан, оған тек бөлу функциясы ғана тән болады деп есептейді.

Осы концепцияға сай қаржы бөлу және бақылау функцияларын ғана атқарады. Бұл жердегі қателік бірден көзге түсіп тұр, өйткені қаржының басқа да бөлу процесіне қатысатын экономикалық (баға, ақша, жалақы төлеу, несие және т.б.) категориялар бар екен білеміз.

Осы бөлу функциясының көмегімен жалпы қоғамдық өнімді және оның ең басты бөлу және қайта бөлу процестері жүзеге асырылады. Бөлу функциясы қаржылардың бөлу категориясы ретіндегі мағынасын ашып көрсетеді. Бақылау функциясы, осы бөлу және қайта бөлу процестері кезінде заңдылықтың, сондай-ақ мақсатқа сәйкестіліктің сақталуын қамтамасыз етеді. Ал екінші, ұдайы өндіріс концепциясы бойынша қаржының үстінде аталып, қарастырылған үш функция көрсетіледі. Бұл концепцияны қолдаушылар, қаржы, қоғамдық ұдайы өндіріс сатыларын (бөлу, айырбастау және тұтыну) бәрінің категориясы болып есептелінетіндіктен, оларды тек бөлу категориясымен шектеу дұрыс емес деп тапқан.

Олар келтірген дәлелдер мына төмендегідей болып келеді:

1) қоғамдық ұдайы өндірістің сатылары бір-бірімен тығыз байланысқан;

2) қаржы тек қана ұдайы өндіріс сатыларын ғана қамтамасыз етіп қоймай, қоғам өмірінің барлық аяларын қамтиды;

3) қаржы қоғамдық өнім қозғалысының барлық сатыларында пайдаланылатын жан-жақты бақылау құралы болып табылады. Мемлекетке қажетті ақша қаражаттарын жұмылдырудың (жиыстыру) тікелей түсім көзі материалдық өндіріс аясында жасалатын ұлттық табыс болып есептелінеді.

Ұлттық табысты бөлу кезінде мемлекет, кәсіпорындар мен бірлестіктер және азаматтардың кірістері құралады.

Мемлекеттің қарамағында ең мол ақша қаражат қорлары – бюджеттің бар екенін білеміз. Бюджет арқылы, әртүрлі ақша қорларын құру нәтижесінде қоғамдық өндіріске қатысушылар тапқан кірістер басқа қатысушылардың мұқтаждықтарына пайдаланылады. Қаржының бақылау функциясы бар екенін бәрі мойындайды. Қаржы белгілі жүйеден құрылатынын білеміз.

Қаржы жүйесі деп – мемлекеттің ақшалай қорларын қалыптастыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру барысында пайда болатын және әрқайсысы белгілі бір қаржылық құқықтық институттардың материалдық көрінісі (қорлары) болып табылатын қаржылық-экономикалық институттардың жиынтығын айтамыз.

Ал қаржылық-экономикалық институттар дегеніміз – мемлекеттің ақша қорларын қалыптастыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру барысында пайда болатын экономикалық қатынастардың жиынтығы.

Орталықтандыру дәрежесі мен осы институттарға жататын ақша қорларының түрлері бойынша Қазақстан Республикасы қаржы жүйесінің институттары (қаржылары) орталықтандырылған және орталықтандырылмаған болып екіге бөлінеді.

Орталықтандырылған институттар (қаржылар) мына төмендегідей болып келеді:

1) Жалпы мемлекеттік орталықтандырылған қаржы республикалық бюджет арқылы көрсетіледі.

2) Жергілікті орталықтандырылған қаржы жергілікті өкілді органдардың бюджеттері арқылы көрсетіледі. Жергілікті бюджеттерге мыналар жатады: облыстық бюджеттер; Астана және Алматы қалаларының қалалық бюджеттері; қаладағы аудандық бюджеттер; аудандық бюджеттер.

3) Мемлекеттік банктердің қаржысы. Осы банктердің ақша қорлары мынадай көрініс табады: жарғылық қор; резервтік қор, өндірістік-әлеуметтік даму қоры; қысқа мерзімге несиелеу қоры; ұзақ мерзімге несиелеу қоры; валюталық аударым қоры; материалдық марапаттау қоры және т.б. Бұл қорлар мемлекеттің орталықтандырылған несиелеу қорларын қалыптастырады.

4) Мемлекеттің мүлікті және жеке басты міндетті сақтандыру қаржысы, мынадай сақтандыру қорларымен көрсетіледі: жарғылық қор; сақтандыру резервтік қоры; ағымдағы түсімдер қоры; сақтандыруды дамыту қоры; әлеуметтік-мәдени шаралар қоры; алдын алу шараларын қаржыландыру қоры; сақтандырудың қалпына келтіру түрлері бойынша запастағы қорлар жүйесі; әлеуметтік бағыттағы мемлекеттік әлеуметтік сақтандыру қоры; жұмыспен қамтуға жәрдемдесу қоры және т.б. қорлар.

Мұнда айта кететін бір жайт бар. Банкі қаржысы оқулықтарда, көбінесе, банкілік кредит деп аталып жүр. Былайша айтқанда, банкілік қызметтің кредит (несие) беру жағымен ғана шектелген. Бір жақты көзқараспен шектеліп қоймай, бұл қаржыны қаржы жүйесінің институты деп алып қарасақ, онда олардың тек банкілердің ссудалық қорларын кредит беру түрінде жұмсайтын институт ғана емес, сонымен қатар осы қорларды қалыптастыратын да институт екенін көреміз. Сондай-ақ бұл институт тек мемлекеттік банкілердің қызметі мен солардың ақша қорларын камтиды.

Ал мемлекеттік емес банкілердің қызметтері қаржылық қызметке жатпайды. Жеке басты және мүлікті міндетті сақтандыру институты туралы да осыны айтуға болады. Бұл институт қаржы жүйесінің ерекше институты ретінде қалыптасады және оның әрекеттері мемлекеттің қаржылық қызметі болып есептелу себебі – аталмыш қызмет мемлекеттік сипатта болады, сондай-ақ мемлекеттік органдар арқылы жүзеге асырылады.

Сақтандыру қызметімен айналысатын мемлекеттік емес заңды ұйымдар мен мекемелердің әрекеттері қаржылық қызметтің құрамына кірмейді, сондықтан бұл қызметтер қаржылық құқықтың пәніне жатпайды.

Негізінде, мемлекеттік емес заңды ұйымдар мен мекемелер және азаматтардың ақшалай қорлары мен қаражаттары қаржы жүйесінің құрамына кірмесе де, олардың ақша жөніндегі қызметтері азаматтық‑құқықтық нормалармен реттелетінін білуіміз керек. Азаматтық‑құқықтық әдістермен реттеу арқылы өнім (тауар) өндірушілердің құқықтары мен мүдделері қорғалады. Ал егер құқықтық реттеу қаржылық құқықтық әдістері арқылы жүзеге асырылса, онда ол мемлекет мүддесін көздеу болып табылады.

Қаржылық қатынастардың тауар–ақша қатынастарынан туындайтынын және оларға қызмет ететінін білеміз. Сондықтан мемлекеттің қаржылық қызметінің мақсаты тек қаржыны қалыптастыру емес екені белгілі.

Орталықтандырылмаған институттарға (қаржыларға) мыналар жатады:

1) Мемлекеттік басқару органдарының қаржысы. Министрліктердің, ведомстволардын және басқа да басқару орталықтарының орталықтандырылған ақша қорларын білдіреді. Бұл салалық орталықтандырылған қорлар халық шаруашылығы саласының немесе басқа да шаруашылық жүйелерінің орталық басқару буындары болғандықтан министрліктер мен ведомстволардың қарамағына берілген ақша қаражаттарынан тұрады.

2) Мемлекеттік шаруашылық субъектілерінің қаржысы. Осы субъектілердің, яғни мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың ақша қорларын білдіреді: жарғылық қор, өнеркәсіпті, ғылымды және техниканы дамыту қорлары; резервтік қорлар және т.б.

3) Мемлекеттік қазыналық ұйымдар мен мекемелердің қаржысы. Осы субъектілердің ақша қорларымен көрсетіледі.

Қаржы жүйесі жөнінде кейінгі кезде қалыптасқан көзқарастарды салыстырмалы талдау жасау мақсатында қарап өтеміз. Е. Б. Стародубцеваның айтуынша, қаржы жүйесі – жалпы мемлекеттік, салалық және қоғамдық қаржылық қатынастардан тұрады, сондай-ақ оның құрылу негізіне функционалдық бағдары, аумақтар, жүйенің бірыңғайлығы сияқты үш элемент жатады және мына келесідей көрініс табады:

1. Мемлекеттік қаржы:

- мемлекеттік бюджет;

- бюджеттен тыс қорлар;

- мемлекеттік кредит.

2. Сақтандыру:

- әлеуметтік сақтандыру;

- жеке басты сақтандыру;

- мүлікті сақтандыру;

- жауаптылықты сақтандыру;

- кәсіпкерлік тәуекелді сақтандыру.

3. Кәсіпорындар мен ұйымдардың қаржысы:

- коммерциялық ұйымдардың қаржысы;

- коммерциялық кәсіпорындардың қаржысы;

- қоғамдық ұйымдардың және қорлардың қаржысы123.

Осыған қоса Е. Б. Стародубцеваның Батыс өркениетті әрі дамыған елдердің, мысалы Англия, Франция, Италия мемлекеттерінің қаржылық жүйелерінің құрылымын: мемлекеттік бюджет; жергілікті қаржы; арнайы қорлар; мемлекеттік корпорациялардың қаржысы сияқты өте ірі және мол ақша қаражаттары қорлары арқылы көрсетіп өткені орынды болған.

Себебі, қаржылық құқық теориясы тұрғысынан, мемлекеттік емес кәсіпорындар мен ұйымдардың, банктердің және т.б. ақшалай қаражаттары қаржы терминімен қамтылмайды. Ресейлік ғалым-заңгер М. В. Карасева  қазіргі кезде Ресей Федерациясының қаржы жүйесі мына келесідей біршама дербес бөліктерден тұрады деп тұжырымдайды:

1. бюджеттік қорлар;

2. бюджеттен тыс қорлар;

3. мемлекеттік және муниципалдық кредит;

4. сақтандыру қорлары;

5. кәсіпорындар мен ұйымдардың қаржылары124.

Ал Қазақстанның қаржы жүйесі жөнінде, оның даму ерекшеліктерін ескере отырып, біздің ойымызша, мынадай тұжырым жасауға болады:

Республикалық бюджет; жергілікті өзін-өзі басқару құзырындағы (муниципалдық) бюджеттер; мемлекеттік (банктік) несиелеу қорлары; мемлекеттік (міндетті) сақтандыру қаржысы – орталықтандырылған мемлекеттік қаржы ретінде қаржы жүйесінің құрамдас бөлігі болып табылады. Ал орталықтандырылмаған мемлекеттік қаржы ретінде – министрліктер мен ведомстволардың, өзге де басқарушы, атқарушы құрылымдардың өздеріне тән функцияларын жүзеге асыруға қажетті ақша қаражаттарын, сондай-ақ мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың, корпорациялардың, мемлекеттік қазыналық кәсіпорындардың ақшалай қаражаттарын атап көрсеткен абзал.

Республикада болып жатқан түбегейлі өзгерістерге байланысты қаржылық-экономикалық институттар түрлеріне және меншік формаларына байланысты мына келесідей түрде топтастырылады:

1) Республика меншігіндегі ақша қорларын көрсететін институттар (республикалық бюджет, республикалық бюджеттен тыс қорлар ведомстволардың орталықтандырылған ақша қорлары; мемлекеттік банктердің ақша қорлары).

2) Әкімшілік-аумақтық бірліктердің меншіктеріне жататын ақша қорларын көрсететін институттар (жергілікті өкілді органдар қалыптастыратын бюджеттер, бюджеттен тыс қорлар).

3) Шаруашылықты толығымен жүргізуге немесе тікелей басқаруға құқықтары бар субъектілердің қарамағына жататын ақша қорларын көрсететін институттар (мемлекеттік-коммерциялық акционерлік банкілердің; мемлекеттік сақтандыру компанияларының; мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың және мекемелердің ақшалай қорлары).

Осы аталған субъектілерге берілген ақша қаражаттары жөніндегі автономдық құқықтары – олардың өз қаржылық қызметтерін тәуелсіз және дербес түрде жүзеге асыруына мүмкіндік береді. Қазақстандық белгілі ғалым экономист А. Б. Зейнелғабдин  қаржының мемлекеттік қаржы жүйесінің экономикалық табиғаты мен маңызын ашып көрсеткен алғашқы ғалымдардың бірі болып табылады.

«Қаржы – ақша қозғалысына байланысты туындайтын экономикалық қатынастар, яғни ақша қорлары мен басқа да қорларды қалыптастыру, бөлу және пайдалану кезінде қоғамда туындайтын қатынастар», – делінген автордың еңбегінде. Қаржылар объективті категория болып табылғандықтан, өндіргіш күштер мен өндірістік қатынастардың дамуы негізінде туындайды. Сондықтан олар жиынтық қоғамдық өнімнің, ұлттық табыстың, сондай-ақ ішкі жалпы өнімнің құнын қалыптастыру, бөлу және пайдалану процесінде туындайтын құндылық экономикалық қатынастар жүйесінде қызмет атқарады.

Қаржы арқылы мемлекет өз қарамағына ақша қаражаттарын жиыстырады, сондай-ақ оларды ұлғаймалы ұдайы өндіріске және қоғамның мұқтаждықтарын қанағаттандыруға бағдарлап пайдаланады.

Қаржы көмегімен мемлекетпен, шаруашылық субъектілерінің ақша қорлары құралады, сондай-ақ халықтың ақша қаражаттары жинақталады. Қаржы қоғамдық өнім мен ұлттық табыстың құнын бастапқы бөлуші ретінде көрініс табады. Қаржылық шаруашылық қатынастар – мемлекеттік бюджет пен кәсіпорындардың және халық шаруашылығы салаларының өзара қатынастарының негізі болып табылады.

Сонымен қаржылық қатынастардың барлық нысандарының жиынтығы – мемлекеттің қаржы жүйесінің базистік негізін құрайды.

А. Б. Зейнелғабдин  қаржы жүйесіне түсініктеме бере отырып, оның маңызын былайша көрсеткен: қаржы жүйесі – осы жүйені құру, бөлу және пайдалану кезіндегі қаржылық қатынастардың жиынтығы, сондай-ақ осы қатынастарды басқаратын қаржылық және салықтық мекемелер мен өзге де тиісті органдардың жиынтығы. Қаржы жүйесін құрылымдық тұрғысынан қарастырсақ жоғарыда айтылғандай ол басқарылушы қаржылық қатынас нысандарының жиынтығынан және басқарушы қаржылық, салықтық және басқа да органдардың жиынтығынан тұрады.

Қаржы жүйесінің қызмет атқару механизмдерін зерттеу үшін оның әрбір элементтерін және олардың әрекет ету механизмдерінің біртұтастығын мұқият зерделеу қажет. Демек, біріншіден, қаржылық қатынастардың барлық нысандарын және олардың өзара байланыстарын айқындау қажет; екіншіден, қаржылық қатынастардың әрбір нысанын өндірістің тиімділігін аттыру және экономикалық қатынастарды жетілдіру жөніндегі рөлдері тұрғысынан зерделеу; үшіншіден, қаржылық қатынастарды басқару тәсілдерін жетілдіру, яғни нарық жағдайында қаржылық қатынастарды пайдалану механизмдерін жоспарлау, болжамдау, қаржыландыру, бақылау және талдау. Осы талдау негізінде қаржы жүйесінің құрылымы мен оның элементтерінің өзара байланысы анықталады. Қаржы жүйесінің құрамындағы қаржылық қатынастар өте күрделі құрылымнан тұрады және олар мына келесідей негізгі топтарға бөлінеді:

1) Мемлекет пен шаруашылық субъектісінің арасындағы оларға өндірістік қорларды беру, тауар шығару, қызмет көрсету және жаңадан құн жасау кезіндегі қатынастар;

2) Мемлекет пен шаруашылық субектілерінің пайданы, таза табысты және амортизациялық қорды құру, бөлу, пайдалану жөніндегі қатынастары;

3) Мемлекет пен халықтың, азаматтардың табыстарын қалыптастыру, бөлу және қайта бөлу жөніндегі қатынастар;

4) Мемлекет пен шаруашылық субъектілерінің мемлекеттің орталықтандырылған ақша қорларын, бюджеттен тыс қорларды құру, бөлу және пайдалану, сондай-ақ зейнетақы қоры мен әлеуметтік сақтандыру қорына аударымдар жөніндегі қатынастар;

5) Мемлекеттің өндірістік емес аядағы бюджеттен қаржыландырылатын ұйымдармен және мекемелермен қатынастары;

6) қаржылық-банктік Жүйе институтарының арасындағы қатынастар (Қаржы министрлігі, Ұлттық Банк, ЭКСИМ банк және т.б.)

7) Шаруашылық субъектілердің арасындағы тауарлар мен қызметтерді өткізу процесіндегі қатынастар, сондай-ақ оның қаржылық ресурстарды бөлу және қайта бөлу, күрделі қаржыландыру, айналым қаражаттарын қаржыландыру, салалық резервтерді қалыптастыру жөніндегі министрліктермен қатынастары;



8) Мемлекеттің сыртқы экономикалық, ғылыми-техникалық қызмет процесінде жақын және шалғай елдермен қатынастары125. Осы қатынастар мен байланыстардың ішінен бір-бірінен белгілі бір жалпы белгілері бойынша айрықшаланатын (оқшауланатын) аяларды бөліп шығаруға тиістіміз. Сонымен құндылық құрылымының айрықша саласын, мемлекет пен шаруашылық субъектілерінің және халықтың арасында туындайтын жиынтық қоғамдық өнімді, ұлттық табысты және жалпы ішкі өнімді қаржылық қатынастар құрайды. Бұл қатынастар шаруашылық субъектілері мен халықтың пайдаларын, табыстарын құру және бөлуге, сондай-ақ мемлекеттің қаржылық ресурстарын қалыптастыруға байланысты өндіру және бөлу процесінде туындайды.

Осы қаржылық қатынастардың жиынтығы қазіргі кезде “салық” атты экономикалық мәні бар ұғыммен көрсетіледі. Демек ол – қаржының құрамдас бөлігі, ал салық жүйесі – қаржы жүйесінің элементі болып табылады.

Сонымен қаржы тұтастық тұрғысынан сипатталады. Алайда осы тұтастық ішінде белгілі бір айырмашылықтардың бар екенін ұмытпаған жөн. Қаржылық қатынастардың әр сипатта болуы оның құрамында қоғамды өнімді құндылық бөлудің жекелеген (ерекшеленген) аясының соның бірі –мемлекеттік бюджет болып табылады, көрініс табуына әкеліп соғады.

Экономикалық категория ретінде мемлекеттік бюджет – бөлу процесінде туындайтын, тұрақты қатысушы мемлекет болып табылатын қаржылық қатынастарды көрсетеді. Мемлекеттік бюджет жалпы мемлекеттік мұқтаждықтарды қанағаттандыруға арналған орталықтандырылған ақша қаражаттары қорларын қалыптастыру және бөлумен байланысты болады. Бұл жерде бюджеттік қатынастар қаржылық қатынастардың құрамдас бөлігі болып табылады.

Қаржы күрделі құрылымды болғандықтан бюджеттік құбылыстармен ерекшеленеді126. Сондықтан, яғни қаржы категориясы мен қаржы жүйесінің экономикалық мәні кең мағынада болғандықтан, бюджет жүйесі – қаржы жүйесінің негізгі құрылымдық элементі болып табылады.

Тауар – ақша қатынастары жағдайында өндірістік қорлар мен еңбек ресурстары натуралдық және құндылық нысанында болады. Сондықтан өндіріс нәтижесі осы екі форма арқылы өлшенеді. Қаржылық қатынастар алғашқы рет мемлекеттік кәсіпорындарға өндірістік қорларды беру кезінде туындайды. Бұл жерде өнімді шығару оның тұтыну құнынан бөлінбеуін жүзеге асыру мақсаты көзделеді. Қаржылық қатынастарды басқаруды жүзеге асыру қаржылық механизмдер арқылы жүргізіледі.

Қаржылық механизмнің негізгі элементтеріне мыналар жатады:

1) Қаржылық бюджеттік жоспарлау және болжамдау;

2) Қаржылық ресурстарды тікелей басқару және жан-жақты бағдарлау;

3) Қаржылық ресурстардың құрылуына, бөлінуіне және пайдаланылуына бақылау жүргізу;

4) Қаржы мен салықтың, бюджеттің өндіріске және халықтың әлауқаты деңгейіне тигізетін ықпалын анықтау.

Қазақстандық ғалым А. Б. Зейнелғабдиннің айтуынша, қаржылық қатынастарды басқару жүйесін құру арқылы127 мына төмендегідей мәселелерді шешуге әбден болады:

1) барлық қаржылық ресурстарды тікелей басқару (шаруашылық субъектілерінің өз қаржылық ресурстары; бюджеттік ресурстар; бюджеттен тыс қорлар; валюталық ресурстар және т.б.)

2) қаржылық ресурстарды болжамдауда экономикалық-математикалық әдістерді пайдалану негізінде мемлекеттің жиынтық қаржылық балансын жасау практикасын жетілдіру;

3) мемлекеттік жиынтық қаржылық балансының пропорцияларына және индикативтік жоспарлардың көрсеткішіне сүйене отырып, болжамдау негізінде көп варианттік режимдегі бюджет жобасын қалыптастыру;

4) республикалық және жергілікті бюджеттердің кіріс бөлігін болжамдау, салық пен басқа міндетті төлемдердің бюджетке түсуін бақылауды ұйымдастыру;

5) Бюджеттік мекемелерді шаруашылық етудің жаңа түріне өткізу арқылы, яғни бюджеттік қаржыландыру мен басқа түсім көздерінен түсетін қаражаттарды ұштастыру негізінде әлеуметтік аяға бағытталған шығындарды жоспарлау және болжамдау жүйесін дайындау;

6) жиынтық валюталық жоспарды, министрліктер мен ведомстволардың валюталық жоспарларын, олардың сыртқы сауда қызметтерін талдау, сондай-ақ мемлекеттің қаржылық және валюталық ресурстарын қалыптастырудағы рөлдерін кешенді автоматтандырылған жобаларын дайындау негізінде валюталық-қаржылық жоспарлауды ұйымдастыруды жетілдіру;

7) қазіргі кезеңдегі экономикалық саясаттың мұқтаждықтарын көрсететін қаржылық-бюджеттік жоспарлаудың нормативтік базасын дайындау;

8) салық, бюджет жүйесі (шаруашылық субъектілері, аудан және облыс деңгейіндегі) жөніндегі заңдардың атқарылу механизмдері туралы ақпараттарды жедел жинау және өңдеу.

Сонымен қаржы жүйесін экономикалық тұрғыдан қарастырсақ, оның мына келесідей элементтерден тұратынын көреміз: негізгі салық жүйесі, бюджет жүйесі; шаруашылық субъектілерінің қаржылары, қаржылық механизм және қаржы, салық органдарын автоматтандырылған ақпараттық жүйесі.

Жоғарыда қаржы жүйесін сипаттағанымызда оның нақты көрінісі бюджет және салық жүйесі деп көрсеткен болатынбыз. Сол себепті осы аталған жүйелерге сипаттама беруіміз қажет. Қазіргі кезеңде бірден бір материалдық базамыз – бюджет болып табылатыны белгілі. Сондықтан оны мемлекет қазынасы деп те атайды. Шын мәнісінде мемлекеттік бюджет мемлекет қазынасының құрамдас бөлігі болып табылады128. Бюджет терминінің мағынасына назар аударсақ, оны экономикалық және құқықтық тұрғыдан ашып көрсетуге болатын көреміз.

Экономикалық категория ретінде бюджет деп – мемлекеттік бюджетті қалыптастыру және бөлу кезіндегі экономикалық қатынастардың жүйесін айтамыз.

Осы экономикалық тұрғыдан мемлекеттік бюджеттің өзіне тән ерекшеліктерін көрсетуге болады. Олар мына келесідей белгілермен сипатталады:

1) Ол мемлекет қарамағына қоғамдық өнімнің, ұлттық табыстың жалпы ішкі өнім құнының бөлігін және оның жалпы мемлекеттік мұқтаждықтарын қанағаттандыруға пайдалануға байланысты бөлу қатынастарының экономикалық нысаны болып табылады;

2) Қоғамдық өнімнің құнын бюджеттік бөлудің пропорциясы мен нысаны – тұтас алғанда, ұлғаймалы ұдайы өндіріс мұқтаждығымен және қоғамның әрбір тарихи кезеңде дамуының қоғам алдында тұрған міндеттерімен айқындалады;

3) Ол тауар нысанындағы қоғамдық өнімнің тікелей қозғалысына байланысты емес құн бөлу сатысын, яғни тауар нысанындағы құнның қарсы қозғалысына жолықпаған ақша нысанындағы құнның біржақты қозғалысын көрсетеді;

4) Ол 'құнды халық шаруашылығы салалары, еліміздің аумағы және экономика секторлары арасында бөлуге арналған129.

Сонымен мемлекеттік бюджет – экономикалық категория ретінде – ақша нысанындағы өндірістік қатынастарды көрсетеді және оның өзіне тиісті материалдық-заттай институты, яғни ақша қаражаттары қорлары болады. Мысалы, мемлекеттің орталықтандырылған ақша қоры – республикалық бюджет болып табылады.

Заң әдебиеттерінде, әдетте “бюджет” терминінің дәстүрлі төрт мағынасы қарастырылады:

1) материалдық мағынада;

2) экономикалық категория ретінде;

3) құқықтық категория ретінде;

4) заңи-техникалық мағынада.

1) Материалдық мағынада, бюджет деп – мемлекеттің орталықтандырылған ақша қорын, сондай-ақ жергілікті өкілді және атқарушы органдардың орталықтандырылған ақшалай қорларын айтамыз.

2) Экономикалық категория ретінде, бюджет дегеніміз – мемлекеттің орталықтандырылған ақша қорын немесе жергілікті орталықтандырылған ақша қорларын қалыптастыратын және жұмсайтын экономикалық қатынастардың жүйесі.

3) Құқықтық категория ретінде, бюджет деп – мемлекеттің негізгі қаржылық жоспарын, яғни мемлекеттің және жергілікті өкілді органдардың кіріс және шығыс балансын айтамыз.

4) Заңи-техникалық мағынада, бюджет дегеніміз – мемлекеттің негізгі қаржылық заңы немесе жергілікті өкілді органдардың қаржылық-құқықтық актілері.

Қазақстан Республикасында мемлекеттік бюджет: республикалық және жергілікті бюджет жиынтығынан тұрады.

Танымал экономист-ғалым А. Б. Зейнелғабдин атап көрсеткендей, бюджеттің бөліктеніп қабылдануы қаржылық ресурстардың жұмсалу бағыттарын толық қамтып қарастыруға мүмкіндік бермейді130.

Жоғарыда баяндалған, бюджет жүйесі жөнінде қалыптасқан көзқарастар мен ұғымдарға жаңаша түйінделген талдау жасап көрейік. Ресейлік ғалым Л. А. Давыдова бюджет жүйесі деп – экономикалық қатынастарға және заңи нормаларға негізделген Ресей Федерациясының Республикалық (Федералдық) бюджетінің, РФ құрамындағы республикалардың республикалық бюджеттерінің, сондай-ақ РФ ұлттық-мемлекеттік және әкімшілік-аумақтық құрылымдары (бөліктері) бюджеттерінің жиынтығын айтамыз деген анықтама берген. Осы айтылғанды нақтылап айқындасақ, онда мынадай көрініс табады:

1. Федералдық бюджет, яғни РФ республикалық бюджеті;

2. Ресей Федерациясы субъектілерінің бюджеті, олардың ішінде: РФ құрамындағы республикалардың республикалық бюджеті; аймақтардың аймақтық бюджеттері; облыстардың облыстық бюджеті; Федералдық бағынысты қалалардың қалалық бюджеті; автономдық облыстың облыстық бюджеті; автономдық округтардың округтық бюджеті;

3. жергілікті бюджет, олардың ішінде: селолық аудандардың аудандық бюджеті; Мәскеу мен Санкт-Петербургтан басқа қалалардың қалалық бюджеті; қаладағы аудандардың аудандық бюджеттері; поселкелердің поселкелік бюджеті; селолардың селолық бюджеті.

Сонымен Л. А. Давыдованың қорытынды ретінде айтқаны: Ресей Федерациясының бюджет жүйесі Федералдық бюджет, РФ субъектілерінің бюджеті және әкімшілік-аумақтық құрылымдардың жергілікті бюджеті сияқты үш топтан тұрады.

Е. Б. Стародубцева  бюджет жүйесі мемлекет аумағындағы бюджеттің жиынтығы болып есептелінеді және ол мемлекеттік құрылыстың ерекшелігін ескере отырып құрылады деп түсіндіреді.

Бюджет жүйесі көптеген элементтерден тұрады. Олар бір-бірімен тығыз байланыста болады және бюджет жүйесінің сол кезеңдегі даму ерекшеліктерімен негізделіп, сипатталады. Сонымен бюджет жүйесі деп – әр деңгейдегі және әртүрлі бюджеттің, бюджет процесін ұйымдастырудың, бюджеттік қатынастардың, бюджеттік қызмет аясындағы құзыретті мемлекеттік органдардың, сондай-ақ бюджеттік бақылаудың нысандары мен әдістерінің жиынтығын айтамыз.

Бюджетті қалыптастыратын түсім көздеріне салық пен басқа да міндетті төлемдер, сондай-ақ салық емес басқа да кірістер жатады.

Республикалық бюджеттің кірістері (арнайы экономикалық аймақтардың қаржылық қорларына (бюджетіне) есептелетін сомалардан басқасы) мыналардан тұрады:

1. Салықтан, алымдардан және басқа да міндетті төлемдерден алынатын түсімдер:

- заңды тұлғалардан алынатын табыс салығы – 50%;

- қосылған құнға салынатын салық;

акциздер:

- спирттің барлық түріне – 50%;

- араққа – 50%;

- ликер-арақ өнімдеріне – 50%;

- шарапқа – 50%;

- коньякқа – 50%;

- шампан шарабына – 50%,

- сыраға – 50%;

- күшейтілген ішімдіктер, күшейтілген шырындар мен бальзамдарға – 50%;

- шарап материалдарына – 50%;

- бекіре мен қызыл балықтарға, бекіре және қызыл балық уылдырықтарына, бекіре мен қызыл балықтардан және уылдырықтан әзірленген жеңсік тағамдарға;

- темекі өнімдеріне;

- құрамында темекі бар басқа да өнімдерге;

- хрустальдан жасалған бұйымдарға, хрустальды жарық беру аспаптарына;

- импортталатын тауарларға;

- алтыннан, платинадан немесе күмістен жасалған зергерлік бұйымдарға;

- бензинге (авиациялық бензинді қоспағанда);

- дизель отынына;

- атыс және газ қаруына (мемлекеттік өкімет орындарының мұқтаждары үшін сатып алынғандарынан басқасы);

- электр энергиясына;

- газ конденсатын қоса алғанда, өңделмеген мұнайға;

- үстеме пайдаға салынатын салық;

- роялти;

- жасалған келісім-шарттарға орай республикалық бюджетке түсетін бөлігінде өнім бөлу бойынша Қазақстан Республикасының үлесі;

- бонустар;

- импорттық кедендік баж;

- отандық тауар өндірушілерді қорғау шаралары ретінде алынатын баж;

- бағалы қағаздар эмиссиясын тіркеу үшін алым;

- Қазақстан Республикасының аумағы бойынша автокөлік құралдарының жүріп өткені үшін алымдар;

- жеке тұлғалардың қолма-қол шетел валютасын сатып алғаны үшін алым;

- Қазақстан Республикасының радиожиілік ресурстарын пайдаланғаны үшін төлем;

- кедендік бақылауды және кедендік рәсімдерді жүзеге асырудан түсетін түсімдер;

- жануарлар дүниесін пайдаланғаны үшін төлем;

- кеме жүретін су жолдарын пайдаланғаны үшін төлем.

2. Салықтық емес түсімдер:

- республикалық мемлекеттік кәсіпорындар пайдасының үлесі;

- Қазақстан Ұлттық Банкісінің табысынан түсетін түсім;

- Қазақстан Республикасы Үкіметінің депозиттері бойынша алынған сыйақылар (мүдделер);

- орталық атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік мекемелерге тиесілі мүлікті сатудан түсетін түсімдер;

- республикалық меншік болып табылатын акциялар пакеттеріне түсетін дивидентер;

- Ұлттық лотереяның табысының түсімі;

- республикалық бюджеттен кредиттер бергені үшін алынған сыйақылар (мүдделер);

- жер қойнауы жөніндегі ақпараттарды пайдалануға бергені үшін төлем;

- орталық атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік мекемелер көрсететін қызметтерді жүзеге асырудан (өткізуден) түсетін түсімдер;

- мемлекеттік меншіктегі мүлікті арендалаудан түсетін түсім;

- орталық атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік мекемелер ұйымдастыратын мемлекеттік сатып алуды жүргізуден заңға сәйкес түсетін ақшалар;

- қоршаған ортаны ластағаны үшін мөлшері 50% төлемдер;

- консулдық алымдардан түсетін түсімдер;

- екінші деңгейдегі банктерге қолданылатын санкциялардан түсетін сомалар;

- орталық атқарушы органдарға бағынысты мемлекеттік мекемелер алатын, Қазақстан Республикасының заң актілерінде көзделген әкімшілік айыппұлдар мен санкциялар;

- Қазақстан Республикасының заң актілерінде көзделген басқа салықтық емес және өзге де түсімдер;

- арнайы экономикалық аймақтардың қаржылық қорлары (бюджеті) кірістерінің жалпы сомасынан аударымдар.

3. Капиталмен жасалатын операциялардан түсетін кірістер:

- республикалық меншікті жекешелендіруден түсетін түсімдер;

- мемлекеттік резервтерден алынған тауарлар үшін берешектерді өтеуден және мемлекеттік запастардағы астықты сатудан түсетін түсімдер;

- жерді және тұрақты жер пайдалану құқығын сатудан түсетін түсімдер.

Жергілікті бюджеттің кірістері (арнайы экономикалық аймақтардың қаржылық қорларына (бюджетіне) есептелетін сомалардан басқасы) мыналардан тұрады:

1. салықтың, алымдардың және бюджетке төленетін басқа да міндетті төлемдердің түсімдері:

- заңды тұлғалардан алынатын табыс салығы – 50%;

- жеке тұлғалардан алынатын табыс салығы;

- әлеуметтік салық;

- заңды және жеке тұлғалардың мүлкіне салынатын салық;

- көлік құралдарына салынатын салық;

- жер салығы;

- заңды тұлғаларды мемлекеттік тіркеу үшін алынатын алым;

- кәсіпкерлік қызметпен айналысатын жеке тұлғаларды тіркеу үшін алынатын алым;

- жекелеген қызмет түрлерімен айналысу құқығы үшін алынатын лицензиялық алым;

- аукциондық сатудан алынатын алым;

- рыноктарда тауарларды сату құқығы үшін алынатын алым;

- Алматы қаласының рәміздерін өздерінің фирмалық атауларында, қызмет көрсету таңбаларында және тауар таңбаларында пайдаланғаны үшін алынатын алым;

акциздер:

- спирттің барлық түрлерін – 50%;

- араққа – 50%

- ликер-арақ өнімдеріне – 50%;

- шараптарға – 50%;

- коньяктарға –50%;

- шампан шараптарына – 50%;

- сыраға – 50%;

- күшейтілген сусындарға, күшейтілген шырындар мен бальзамдарға – 50%;

- шарап материалдарына – 50%;

- ойын бизнесіне;

- мемлекеттік баж;

- жасалған келісім-шарттарға орай жергілікті бюджетке түсетін бөлігінде өнім бөлу бойынша Қазақстан Республикасының үлесі;

- су үшін төленетін ақы;

- орманды пайдаланғаны үіиін төленетін төлем.

2. салықтық емес түсімдер:

- коммуналдық меншік болып табылатын акциялар пакеттеріне түсетін дивиденттер түсімі;

- жергілікті өкілді органдар өткізген лотореялардан түскен табыстар түсімі;

- жергілікті бюджеттен кредиттер бергені үшін алынған сыйақылар (мүдделер);

- жергілікті өкілді және атқарушы органдарға, сондай-ақ жергілікті атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік мекемелерге тиесілі мүліктерді сатудан түскен түсімдер;

- жергілікті атқарушы органдарға бағьнышты мемлекеттік мекемелер көрсететін қызметтерді өткізуден түскен түсімдер;

- коммуналдық меншіктегі мүліктерді арендаға беруден түскен түсімдер;

- жер телімдерін жалға беруден түскен түсімдер;

- жергілікті атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік сатып алуды заңға сәйкес өткізуден түскен ақшалар;

- қоршаған ортаны ластағаны үшін жергілікті мемлекеттік қоршаған ортаны қорғау қорларына төленетін 50% мөлшеріндегі төлемдер;

- жылжымайтын мүлікке деген құқықты мемлекеттік тіркеу және онымен мәмілелер жасау үшін төленетін ақы;

- басқа да әкімшілік алымдар;

- жергілікті атқарушы органдарға бағынышты мемлекеттік мекемелер алатын, Қазақстан Республикасының заң актілерінде көзделген әкімшілік айыппұлдар мен санкциялар;

- Қазақстан Республикасының Заң актілерінде көзделген салықтық емес және өзге де түсімдер.

3. капиталмен жасалынатын операциялардан түсетін табыстар:

- коммуналдық меншіктегі объектілерді жекешелендіруден түсетін түсімдер;

- аймақтардың өздерін қамтамасыз етуге сатып алған астықты өткізуден түсетін түсімдер.

Бюджеттік кірістердің жүйесі: бюджетке түсетін түсімдер былайынша топтастырылады:

1) Субъектісі бойынша:

а) мемлекеттік заңды тұлғалардан;

б) мемлекеттік емес заңды тұлғалардан;

в) шетелдік және бірлескен шаруашылық субъектілерінен;

г) жеке тұлғалардан;

2) Қаржылық қызметтің әдісі бойынша:

а) қайтарылмайтын негізде (салық және басқа міндетті төлемдер);

б) қайтарымды негізде (мемлекеттік ішкі және сыртқы заемдар);

3) Міндеттеу дәрежесі бойынша:

а) мәжбүрлі (салық);

б) ерікті (мемлекеттік заемдар, қайырымдылық көрсету).

4) Меншік нысанына қатысты:

а) меншік нысаны алмасуымен көрініс табатын төлемдер (салықтар, т.б.)

б) ақша қозғалысы тек мемлекеттік меншік нысанының шегінде жүзеге асырылатын төлемдер.

5) Баламалық дәрежесі бойынша:

а) баламасыз (салық);

6) біршама баламалы (алымдар, баждар).

Бюджеттің шығысының бағыттары нақты кезеңде мемлекет алдында тұрған мәселелерге байланысты анықталады.

“Шығыс” – бекітілген бюджет шегінде, бюджеттен қайтарылмайтын негізде бөлінетін қаражаттар.

Шығыс бюджеттің деңгейіне байланысты айрықшаланады.

Республикалық бюджеттің қаражаттары мына негізгі бағыттарды: Қазақстан Республикасы Президентінің, Парламентінің, конституциялық Кеңестің, Есеп комитетінің, Орталық сайлау комиссиясының, жалпы мемлекеттік басқару міндеттерін атқаратын атқарушы және басқа да органдардың қызметтерін;

- сот жүйесін;

- сыртқы саясат қызметін;

- қаржылық және салықтық қызметті;

- іргелі және қолданбалы ғылыми қызметті;

- қорғаныс және қауіпсіздікті;

- республикалық деңгейдегі төтенше жағдайлар бойынша жұмыстарды ұйымдастыруды;

- республикалық деңгейдегі құқық қорғау қызметін;

- юстиция (әділет) аясындағы қызметті;

- жоғары білімді;

- республикалық деңгейдегі білім беру саласындағы арнаулы бағдарламаларды;

- республикалық деңгейдегі денсаулық сақтау саласындағы арнаулы бағдарламаларды;

- орталық атқарушы органдардың мамандандырылған ауруханаларын;

- республикалық клиникалар мен ғылыми-зерттеу институттарындағы мамандандырылған медициналық көмек көрсетуді;

- заң актілерімен белгіленген зейнетақылық төлемдерді, мемлекеттік әлеуметтік жәрдемақыларды, арнаулы мемлекеттік жәрдемақыларды;

- республикалық деңгейдегі мәдениет, спорт және ақпарат аясындағы қызметтерді;

- көші-қон аясындағы қызметтерді;

- ауыл, орман, су және балық шаруашылығының басым бағдарламаларын;

- жерге орналастыруды;

- республикалық деңгейде жүргізілетін қоршаған табиғи ортаны қорғау жөніндегі шараларды;

- республикалық деңгейдегі нысандар құрылысы және өнеркәсіп саласындағы арнаулы бағдарламаларды;

- жер қойнауын пайдалануды;

- гидрометеорологиялық мониторингті;

- үкімет қарызын өтеу бойынша шығындарды;

- үкімет кепілдіктері бойынша міндеттемелерді орындауды;

- республикалық бюджеттен жергілікті бюджеттерге берілетін ресми трансферттерді қаржыландыруға жұмсалады.

Бюджеттік қаржыландыру: жоспарлы, мақсатты, қайтарылмайтын және ақысыз түрде бюджеттен берілетін ақша қаражаттары.

Жергілікті бюджеттің қаражаттары:

- мектепке дейінгі, жалпы бастауыш, жалпы негізгі, жалпы орта, қосымша орта және орта кәсіптік білім беруді;

- әскери қызметке тіркеу және шақыру бойынша шараларды;

- жергілікті деңгейдегі төтенше жағдайлар бойынша жұмыстарды;

- жергілікті деңгейдегі құқық қорғау қызметін;

- халыққа тегін медициналық қызмет көрсетудің кепілдендірілген көлемін;

- жергілікті деңгейдегі арнаулы медициналық бағдарламаларды;

- мәслихаттардың шешімдеріне сәйкес әлеуметтік қамсыздандыру аяларында адресті әлеуметтік көмек көрсетуді;

- жұмыспен қамту бағдарламаларын;

- тұрғын үй бағдарламасын;

- жергілікті деңгейдегі мәдени және ойын-сауық бағдарламаларын;

- жергілікті деңгейдегі өнеркәсіпті және нысандар құрылысын;

- жергілікті деңгейде қоршаған ортаны қорғауды;

- жергілікті деңгейде жобалау-іздестіру жұмыстарын жүргізуді;

- елді мекендерді көркейтуді, қала жолдары мен құрылыстарын;

- жергілікті маңызы бар жолдарды пайдалануды және қайта жөндеуді;

- жергілікті бюджеттен республикалық бюджетке берілетін ресми трансферттерді;

- жергілікті атқарушы органдардың қарыздарын өтеуді;

- арнайы экономикалық аймақтарды дамыту жөніндегі бағдарламаларды қаржыландыруға жұмсалады.

Салық мемлекеттің басқа да атрибуттары сияқты (мысалы, өкімет билігі, мемлекет аумағы, егемендігі, қарулы күштері қаржысы және тағы басқа) мемлекеттер құрыла бастаған кезде пайда болған және ол әрқашанда мемлекеттің мемлекет болып қалыптасуының, сондай-ақ оның өсіп-өркендеуінің негізгі материалдық тірегі болып табылған.

Алғашқы кездерде мемлекетті ұстауға қажетті қаражаттар мемлекет тұрғындарынан заттай немесе ақшалай күйінде алынған болса, кейіннен олар тұрақты, жүйелі түрде ақшалай алынатын міндетті төлемдерге – салыққа айналған.

Салықтың, салықтық құқықтың мемлекеттермен қатар пайда болуы оның құқықтық табиғаты мен мәнін ашып көрсетеді.

Негізінен алсақ, салықтың экономикалық мәні – мемлекет қажеттілігін қанағаттандыру, қамтамасыз ету мақсатында шаруашылық субъектілерінен немесе жеке тұлғалардан Ұлттық табыстың белгіленген мөлшерін (үлесін) алу процесіндегі өндірістік қатынастардың бөлігі.

Сонымен мемлекеттегі барлық міндетті төлемдер – олардың қалыптастырылуы және алыну тәртібіне байланысты, негізгі үш топқа бөлінеді. Олар: салық, алым және баждар деп аталады.

Салық дегеніміз – жалпы мемлекеттік мұқтаждықтарды қанағаттандыру мақсатында, мемлекеттік жоғарғы өкілді орган қабылдаған нормативтік құқықтық акті – заңның негізінде, сондай-ақ заңда белгіленген мөлшерде және уақытта заңды және жеке тұлғалардан міндетті түрде, қайтарылмайтын және жекелей ақысыз негізде бюджетке алынатын ақшалай төлемдер131. Осы берілген түсінікті (ұғымды) жан-жақты талдап, салыстыру мақсатында басқа да авторлардың көзқарасына тоқталамыз.

Мысалы, В. И. Гуреев  салықты “міндетті жарна”деп атайды және мынадай түсінік береді: “міндетті жарна дегеніміз – заңды және жеке тұлғалардың кәсіпкерлік қызметтерінен және басқа түсім көздерінен тапқан табыстарының бір бөлігін заңмен белгіленген тәсілмен ақшалай түрде алу”.132

Ал салық жөнінде мемлекеттің заңды және жеке тұлғалардан тиісті деңгейде бюджетке (федералдық, аймақтық, жергілікті) алатын міндетті жарнасы деген анықтама берген.133 С. Г. Пепеляев  салыққа мынандай анықтама береді “салық – мемлекеттік өкімет билігі субъектілерінің төлем қабілеттілігін қамтамасыз ету мақсатында, мемлекеттік мәжбүр етумен қамтамасыз етілген міндетті, қайтарылмайтын және дербесақысыз түрінде заңды және жеке тұлғалардан заңда белгіленген тәртіппен алынатын меншіктері134.

Осы автордың айтуы бойынша, егер қандай да болмасын міндетті төлемді алу – заңда белгіленіп, негізделмеген жағдайда, оларды алу заңсыз болып табылады. Ал салық төлеуші бұл жерде тек азамат ретінде емес, сонымен қатар меншік иесі де болғандықтан, салықты төлеу – оның жеке меншік жөніндегі құқығынан шығатын әлеуметтік міндеті135.

Қазақстандық белгілі экономист-ғалым Г. Ж. Қарағұсова  “салық деп – жалпы мемлекеттік мұқтаждарды өтеуге жұмсалатын және қабылданған заң негізінде мемлекетке алынатын еріксіз немесе ерікті алымдарды айтады”136 – деген анықтама береді.

В. Д. Мельников  салыққа өте қысқа ұғым берген. Оның пікірінше, “салық – белгілі бір көлемде және мерзімде алынатын заң жүзінде көзделген (қарастырылған) міндетті төлемдер”137.

Қаржылық құқық саласының Қазақстан бойынша бірден бір ғалымы А. И. Худяков  өз еңбегінде салықтың түсінігін беріп қана қоймай, оның басқа төлем түрлерінен ажыратуға қажетті ерекшеліктерін де ашып көрсеткен. Бұл ерекшеліктер салықтың өз құқылық және экономикалық табиғатына тән белгілер болып табылады:

1. Салық – әрқашанда мемлекет тарапынан енгізіледі және алынады. Бұл жерде мемлекет саяси билік субъектісі ретінде көрінеді.

2. Салық – мемлекеттің біржақты түрде белгілейтін төлемі. Бұл жерде мемлекет салық төлеушілердің келісімін қажет қылмайды.

3. Салық – әрқашанда ақшалай түрдегі төлем. Осы белгісі бойынша салықтар әртүрлі мүліктік міндеттемелерден – тәркілеу, реквизициялау және т.б. ерекшеленіп тұрады.

4. Салық – әрқашанда ақшаларды еріксіз алу: Бұл жерде салық төлеушіге оның ақшаларын еріксіз алу механизмі құрылады.

5. Салық – заң жүзінде белгіленген ақшаларды алу. Мемлекет салықтарды ашықтан ашық, заңда негізделген күйінде алады. Яғни жеке меншіктегі ақшалар мемлекет меншігіне ауысады.

6. Салық – міндетті төлем. Салық төлеушінің салық төлеу жөніндегі міндетті салық қызметі органдарының төленген салықты қабылдау жөніндегі міндетімен ұштасады.

7. Салық – тек құқықтық формада кездесетін төлем. Салық нормативтік сипаттағы заң актілерімен белгіленеді.

8. Салық – тек мемлекеттік кіріске түсетін төлем.

9. Салық – тұрақты ақша міндеттерін туғындататын төлем.

10. Салық – баламасыз төлем. Яғни, салық қандай да болмасын көрсетілген қызметке немесе сатып алған тауарларға төлейтін төлем емес, ол тек ақысыз төлем.

А. И. Худяковтың айтуы бойынша, салықтың басты белгісі – салық нысанының ауысуы, меншік иесінің ауысуы болып табылады.

Мемлекеттік емес заңды тұлғалар мен жеке тұлғалардың салық төлеу кезінде мемлекет қарамағына өтетін ақшалары мемлекет меншігіне айналады.

Ал мемлекеттік заңды тұлғалардың салығы мемлекет қарамағына түскенімен, олардың (заңды тұлғалардың, ақшалардың) иесі мемлекет болып қала береді. Бұл жерде мемлекет салықты белгілеу және алу процесінде саяси субъект ретінде болады. Салықты алу кезінде мәжбүрлі (еріксіз) түрде меншік формасы өзгертіледі. Қорыта келіп айтқанда, міндетті төлемдер – өз кірістерінің бір бөлігі, ал салық – бөтен кірістердің бір бөлігі.

А. И. Худяковтың кезінде осы айтқан көзқарас, тұжырымдарына жаңаша сипаттама бере отырып, салықтың мына келесідей: “Салық – бұл мемлекеттік өкілетті орган тарапынан біржақты тәртіппен және жеткілікті құқықтық нысанда белгіленген мерзімде және белгілі мөлшерде төлеуді жүзеге асыратын қайтарымсыз, баламасыз және тұрғылықты түрдегі, төленуі мемлекеттік мәжбүр ету шараларымен қамтамасыз етілген, мемлекет кірісіне төленетін ақшалай немесе натуралды міндетті төлем” деген түсінігін берген және оның өзіне тән белгілерін экономикалық, сондай-ақ құқықтық тұрғыдан атап көрсеткен.

Салықтың белгілері тығыз байланыста болады және арақатынастары өте жақын. Сондықтан олар кейбір жағдайларды есепке ала отырып бөлуге мүмкіндік береді. Сонымен, А. И. Худяков салықтың экономикалық сипаттарына мына белгілерді жатқызған:

1. ақша түрінде жүзеге асырылатын төлем;

2. қайтарымсыз төлем;

3. баламасыз төлем;

4. салық салу объектісінің болуы;

5. салық субъектісінің айқындалуы;

6. салық мөлшерінің айқындалуы;

7. төлеу мерзімдері;

8. салық қатынастарының тұрақты сипатта болуы;

9. салықтың мемлекет кірісі болып табылуы.

Салықтың заңи (юридикалық) белгілеріне мыналарды жатқызуға болады:

1. салықты мемлекеттің белгілеуі;

2. салықтың тек құқықтық нысанда болуы;

3. салықтың мәжбүрлі сипатта болуы;

4. ақшаны алудың құқыққа сай болуы;

5. салықтың тиісті органмен және актісімен белгіленуі, тиісті құқықтық нысанда болуы;

6. салықты төлеу кезінде мемлекеттік бақылаудың болуы;

7. салықтың төленуін мемлекеттік жауапкершілік шараларымен қамтамасыз ету;

8. салықтың тұрақты қаржылық міндеттемелерді туындатуы;

9. салық – міндетті төлем;

10. салықтарды төлеу – бұл заңды міндет;

11. салық мемлекеттің бір жақты ерік білдіруінің нәтижесі болып табылады.

Жоғарыда келтірілген ғалымдардың пікірлері мен көзқарастарын салыстырып және талдай отырып, сондай-ақ салықтың экономикалық, құқылық табиғатына мән бере отырып мына тұжырымға келдік.

Көбінесе А. И. Худяков мырза сипаттап өткен ерекшеліктерді өте дәл, дұрыс деп таба және қосыла отырып салықтың тек өзіне тән белгілерінің өзіміз тұжырымдаған түрлерін ұсынып отырмыз138.

Салықты басқа міндетті төлемдерден ажырататын белгілер мыналар:

- Салық – мәжбүрлі түрдегі төлем. Салық төлеушілер мемлекеттік біржақты-өктем ерік білдіруінің нәтижесінде салықты еріксіз түрде төлеуге мәжбүр болады;

- Салық – міндетті төлем. Салық заңда белгіленген тәртіп бойынша, ұзаң мерзімде және міндетті түрде бюджетке аударылады;

- Салық – ақшалай төлем. Заңды және жеке тұлғалардың табыстарының белгілі бөлігі бюджетке ақшалай түрде аударылады;

- Салық – меншік нысаны ауысатын төлем. Мемлекеттің емес заңды тұлғалар мен жеке тұлғалардың меншігіндегі ақшалар мемлекет меншігіне айналады;

- Салық – заңды төлем. Мемлекетті жоғарғы өкілді органы шығарған заңның негізінде белгіленген төлем;

- Салық – нақты заңды және жеке тұлғалардан алынатын төлем.

- Салық – заңды және жеке тұлғалардың бәрінен бірдей, жаппай алынбай, тек нормативті актілерде белгіленіп, көрсетілген табыстары, мүліктері және т.б. жағдайда төленеді;

- Салық – тек мемлекеттік емес заңды және жеке тұлғалардан алынатын төлем139.

Салық әрқашанда мемлекет пен халықтың жан-жақты мұқтаждықтарын қанағаттандыру және өндірісті дамыту мақсатында ұлттық табысты және ішкі өнімді, сондай-ақ жалпы қоғамдық өнімді қайта бөлуге байланысты экономикалық қатынастарды көрсетеді. Сондықтан олар мемлекеттің заңды және жеке тұлғалармен арасындағы экономикалық (қаржылық) қатынастарын сипаттайтын экономикалық категория болып табылады140.

Салық пен басқа да міндетті төлемдердің (алымдар, баждар) экономикалық-құқықтық маңызы олардың құрамындағы қаржылық‑экономикалық және құқылық қатынастар арқылы көрініс табады. Қаржылық-экономикалық қатынастар – салық төлеушілердің тиісті бюджетке белгіленген ақша қаражаттары сомасын берулері кезінде, ал құқылық қатынастар – салық заңдарымен белгіленген салықтық қатынастарға қатысушы мемлекеттік салық қызметі органдары мен салық төлеушілердің арасында туындайды.

Әрқашанда салықпен қатар аталатын алым мен баждар заң жүзінде міндетті төлемдер болып есептелгенімен, оларда салыққа тән басты ерекшеліктердін жоқ екені байқалады.

Алым мен баждар заңды және жеке тұлғаларға көрсеткен белгілі бір қызметтері үшін заңда немесе заңға сәйкес қабылданған нормативті актілерде белгіленген мөлшерде, кейбір кездерде қызмет көрсету процесінде жұмсалған шығындарды өтеу мақсатында сол қызмет көрсетілген заңды және жеке тұлғалардан мемлекеттік өкілетті мекемелер мен органдардың алатын төлемдері. Сонда алым мен баждар белгілі мақсатқа, ақылы, кейде біршама баламалы түрде көрсетілген қызметке байланысты алынады.

Осы төлемдерден түскен қаражаттар мемлекеттік мекемелердің (қызмет көрсеткен) шығындарын өтеуге ғана жұмсалып қоймай, құқықтық актілермен негізделген мөлшерде тиісті бюджетке аударылады. Салық төлеушілер тапқан табыстарының белгілі бір мөлшерін төлейтін болғандықтан, салық сомалары әртүрлі болып келсе, алым мен баждар көрсетілген қызметке байланысты нақты сомада белгіленетіндіктен төлеушілердің төлеу қабілеттілігі есепке алынбайды. Көбінесе белгіленген ақшалай сомалар мекемелер жұмсаған шығынын өтемейді, яғни баламалы бола алмайды.

Алымдардың көп жағдайда жергілікті деңгейде алынуы – әкімшілік‑аумақтық бірліктердің қаржылық қызметтерінің мүдделеріне сай келіп отыр.

Жергілікті алымдар – заңды және жеке тұлғалардан, жергілікті әкімшілік-аумақтық бірлік аясында, көрсетілетін немесе көрсетілген қызметке байланысты (жергілікті өкілді және атқарушы органдар белгілеген мөлшерде) жергілікті бюджетке алынатын нақты ақшалай төлемдер болып есептелінеді.

Тұрғылықты халықтан және заңды тұлғалардан, оларға берілген құқыққа көрсетілген немесе көрсетілетін қызметтерге байланысты жұмсалған шығынды өтеу мақсатында алынатын осы алымдар мемлекет тарапынан, оның жоғарғы өкілді органдары қабылдаған заңдарға негізделгенін естен шығармау қажет. Алымдар туралы айта кететін тағы бір маңызды жай, алымдардың түрлері мен жалпы принциптері – заңмен бекітілген болса, ал осы төлемдердің мөлшерін (ставкасын) және төлену мерзімін белгілеу тәртібі – жергілікті өкілді және атқарушы органға жүктелген. Алымдардың кейбір өзіне тән белгілері мыналар: бұл біршама баламалы төлем; міндетті төлем; арнайы мақсатты төлем; біржолғы төлем; ақшалай төлем.

Баж да арнайы маңызы бар төлемдерге жатады. Қазақстан аумағында баж екі түрге бөлінеді: мемлекеттік баж, кедендік баж.141 Баж алатын арнайы, мемлекеттік өкілетті мамандырылған органдар – кеден мекемелері, соттар; нотариалдық мекемелер; азаматтық хал актілерін тіркеу мекемелері; ішкі істер органдары, оның ішінде шет елге шығуды рәсімдеу және рұқсат беру бөлімі. Сонымен мемлекеттік баж дегеніміз – мемлекет тарапынан уәкілділік берілген мамандандырылған органдардың заңды тұлғалар мен азаматтарға қатысты жүргізген белгілі бір жұмыстарына немесе көрсетілген заңды маңызы бар қызметтеріне байланысты сол азаматтар мен заңды тұлғалардан алатын ақшалай төлемдері.

Мысалы, мемлекеттік баж алынатын нысандар мына төмендегідей болып келеді: сотқа берілген талап қойылған арыздар, кассациялық шағымдар, сот құжаттарының көшірмесін беру; уәкілдік берілген мекемелерде кез келген нотариалдық жұмыстар жүргізу; нотариалдық тәртіппен куәландырылған құжаттар көшірмесін беру; азаматтық хал актілерінің тіркеу туралы куәліктерін қайта беру; тұрғылықты жерін тіркеу, аң аулауға құқық беретін рұқсаттар үшін; шетелге шығуға құқық беретін құжаттарды рәсімдеу, басқа мемлекеттің адамдарын Қазақстанға шақыруды рәсімдеу, Қазақстан Республикасы азаматтығына қабылдау туралы арыздар, Қазақстан Республикасы азаматтығынан шығу туралы арыздар және т.б.

Кедендік баж деп, мемлекеттің кеден шекарасы арқылы тауарларды, өнімдерді әкелетін және әкететін заңды немесе жеке тұлғалардан оларға көрсетілген немесе көрсетілетін қызметке байланысты кедендік органдар алатын міндетті ақшалай алымды айтамыз142.

Әкелінетін және әкетілетін тауарларға салынатын кеден бажы мөлшерлемелерін кеден-тариф кеңесінің ұсынуы бойынша Қазақстан Республикасы Үкіметі белгілейді.

Кеден бажының кейбір мынандай түрлері бар: маусымдық кеден бажы; арнайы кеден бажы; адемпингкке қарсы баж; өтемдік баж.

Баждың өзіне тән белгілері міндетті түрде, біршама балама немесе көрсетілген қызметке байланысты алынуы және т.б.

Ресейлік оқулықтарда бажды басқаша топтастырған.

Мысалы, мемлекеттік баж екіге бөлінген: кедендік-шекаралық баж және ішкі мемлекеттік баж143. Ресей заңдары бойынша баждың үш түрі көзделген; мемлекеттік баж, тіркеу үшін алынатын баж, кедендік баж. Белгілі бір қызмет аясында алынатын баждары: сот бажы, кеден бажы, нотариалдық және т.б. баж деп бөлінген144.

Қалған қызметтер үшін алынатын баж біздің елдің төлемдерімен ұқсас келеді.

Салықтың функционалдық сипаттамасын нақтыландыру, яғни функцияларына талдау жасау арқылы салықтың тікелей мәнін және экономикалық табиғатын, сондай-ақ атқаратын қызметтерінің негізгі бағытын көруге болады. Салықтың функциялары белгілі кезеңде өзі атқаратын рөліне байланысты, мемлекет алдында тұрған негізгі мәселелерді шешуге себін тигізуге қажетті экономикалық тұтқа және реттеуші құрал болып табылады. Салықтың қалыптасқан түрдегі негізгі үш функциясы бар. Олар: фискальдық, қайта бөлу және реттеуші функциялар.

Негізінде экономикалық теория және басқа тиісті оқулықтарда осы негізгі үш функция көрсетілгенімен, кейбір белгілі экономист-ғалымдардың еңбектерінде оларға қоса тағы бірнеше функциялар аталады145.

Бірінші, фискальдық функция – салықтың және басқа да міндетті төлемдердің бюджетке толығымен және уақтылы (мерзімінде) түсіп отыруын қамтамасыз етеді. Фиск – латын тілінде мемлекеттік қазына деген мағынада айтылған. Сондықтан, фискальдық қызмет – салықтық-бюджеттік қызмет, яғни мемлекеттік қазына – бюджетті түсім көздері – салық пен басқа да міндетті төлемдер арқылы ақшалай қаражаттармен қамтамасыз ету жөніндегі қызмет болып табылады. Қысқаша айтқанда – қаражаттарды бюджетке жұмылдыру қызметі. Тауарлық-ақшалай қатынастардың, өндірістің дамуына байланысты бұл функция мемлекет қарамағына түсетін ақшалай кірістерді ұлғайта түседі146.

Ал қайта бөлу функциясы – әртүрлі шаруашылық субъектілері табыстарының белгілі бөлігін мемлекет пайдасына қайта бөлу қызметі. Бұл қызметтің барысында жалпы ұлттық өнім көлеміндгі салықтың үлесі анықталады, яғни ұлттық табысты бөлу және қайта бөлу арқылы оның қандай бөлігінің мемлекет меншігіндегі қорға қосылғанын көрсетеді. Үшінші функция – салықтық реттеу, яғни реттеуші функция – салық нарықтарының мөлшерін өзгерту, салық түрлерін азайту және негізделген салық жеңілдіктерін енгізу арқылы заңды және жеке тұлғалардың рынокқа бағытталған экономикалық белсенділіктерін (қызметтерін), сондай-ақ мүдделерін қамтамасыз ету. Бұл функция өзінің осындай сипаттамасына байланысты ынталандыру функциясы деп те аталады.147 Салықтық реттеу (салықпен реттеу десек те болады) мүмкіндігінше тиімді салық түрлерін таңдау, олардың мөлшерін өзгерту, сондай-ақ жеңілдік көрсету, кейде кейбір түрлерін алу тәсілін өзгерту сияқты әрекеттерден тұрады. Әсіресе бұл функцияны ғылыми-техникалық процестерді ынталандыру кезінде қолдану өте тиімді болады.

Енді осы функциялар жөнінде қалыптасқан, дәстүрлі көзқарастармен шектеліп қана қоймай басқа да авторлардың пікіріне тоқталайық. Г. Ж. Қарағұсованың  пікірінше салықтың атқаратын функциялары мына төмендегідей болып келеді:

- фискальдық немесе жұмылдыру функциясы арқылы – мемлекет тиісті шығындарын қаржыландыруға қажетті салықтарды жиыстырады;

- қайта бөлу функциясы арқылы – мемлекет экономика аясының әртүрлі саласына ықпал етеді, әлеуметтік саясатты жүзеге асырады, табыстарды халық арасындағы әлеуметтік топтарға қайта бөледі, табысы өте төмен топтарға жәрдем береді;

- ынталандыру функциясы – экономиканы дамыту, техникалық жаңарту және т.б. әртүрлі жағдайлар жасауды жүзеге асырады;

- шектеу функциясы, салық саясаты арқылы – мемлекетке тиімсіз (пайдасыз) өндірістердің дамуын шектеу немесе тоқтата тұру болып табылады;

- бақылау-есептеу функциясы – кәсіпорындар мен азаматтардың табыстарын, өндірістің құрылымы мен көлемін және қаржы қозғалысын есептеп, бақылаудан тұрады148.

Соңғы аталған функцияның маңызы салықтың дәстүрлі қалыптасқан функцияларының атқаратын рөлдерінен кем емес екенін көрсетеді. Оны тағы бір еңбектегі көзқараспен дәлелдеуге болады. Н. И. Химичева  салықтың мынадай бірнеше функциясын атап өткен: фискальдық функция, реттеуші функция және бақылау функциясы. Фискальдық функцияның атқаратын рөлі бізге мәлім болғандықтан, оны қайталамай, реттеуші функциясына тоқталамыз. Салықтың реттеуші функциясына автор баса назар аударған. Бұл функция өндірісті, тұтынуды, халықтың табыстарын, демографиялық процестер мен жастар саясатын реттеуде өте маңызды рөл атқарады, сондай-ақ қоғам алдында ерекше еңбегімен көзге түскен азаматтар категориясына жеңілдік жасау да осы функцияға жатады.

Салықтың бақылау функциясы – салық салу кезінде мемлекет тарапынан кәсіпорындар мен мекемелердің қаржылық-шаруашылық қызметтеріне, азаматтардың табатын табыстарына және осы табыстардың түсім көздеріне, мүліктерді, оның ішінде жерді пайдалануға бақылау жүргізуден тұрады149.

Тағы басқа да экономист-ғалымдардың айтуынша негізгі функциялар ретінде салықтың өзімізге белгілі үш функциясы: фискальдық, қайта бөлу, реттеуші функциялар аталған150.

Осыған қарағанда келтірілген пікірлердің, кейбір өзгешеліктерге қарамастан, бір жерден шыққанын көріп отырмыз.

Сондықтан негізгі үш функцияға қоса төртінші, объективті түрде негізделген, функцияны енгізу салық атқаратын рөлді толықтыра түсері сөзсіз. Ол – салықтың бақылау функциясы151. Салықтың фискальдық, қайта бөлу, реттеуші және бақылаушы функцияларының жиынтығы жемісті салық саясатын қамтамасыз ете отырып, салықты еліміздің экономикасына ықпалын тигізетін тиімді механизмге айналдыратынына сенеміз.

Салық салу кезінде мемлекет белгілі бір принциптерді152 қолданады. Салық салу принциптері салық теориясының басты элементі болып табылатынын ұмытпауымыз қажет. Кезінде салық жүйесін құрудың төрт қағидасын Адам Смит ұсынған болатын153. Олар күні бүгінге дейін (әрине дамыған елдерде) салық салуды ұйымдастыру принциптері ретінде қолданылады.

- Бірінші қағида – салық әрбір салық төлеушінің тапқан табысына сәйкес алынуға тиісті;

- Екінші қағида – салық мөлшері мен оны төлеу мерзімі заң жүзінде күні бұрын және дәл белгіленуі қажет;

- Үшінші қағида – салық әрбір салық төлеушіге қолайлы уақытта және осы салық төлеушіге ыңғайлы әдіспен алынуға тиісті;

- Төртінші қағида – салық алу кезінде салық төлеушінің шығындары мейлінше аз болуға тиісті.

Салық салу кезінде, аталмыш принциптерді басшылыққа ала отырып мемлекет тарапынан белгілі қағидаларды қолдану тәртібі туындаған болатын.

Қазіргі кезде қолданылатын салық салу принциптері тікелей салық салу жүйесіне бағынышты (байланысты) болады. Г. Ж. Қарағұсова  өзінің еңбегінде салық салу принциптерінің ең қолайлы деген түрлерін154 атап көрсеткен:

- салық салмағының155 тең болуы, яғни әркім мемлекет қорына өзінің “әділ үлесін” қосуға міндетті;

- салық жүйесінің қарапайым және анық болуы, яғни төлеушілерге түсінікті болуы қажет;

- салық салудың теңділігі және әділеттілігі, яғни әлеуметтік-экономикалық мақсаттарға жету үшін, мүмкіндігінше әртүрлі жеңілдіктерді азайту;

- салық құрылымы еліміз экономикасының дамуы мен тұрақтандырылуы мақсатында пайдаланылатын салық саясатына себін тигізу қажет;

Салықты басқару және заңдылықты сақтау жөніндегі әкімшілік шығындар мүмкіндігінше аз мөлшерде болуы қажет.

В. Д. Мельников  өз еңбегінде дүние жүзілік мәні бар салық салу принциптерінің ұтымды түрлерін атап көрсеткен. Бұл принциптер нарық қатынастары жағдайындағы салық жүйесінің ойдағыдай тиімді болуына бағытталған156.

Дүниежүзілік тәжірибеден өткен ол принциптер мыналар:

1. Салық салу формаларын белгілеу барысында қарапайым формаларды қолданған жөн. Сонда төлеушілер салық төлеуден жалтара алмайды;

2. Салық жүйесі мүмкіндігінше бейтарап болуы тиіс. Былайша айтқанда, мемлекет салық төлеушілерді салық жүйесі арқылы ынталандыруға (жеңілдік беру арқылы) немесе жазалауға жол бермеуі керек. Өнімдердің, қызметтердің жеке түрлерін салық салудан немесе кейбір әлеуметтік топтарды салық төлеуден орынсыз босатуға, әлеуметтік саясат, денсаулық сақтау, мәдениет салаларын өзгерту (жоғарылату) жолымен алуға болмайды;

3. Прогрессивті салықтың орнына тікелей пропорционалды салықты басырмақ пайдалану;

4. Салық жүйесі экономикалық қызметтердің жақсаруына және күрделі жұмсалымдардың өсуіне кедергі келтірмеуі тиіс.

Көп, өнімді жұмыс істегенге прогрессивті салықты қолданбай, салықтың өнімділікке, өндіріске және күрделі жұмсалымдарға тигізер ықпалының нәтижесі қандай болатынын ескеру қажет.

Тағы басқа да ғалым-экономистер дүниежүзілік салық салу істерінде қолданылатын принциптер ретінде:

1. Қарапайымдылық және экономикалық бейтараптылық;

2. Әділеттілік;

3. Салық мөлшермелерінің салыстырмалылығы сияқты принциптерді айтады157.

Қазіргі кезде қолданылатын салық салу принциптері тікелей салық жүйесімен байланысты, бағынышты болады.

Салық жүйесінде мемлекеттің экономиқалық саясатымен анықталатын, жоғарыда аталған принциптерді еске ала отырып, біздің пікірімізше, салық салу (салық қызметі) принциптері мүмкіндігінше мына төмендегідей болуы қажет: заңдылық және негізділік; жалпыға бірдейлік және нақтылық; теңділік және әділеттілік; ыңғайлылық және жеткіліктік; қарапайымдылық және бейтараптылық; жоспарлылық және нормативтілілік; тиімділік және үнемділік; жеңілдік және бірдүркінділік.

Салық – мемлекеттік бюджеттің ең мол түсім көздері болғандықтан, олар қандай да болмасын мемлекеттің өсіп-өркендеуінің материалдық негізі болып есептелінеді. Сондықтан салық мақсатының басты бағыты бюджетке кірістерді тарту (жұмылдыру) арқылы мемлекеттің қазынасын қалыптастыру және мемлекеттің әлеуметтік-экономикалық, сондай-ақ саяси құрылыс бағдарламаларын ақшалай қамтамасыз ету болып табылады.

Бұл жерде мемлекет қоғамның саяси жүйесінің субъектісі екенін ескерсек, оның қызмет аясы тек қана өзінің ақшалай мәселелерін шешіп қоймай, сонымен қатар қоғамның да ақшалай инфрақұрылымын құруға бағытталған. Сонымен салықтық қызметті жүзеге асыру кезінде, мемлекет бір уақытта екі сипатта болады: саяси жүйенің субъектісі ретінде және мемлекеттік бюджетке жұмылдырылған ақша қаражатының меншік иесі ретінде.

Салықтық қызметті мемлекет қазынасын қалыптастыру мақсатында жүзеге асырылатын мемлекеттік қызмет, дәлірек айтсақ қаржылық (бюджеттік) қызметтің бір түрі деп есептеуге болады. Өйткені салықтық құқықтың өзі бюджеттік құқықтық құқылық дербес институты болып табылады. Қорыта келгенде, салықтық қызметке мынандай анықтама беруге болады: салықтық қызмет дегеніміз – салық пен басқа да міндетті төлемдерді заңда және басқа нормативті актілерде белгіленген мөлшерде және мерзімінде бюджетке алу, қажет кезінде мөлшерлемелерін, түрлерін өзгерту, сондай-ақ оның дұрыс есептелініп, бюджетке дер кезінде түсуіне бақылау жүргізу процесін жүзеге асырушы мемлекеттің өзі немесе оның өкілетті органдарының іс-әрекеттері158.

Салықтық қызмет, негізінен, бір-бірімен тығыз байланысқан құқылық және экономикалық қатынастардың жүйесінен тұрады. Жоғарыда айтқандай, мемлекет заң және басқа нормативтік актілерді қабылдау арқылы салық пен міндетті төлемдерді белгілейді, өзгертеді, алып тастайды (жояды) және оның уақтылы, белгіленген мөлшерде бюджетке түсуіне бақылау жүргізеді. Салықтық қызметтер процесінде белгілі бір әдістер қолданылады.

Салықтық қызметтің әдістері деп – осы қызметті жүзеге асыру кезінде қолданылатын жолдар мен тәсілдерді айтамыз.

Салықтық қызметтің әдістеріне мыналар жатады:

- салықты белгілеу; алымды белгілеу; бажды белгілеу;

- салықты, алымды. бажды алу;

- салықтық бақылау;

- салықтық реттеу159.

Осы аталған әдістерді қысқаша қарастырып өтейік. Салықты белгілеу деп – мемлекеттің жоғарғы өкілді органы – Парламенттің160 қабылдаған заңы негізінде Қазақстан аумағында жүретін салықты енгізу және олардың төлеушілерін, салық салу объектісін, мөлшері мен төлеу мерзімін дәл көрсетуді айтамыз.

Бұл жерде айта кететін бір жәйт, салық салу объектілерін заңға негіздеп анықтау кезінде барлық субъектілерге жаппай белгіленбей, тек шаруашылық, кәсіпкерлік қызметпен айналысатын – табыстары, мүліктері, көрсетілген қызметтері бар субъектілерге ғана қатысты болады.

Салықты жоғарғы өкілді орган шығарған заңның негізінде тек мемлекет белгілейді және салық белгілі кезеңде (мысалы, салық жылы ішінде) салық салу объектісінен бір рет қана алынады. Салықты белгілеу кезінде жеңілдіктер беру мәселелері қоса қарастырылады. Заңда көзделген жағдайда белгілеу жергілікті өкілді органдарға жүктеледі.

Алымды белгілеу де мемлекет тарапынан, жоғарғы өкілді орган шығарған нормативті актінің негізінде жүзеге асырылады. Дәлірек айтсақ, алымды белгілеудің жалпы принциптерін Парламент анықтаса, ал оның нақты мөлшерлемелерін өз аумақтарының ерекшеліктерін есепке ала отырып белгілеу жергілікті өкілді органдар – мәслихаттарға жүктелуі мүмкін.

Бажды белгілеу тек Парламент арқылы (ол шығарған заң негізінде) жүзеге асырылады. Баж алу объектілері мемлекеттің арнайы мамандандырылған органдары көрсететін немесе жасайтын белгілі қызметтер болып табылады және сол қызметтерді пайдаланған заңды және жеке тұлғалар баж төлеушілер болып есептелінеді. Баждың өзіне тән қасиеті ақылы болып келеді немесе ғылыми еңбектерде біршама-баламалы деген термин қолданылады.

Салықты, алым мен баждарды, сондай-ақ басқа да міндетті төлемдерді алуды тікелей салық қызметі органдары жүзеге асырады. Салықты алу, яғни төлеу заңда, Қазақстан Республибликасы Үкіметінің, Мемлекеттік кіріс Министрлігі салық комитетінің актілерінде, сондай-ақ салық қызметі органдарының хабарламаларында көзделген мерзімде жүргізіледі. Салық қызметі органдары салық төлеушілер мен салық салынатын объектілердің есебін уақтылы алу нәтижесінде салықтың мерзімінде төленуіне жағдай туғызады.

Салықтық реттеу әдісі – салықты белгілеу, өзгерту, кейбір түрлерін салық жүйесінен алып тастау, салық мөлшерлемелерін азайту немесе төмендету, негізделген салық жеңілдіктерін енгізу сияқты әрекеттерден тұрады. Салықтық түсімдерді бюджет жүйесінің ішінде бөлу де салықтық реттеудің бір қыры ретінде көрінеді.

Салықтық бақылау әдісі – мемлекеттік бюджетке түсетін салық пен басқа да міндетті төлемдерді есептеу дұрыстығын және оның уақтылы төлену мәселелері бойынша заңды және жеке тұлғаларды тексеру болып табылады. Салықтық бақылау (тексеру) жүргізуді тек қана салық қызметі органдары жүзеге асырады.

Қазақстанда салықтық бақылауды жүзеге асыратын бірден-бір өкілетті орган – Мемлекеттік кіріс министрлігінің салық органдары болып табылады. Сондай-ақ жергілікті салық комитеті органдары мен салық полициясы комитеті органдары да осы қызметті жүзеге асыруға атсалысады.

Салықтың белгілі бір түрі бойынша тексеру жылдықта бір реттен, ал кешенді тексеру – жылына бір реттен жиі жүргізілмейді. Кезектен тыс тексерулер нақты салық төлеушіге қатысты, салық комитетінің жазбаша рұқсатымен жүргізіледі.

Салық қызметінің негізгі міндеттері мыналар: салық заңдарының орындалуын қамтамасыз ету және оның тиімділігін зерделеу; заңдардың, салық салу мәселелері жөнінде басқа мемлекеттермен жасалатын шарттардың жобаларын әзірлеуге қатысу; салық төлеушілерге олардың құқықтары мен міндеттерін түсіндіру; салық заңдары мен салық салу жөніндегі нормативті актілердегі өзгерістер туралы салық төлеушілерге уақытылы хабарлап тұру; салық пен басқа да міндетті төлемдердің республикалық бюджет пен жергілікті бюджеттерде бекітілген мөлшерде және сомада бюджетке толығымен және уақытылы түсулерін қамтамасыз ету.

Салық қызметінің басты мақсаттары:

- мемлекет бюджетіне кірістерді жұмылдыру арқылы әлеуметтік-экономикалық және саяси құрылыстың мемлекеттік бағдарламаларын ақшалай қамтамасыз ету:

- өндірісті ойдағыдай реттеу;

- шаруашылық субъектілері қызметтерін ынталандыру арқылы халық тұтынатын тауарлар мен өнеркәсіптік өнімдерді шығару процестерін қамтамасыз ету.

Салық жүйесі дегеніміз – мемлекет тарапынан алынатын барлық салық пен басқа да міндетті төлемдердің, олардың құрылымы мен есептеу әдістерінің, салық салу саласындағы өкілетті органдар жүйесі мен олардың өкілеттіктерінің, салықтық құқықтық нормалардың жиынтығы. Осы берілген түсініктен салық жүйесінің тек алынатын салықтар мен басқа да міндетті төлемдерден тұрмайтынын, сонымен қатар оның өзге де элементтерді қамтитынын көреміз. Демек салық жүйесі салықтарды ұйымдастыру нысанын қамтиды. Салық жүйесінің ұғымын кейбір авторлар былайынша береді: “салық жүйесі деп – Ресей аумағындағы федералдық, аймақтық және жергілікті салықтардың жиынтығын айтамыз”. Оқулықтарда да дәл осындай түсінік берілгенін көруге болады. Бұл ұғымдардың бәрі салық жүйесінің мазмұнына сәйкес келмейтінін көреміз, өйткені жоғарыда айтып өткеніміздей, салық жүйесі күрделі құрылым болып есептелінеді161. Сонымен мемлекетте көптеген салықтың түрлері, олардың төлеушілері, сол салықты есептеу және алу жолдары мен әдістері және т.б. болуына байланысты салықты топтастыру негіздерінде де әртүрлі нышандар қолданылады.

Салықтың топтастырылуы жөнінде қаржылық құқылық арнайы әдебиеттер мен оқулықтарда тек жалаң салық жүйесіне кіретін салықтарды дәрежесі, деңгейі бойынша болуымен шектеледі.

Кейбір оқулықтарда ғана салық мөлшерлемелерін белгілеу әдістерін атап өтеді, өйткені олар дәстүрлі, объективті түрде қалыптасқан әдістер (нақты мөлшерлемелер; проценттік мөлшерлемелер; пропорционалдық;) үдемелі (прогрессивтік) және регрессивтік болып табылады. Бұл жерде қаржылық құқық ғылымының өзіне тән қасиеті, оның қаржылық-экономикалық ғылыммен өте тығыз байланыста болатынын ескеруіміз қажет.

Ашып айтқанда, мемлекеттік заңды және жеке тұлғалар арасындағы қаржылық қатынастары, салық салу жолдары мен тәсілдері, нысандары және салық пен алымдардың жиынтығы, сондай-ақ салық саласындағы заң актілері мен салықтық қатынастарды басқаруды жүзеге асыратын мемлекеттік басқару және салық қызметі органдарының жиынтығы еліміздің салық жүйесін құрайды. Енді салық жүйесін құрылымындағы құрамдас элементтері бойынша сипаттасақ, онда оның салық пен салықтық қатынастардың жиынтығынан, салық салу тәсілдері мен жолдарынан, сондай-ақ осы саладағы заң актілері, нұсқаулар және әдістемелік құжаттар жиынтығынан, яғни салық механизмінен және салық салу саласындағы басқару органдары мен салық қызметі органдарының жиынтығынан құралатынын көреміз.

Мысалы, В. И. Гуреев  өзінің еңбегінде “салық жүйесі тек РФ аумағындағы федералдық, аймақтық және жергілікті салықтар жиынтығынан тұрады” деген ұғымды қате деп тауып, жүйенің күрделі екенін ескере отырып, оның құрылысындағы элементтерін атап көрсетеді:

- заңдардан және заңға сәйкес қабылданған нормативті актілерден тұратын салықтық заңдар;

- салықтық бақылауды жүзеге асыратын салық қызметі органдары;

- табыстан алынатын салықты, салық төлеушілердің атынан заңға сәйкес түрде есептейтін, ұстап қалатын және бюджетке аударатын салық өкілдіктері;

- мемлекеттің экономикалық қауіпсіздігін қамтамасыз ететін салық полициясы;

- оқымысты ғалымдар мен салық аясындағы қызмет атқаратын адамдардың салық салу жөніндегі іліми ережелер162. Осы элеметтер Ресейдегі салық жүйесін, салықтардың ұйымдастыру формасын білдіреді. Н. И. Химичева салық пен басқа да міндетті төлемдер жиынтығы салық жүйесін құрайды деп жазады. Сонымен қатар салық жүйесі тек таза салықтардан тұрмайтынын, оның құрамында мемлекеттік және кедендік баждардың, әртүрлі алымдар мен төлемдердің болатынын атап көрсеткен163.

Ал А. Жданов РФ салық жүйесі федералдық, аймақтық және жергілікті салықтардан тұрады деп тұжырымдаған164. Тағы бір анықтама-сөздікте: салық жүйесі белгіленген тәртіппен алынатын салық пен алымдар, баждар және өзге де міндетті төлемдердің жиынтығы деп жазылған165.

Жоғарыда берілген түсініктемелерден салық жүйесі жөнінде толық сипаттама берілмегенін байқаймыз.

Қазақстандық көрнекті экономист-ғалым А. Б. Зейнелғабдин, біздің ойымызша, салық жүйесінің өте мазмұнды әрі айқындалған сипаттамасын берген: “Салық жүйесі – мемлекет пен заңды және жеке тұлғалардың арасындағы қаржылық қатынастардың, салықтар мен алымдардың, салық салу нысанының әдістері мен тәсілдерінің, салық салу жөніндегі тиісті заңи актілердің, сондай-ақ салықтық қатынастарды басқаруды жүзеге асыратын басқару органдары мен салық қызметі органдарының жиынтығы”166.

А. Б. Зейнелғабдин құрылымдық тұрғыдан салық жүйесінің құрамында мына элементтердің бар екенін көрсеткен: салықтардың жиынтығы; салық салудың әдістері мен тәсілдерінің жиынтығы; қаржылық қатынастардың жиынтығы; заңи актілер мен нұсқаулық әдістемелік құжаттардың жиынтығы; басқару органдары мен салық қызметі органдарының жиынтығы.

Сонымен, қорыта келіп айтсақ, Қазақстанның салық жүйесі дегеніміз – бюджетке төленетін салықтар мен басқа да міндетті төлемдердің, оларды белгілеу және бюджетке алу әдістері мен жолдарының, салық салу аясындағы салық қызметі органдарының, сондай-ақ салық салу саласындағы құқықтық нормалардың және салықтық бақылаудың нысандары мен әдістерінің жиынтықтары.

Бүгінде еліміздің салықтық жүйесі он жеті салық, алым және басқа да міндетті төлемдерді қамтиды167.

Бұлардан басқа ҚР кеден заңдарымен реттелетін кеден төлемдерінен түсетін кірістер, республикалық бюджеттің кіріс көзі болып табылады, ал мемлекеттік баж жергілікті бюджеттердің кірісіне түседі168.

Енді салық салу саласында салық міндеттемелерін және олардың орындалу тәртібін анықтайтын заңды құрылымға, яғни салық туралы заңның элементтеріне тоқталамыз. Тек салық туралы заңның элементтерінің жиынтығы арқылы салық төлеушінің салық төлеу жөніндегі міндеттері белгіленеді.

Егер заң шығарушы орган қандай да болмасын бір себеппен жаңағы элементтерінің біреуін анықтауды немесе белгілеуді көзден таса қылған болса, онда салық төлеушінің салық міндеттемелері толық белгіленбеген болып есептелінеді.

Салық заңдарында белгіленген салық элементтеріне мыналар жатады:

1) салық төлеуші; 2) салық салу объектісі; 3) салық салу бірлігі, 4) салық мөлшерлемесі; 5) салық салу әдісі; 6) салықты есептеу тәртібі; 7) салық төлеу мерзімі; 8) салықты төлеу тәсілдері және тәртібі 9) салық жеңілдіктері; 10) салық төлеушілердің, банк мекемелер мен салық қызметі органдарының құқықтары мен міндеттері және жауапкершілігі; 11) кірісіне салық төлемдері түсетін бюджеттер. Осы аталған салық элементтерінің әрқайсысын жекелеп қарастырмастан бұрын осы элементтер туралы көзқарастарды салыстыруымыз қажет. Өйткені алдында салық салу кезінде қолданылатын іліми ережелерді атап өткенбіз. С. Г. Пепеляев  салық заңдарында белгіленген салық элементтерін өте маңызды, қажетті деп тауып, мына келесідей тізбесін берген: салық төлеуші (салық субъектісі); салық объектісі; салық пәні; салық масштабы; салық базасын есептеу әдісі; салықтық кезең; салық салу бірлігі; салық мөлшерлемесі (салық нормасы); салық салу тәсілі; салықты есептеу тәртібі; есеп беру кезеңі; салықты төлеу мерзімі; салықты төлеу тәсілі мен тәртібі.

Осы аталған элементтерге, автор тағы екі факультативтік элементтерді қосуды жөн көрген. Олар: дұрыс ұсталмаған салық сомаларын ұстау және қайтару тәртібі; салықтық құқық бұзушылық үшін жауалкершілік. Бұлар (болған, болмаған жағдайда) салық міндеттемелерінің анықталу (белгілену) дәрежесіне ықпал тигізбегенімен, олардың орындалуы жөніндегі кепілдіктерді төмендететін жайы бар.

А. И. Худяков табыс салығының мынадай салық элементтерін көрсеткен:

1. салықтың құқықтық негізі;

2. салық төлеуші (салық субъектісі);

3. салық объектісі;

4. салық нормасы (салықтық мөлшерлеме);

5. төлеу тәсілдері, мерзімі тәртібі;

6. салық бойынша жеңілдік.

Қазақстандық бұдан басқа авторлар салық салу элементтеріне мыналарды жатқызған: салық субъектісі; салық объектісі – салық көзі; салық бірлігі; квотасы; жеңілдіктері; ақысы; төлем тәртібі мен мерзімі; төлеушілермен салық органдарының құқықтары мен міндеттері; салықтардың төленуін қадағалау; салық заңдарын бұзғаны үшін айыппұл төлету169. В. И. Гуреев  салық төлеушінің міндеттерін анықтау мақсатында заңдармен белгіленген және анықталған мынадай салық элементтері болады деп көрсеткен: салық төлеуші (салық субъектісі); салықтың объектісі және көзі; салық салу бірлігі; салық мөлшерлемесі; салық салу нормасы; салық төлеу мерзімі; салық аударылатын бюджет немесе бюджеттен тыс қор170.

Кейбір айырмашылықтарға қарамастан, пікірлер бір жерден шығып отырғанын байқаймыз және ол заңды да, өйткені – салық элементтері салық заңдарымен анықталып, белгіленеді.

Бұл жерде айта кететін жәйт – салықты алу кезіндегі қатынастар көптеген заңды және жеке тұлғалардың материалдық (ақшалай) мүдделеріне белгілі бір мөлшерде нұқсан келтіретіндіктен, салық заңдарына өте жоғары талаптар қойылады. Сондықтан, басқа нормативті актілерге қарағанда, салық заңдарында салық элементтерінің нақты анықталып, толық белгіленуі объективті сипат алады. Енді салық элементтерін қарастырамыз.

Салық төлеуші – өз меншігі есебінен салық төлеу жөніндегі заңды міндеті бар тұлға, яғни салық субъектісі. Бұл жерде салық төлеушілер деп – заңмен белгіленген салық салу объектілері бар заңды және жеке тұлғаларды айтамыз. Экономикалық термин ретінде “салық ауыртпашылығын көтеруші” деген ұғым қолданылады, яғни – салықты нақты төлейтін тұлға деген мағынада.

Салық ауыртпашылығын көтеруші, нақты салық төлеушілердің кейбір кездерде салық салмағын басқа төлеушілерге жүктеуі мүмкін.

Мысалы, акцизделетін тауар шығаратын және сататын заңды тұлғалар өз өнімдерін (тауарларын) сату кезінде, салық шамасын тауар бағасына, тарифтерге қосу арқылы төлеу ауыртпашылығын сатып алушыға (тұтынушыға) түсіреді. “Алмақтың салмағы бар” деп осындай жағдайлар туралы айтылған болар.



Сонымен Қазақстан аумағындағы салық төлеушілерге мыналар жатады:

1. кез келген ұйымдық-құқықтың формадағы заңды тұлғалар:

а) ҚР заңдары бойынша заңды тұлға болып табылатындар;

б) біздің республикамызда заңды тұлға ретінде тіркелмегендер, бірақ басқа мемлекеттердің заңдарына сәйкес заңды тұлға болып табылатындар. Бұлар үшін салықты филиалдары, агенттіктері, оқшауланған бөлімшелері немесе тұрақты өкілдері төлейді.

2. ҚР жеке тұлғалар, яғни ҚР азаматтары, шетелдік азаматтар және азаматтығы жоқ адамдар.

Салық субъектілерін белгілеу кезінде, көбінесе, мемлекет пен тұлғалар арасындағы саяси-құқықтық қатынастарға көңіл аударылмай, тек мемлекет пен салық төлеушілердің арасындағы экономикалық қатынастар есепке алынады. Осы тұрғыдан алғанда, мемлекет пен салық төлеушінің арасындағы экономикалық қатынастар “тұрақты тұратын орны бар” принципі бойынша анықталады:

- белгілі бір мемлекет тұрақты тұратын орны барлар – резиденттер;

- ал тұрақты тұратын орны жоқтар – резидент еместер деп аталады.

Резиденттердің осы мемлекетте, сондай-ақ басқа мемлекетте тапқан табыстарына салық салынады. Резидент еместер тек осы мемлекетте тапқан табыстарынан салық төлейді.

Біздің мемлекетте жеке тұлғалардың салық мәртебесі, заң жүзінде былайша белгіленген: ҚР жеке тұлғалары, ҚР тұрақты тұратын орны бар азаматтар мен азаматтығы жоқ адамдар. Бұлар бастаған немесе аяқталуға жақын салық жылының кез келген жүйелі 12 айлық кезеңінде 183 және одан да көп күн Қазақстанда немесе шет елдерде ҚР мемлекеттік қызметінде болған жеке тұлғалар, яғни резиденттер.

- Егер келген жылының алдындағы жылда Қазақстанның резиденті болса ғана жеке тұлға оның келуінің алдындағы кезең үшін резидент ретінде қаралады.

- Егер ол өзінің Қазақстанға келуі аяқталатын жылдан кейінгі жылы резидент болса, онда жеке тұлға Қазақстанға келген соңғы күннен кейінгі кезең үшін резидент ретінде қаралады.

Мысалы, Ресей Федерациясында “күнтізбелік жылы” Ресей аумағында 183 күн тұрғандар, кейбір кезде 183 күннен аз тұрғандар резидент болып есептелінеді. “Күнтізбелік жыл” бойынша есептелінетіндіктен Ресейдегі резиденттік мәртебе жыл сайын белгіленеді.

Қазақстанда заңды тұлғаның резидент болуы үшін ҚР заңдарына сәйкес құрылған немесе оның нақты басқару органдары (тиімді басқару орны) ҚР болуы қажет.

Салық салу объектісі – заңда көзделген тауарлық-материалдық игіліктер, жасалатын жұмыстар мен көрсетілетін қызметтер және т.б. болып табылады. Салық салу объектісін заңда белгілеп, көрсетуге байланысты, белгілі заңды және жеке тұлғалардың салық төлеу жөніндегі құқықтарының туындауына қарап, заңды айғақтар деп айтуымызға болады. Бұл жерде ғалым С. Д. Цыпкин айтқан пікірді келтіруге болады: “Заңдарда (әрбір салық туралы) қандай себепке байланысты салық төлеу міндетінің туындауы туралы міндетті түрде айтылады. Салық алудың негізі – салық салу объектісінің болуы, яғни белгілі табыстарды, пайдаларды табу, мүліктерге ие болу және т.б. болып табылады”171.

Осыған байланысты “салық салу объектісі – субъектінің салық төлеу жөніндегі міндетін шарттайтын заңды айғақтар (әрекеттер, оқиғалар, жағдайлар)” деген ұғым мәні бойынша дәл сипатталған172. Қазақстанда заңда көзделген салық салу объектілері болып мыналар табылады:

- заңды және жеке тұлғалардың кірістері (табыстары, пайдалары және т.б.);

- заңды және жеке тұлғалардың мүліктері;

- мемлекет тарапынан көрсетілетін қызметтер;

- өнімдер мен қызметтердің (жұмыстардың) қосылған құны;

- тауарлардың кейбір топтары мен түрлері;

- шаруашылық айналымы;

- қаржылық операциялар;

- табиғи ресурстарды пайдаланушылардың төлемі. Бұл жерде ескертетін бір жай, қандай да болмасын заң жүзінде белгіленген объектіден салық бір-ақ рет алынады, сондай-ақ салық төлемдерін арттыратын заңдарды қолданудың кері күші болмайды173.

Салық салу бірлігі – есептеу үшін берілген салық объектісінің өлшем бірлігі. Бұл жерде салық салу бірлігі деп – салықты есептеу негізіне салынған салық объектісінің бір бөлігін айтамыз.

Мысалы, жер салығында – 1 гектар, 1 шаршы метр, 1 акр; акциздерге – 1 бөтелке, 1 қорап шылым; табыс салығында – теңге, доллар, марка, рубль және т.б.

Салық мөлшерлемесі – салық салу бірлігіне қатысты салық мөлшері немесе салық нарқы. Салық мөлшерлемесі салық салу нормасын сипаттайды. Құрылу әдісіне байланысты салық мөлшерлемесі тұрақты және проценттік болып екіге бөлінеді. Тұрақты мөлшерлемелер – түсетін табыс мөлшерін есепке алмай, салық салу объектісіне (мүлікке, жер телеміне) тікелей, нақты салық бірлігінің шекті сомасымен белгіленеді. Проценттік мөлшерлемелер: пропорционалды, прогрессивті және регрессивті болып үшке бөлінеді.

Салықты есептеу тәртібі әртүрлі болуы мүмкін. Мысалы, кәсіпорындардың жеке тұлғаға табысын төлеу кезінде, бұрынғы тапқан табыстарын есепке алмай, сол төлеп жатқан табыстан ғана салық сомасын есептеуі.

Кейбір әдіс бойынша, төлеушінің жылдың нақты мезгілінде тапқан табысының сомасын және осы мезгілге қатысты салық төлеушінің жеңілдіктерінің жалпы сомасын есептеу арқылы жүзеге асырады. Әрбір кәсіпорынның бухгалтериясында нақты салық төлеушінің бір жыл бойындағы табысының жалпы сомасын анықтап, осы жалпы сомадан, жеңілдіктер сомасын алып тастау арқылы да салық есептелінеді.

Салықтың есептелген сомасын төлеу кезінде бұрын осы табыстан ұсталған салық сомасына азайтылады.

Салықты төлеу тәсілдері. Салықты төлеудің үш негізгі тәсілі бар: декларация бойынша салық төлеу; салық төлеудің кадастрлік әдісі; табыс көзі (жұмыс орны) бойынша салық төлеу әдісі.

Салық төлеу мерзімі – салық пен басқа да міндетті төлемдердің бюджетке алыну уақыты. Мысалы, қосылған құнға салынатын салық бойынша салық төлеуші ағымдағы он күндік төлемдерін мына мерзімдерде: есепті айдың он үші; жиырма үші; келесі айдың үші күндері төлейді. Көлік құралдарының иелері салықты ағымдағы жылдың 1‑қыркүйекке дейінгі мерзімінде төлейді.

Ал кәсіпкерлік қызметпен айналысатын заңды және жеке тұлғалар мүлік салығының ағымдағы сомасын салық жылының жиырмасыншы ақпанында, жиырмасыншы мамырында, жиырмасыншы тамызында және жиырмасыншы қарашасында тең үлеспен төлейді. Салық жеңілдіктері – төлеушілердің заңда көзделген жағдайда, салық төлеуден ішінара (кейбір түрлерінен ғана) немесе толығымен босатылуы. Салық жеңілдіктеріне мыналар жатады: салық төлеуден толығымен босату; салық төлеуден ішінара босату; салық салуға жатпайтын объектілерді анықтау; салық мөлшерін төмендету; мақсатты салық жеңілдіктерін беру; уақтылы төленбеген (берешек) салықтарды есептен шығарып тастау; салық төлеу мерзімін кейінге қалдыру.

Мысалы, табыс салығы бойынша – мынадай заңды тұлғалардың табысы салық салудан босатылады: мүгедектердің ерікті қоғамы; зағиптар қоғамы; Ауғанстан соғысы ардагерлерінің республикалық ұйымы және т.б.

Салықты әртүрлі белгі-нышандарына қарай топтастыру жөніндегі экономист-ғалымдардың көзқарастары мен пікірлері бір жерден шығады деп айтуға болады.

Енді, осы ғылыми қалыптасқан көзқарастар бойынша, салық былайынша топтастырылады:

1. Салық салу объектілері бойынша;

2. Салықты алуды жүзеге асыратын органдар бойынша;

3. Салықтың пайдалануына қарай;

4. Салық салу объектісінің экономикалық белгісіне байланысты;

5. Салық салу объектісін бағалау дәрежесі бойынша;

6. Салық мөлшерлемелерін (нарқын) белгілеу әдістері бойынша.

Топтастыру кезінде аталған белгілердің әрқайсысына сипаттама беруге болады.

1. Салық салу объектілері бойынша. Салық объектісі – заң жүзінде негізделген табыс, мүлік, қызмет көрсету, ақшалай операциялар т.б. көптеген салық салуға негіз болатын тауарлық-материалдық игіліктер.

Салық салу объектілері бойынша салық: тікелей және жанама болып екіге бөлінеді:

а) тікелей салық, яғни заңды және жеке тұлғалардың табыстары мен мүліктеріне тікелей, нақты белгіленетін салық (табыс салығы; мүлікке салынатын салық; жер салығы және т.б. жатады). Бұл салықтың нақты төлеушілері заңды және жеке тұлғалар болғандықтан Г. Қарағұсованың пікірінше, мынадай өзіне тән артықшылықтары бар:

1. Тікелей салық мемлекетке тұрақты белгіленген кірістер береді.

2. Тікелей салық салық төлеушілердің шынайы төлеу қабілеттілігін дәл есептей (анықтай) алады.

3. Тікелей салықты төлеу кезінде мемлекет салық төлеуші мен тікелей (көзбе-көз) жолығып, оның мемлекет азаматы ретіндегі міндеттемелерін дәл анықтап береді.

4. Тікелей салық – негізінен жеке табыстардан алынғандықтан, тұтас алғанда экономикаға әсерін (ықпалын) тигізе алмайды174.

а) Жанама салық – яғни тауарлардың бағасы немесе көрсетілген қызметтердің тарифтері арқылы алынатын салық. Бұл салық күрделі конструкциялы салық болып табылады. Өйткені негізгі салық төлеушілер тауарларды өндіретін және сататын, сондай-ақ белгілі бір қызмет көрсететін заңды тұлғалар болғанымен, шынайы салық төлеушілер сатып алушы немесе қызмет көрсетілген тұлға болып есептелінеді.

Салық сомасы тауар бағасына немесе көрсетілетін қызмет тарифіне қосылғандықтан, соның нәтижесінде салық төлеуші сол соманы сатып алушылар есебінен өндіріп алады және бюджетке төлейді. Жанама салыққа қосылған құнға салынатын салық, акциздер жатады.

Енді жанама салықтың тікелей салыққа қарағандағы артықшылығына тоқталайық.

1. Жанама салық, оларды ұтымды және тиімді қолдану нәтижесінде, мемлекет қазынасына өте мол қаржылық түсім әкеле алады.

2. Жанама салық аздап және шамалы мөлшерде алынғандықтан төлеушіге айтарлықтай ауыртпашылық түсірмейді.

3. Жанама салықты төлеушінің (сатып алушынын) ақшасы бар кезде ғана жүргізіледі. Бұл жерде күнделікті тұтынуға қажет емес заттарды сатып алу кезіндегі жағдай ескеріледі.

4. Жанама салықтың мемлекетке тигізер пайдасы – іс жүзінде бұл салықтан ешқандай салық төлеуші жалтара алмайды.

5. Жанама салықты жинау оңайға түседі, өйткені өндіруші және сатып алушы тұлғалардың саны аз болғанымен, бұл процеске өте көп адамдар қатысады.

Бұл жерде жанама салықтың тауар бағасын үнемі өсіріп отыратын үрдісі бар екенін естен шығармау қажет. Сондықтан, мүмкіндігінше, бірінші кезектегі халық тұтынатын тауарларға бағаны төмендетіп белгілеу керек. Ал екінші кезектегі халық тұтыну тауарларының (теледидар, тоңазытқыш, т.б.) бағасын көтеруге болады. Егер жанама салықты көп және барлық жерлерде қолданған жағдайда, тауарлардың қымбаттайтынын ескерсек, соның нәтижесінде халықтың табысының төмендейтінін, ал табыс төмендесе, салықтан түсетін кірістің азаятынын естен шығаруға болмайды175.

2. Салықты алуды жүзеге асыратын органдар бойынша:

а) мемлекеттік салық, бұл жерде – жалпы мемлекеттік салық;

ә) жергілікті салық, бұл жерде – жергілікті салық;

б) мемлекетаралық салық, бұл жерде – келісім бойынша алынатын халықаралық салық, мысалы қосылған құнға салынатын салық т.б.

3. Салықтың пайдалануына қарай:

а) жалпылай салық – мемлекет қарамағына түсіп пайдалану кезінде, белгілі бір кіріс қарамағына бекітілмей мемлекет көлемінде жалпылай пайдаланылады.

ә) арнайы салық – қатаң белгіленген мақсатқа, көзделген бағытта пайдаланылады (көлік құралдарына салынатын салық және т.б.)

4. Салық салу объектісінің экономикалық белгісіне байланысы:

а) табысқа салынатын салық – салық төлеушінің қандай да болмасын салық салу объектісінен, табатын (алатын) табысынан алынатын салық;

ә) тұтынуға салынатын салық – тауарларды (қызметтерді) тұтыну кезіндегі төленген (жұмсалған) шығындарға (шығыстарға) салынатын салық.

5. Салық салу объектісін бағалау дәрежесіне байланысты:

а) мүліктік салық – шынайы түсетін кірістері есепке алынбай тек сыртқы белгілері бойынша нақты мүліктерге, жерлерге салынатын салық;

ә) жекелей салық – заңды және жеке тұлғалардан, олардың қаржылық жағдайларын есепке ала отырып алынатын салық. Бұл салықты алудың үш тәсілі бар:

Кадастрлік, салық төлеушінің декларациясы (жариялы анықтамасы) және жұмыс орны бойынша салық алу әдістері.

1) Кадастрлік әдіс – бұл жерде қолға тиетін (түсетін) таза табыс есептелінбей, тек салық салу объектісінің табыстылығы нормасының негізінде салық алу жүзеге асырылады.

2) Салық төлеушілердің декларациясы (жариялы анықтамасы) бойынша салық алу әдісі – бұл жерде табыс мөлшері, салық жеңілдіктері және шегерілген шығындары көрсетіліп, төленетін салық сомасы есептелініп шығарылады.

3) Жұмыс орны бойынша салық алу әдісі – салық төлеушінің тапқан табысының белгіленген мөлшері ол жұмыс істейтін заңды тұлғаның бухгалтериясы арқылы есептелініп, ұсталынады.

6. Салық мөлшерлемелерін (нарқын) белгілеу әдістері бойынша:

а) тұрақты ставкалар; ә) пайыздық мөлшерлемелер;

а) Тұрақты мөлшерлемелер – түсетін табыс мөлшері есепке алынбай салық салу объектісіне тікелей, нақты салық бірлігінің шекті сомасымен белгіленеді.

ә) Пайыздық мөлшерлемелердің үш түрі бар: пропорционалды прогрессивті (үдемелі) және регрессивті (шегермелі) пайыздық мөлшерлемелер.

1) Пропорционалды пайыздық мөлшерлемелер салық объектісінің көлемі ескерілмей бірыңғай пайыз түрінде белгіленеді;

2) Прогрессивті (үдемелі) пайыздық мөлшерлемелер табыс немесе мүліктің көрсеткіштерінің өсуіне қарай алынатын салық процентінің дереу өсіп отыруын көрсетеді. Алынатын пайыздар үдемелі шкала түрінде белгіленген. Осы прогрессивті мөлшерлемелердің өзінің екі түрге бөлінетінін білеміз.

Олар: қарапайым және күрделі прогрессивті мөлшерлемелер.

1. Қарапайым прогрессия бойынша табыстың немесе мүлік құнының ұлғаюына (өсуіне) байланысты салық мөлшерлемесі да арта береді.

2. Күрделі прогрессия бойынша, табыс екіге бөлініп, олардың әрқайсысына үдемелі (көбейтілген) салық мөлшерлемесі белгіленеді, яғни салық мөлшері табыстан гөрі тез өседі. (Салық салу шкаласында белгіленген).

3. Регрессивті (шегермелі) пайыздық мөлшерлемелер керісінше, салық салу объектісінің ұлғаюына қарамастан төмендетілмей беріледі. Біздің салық заңдарында бұл салық мөлшерлемесі көзделмеген.

Қазақстан аумағында, әр деңгейдегі бюджеттердің түсім көздері болып табылатын, салық жүйесінің құрамына кіретін мына төмендегідей салықтар бар:

1. заңды және жеке тұлғалардан алынатын табыс салығы;

2. қосылған құнға салынатын салық;

3. акциздер;

4. бағалы қағаздар эмиссиясын тіркегені үшін алынатын алым;

5. жер қойнауын пайдаланушылардың арнаулы төлемдері мен салығы;

6. әлеуметтік салық;

7. автокөлік құралдарының Қазақстан Республикасының аумағы бойынша жүріп өткені үшін алынатын алым;

8. жер салығы;

9. заңды және жеке тұлғалардың мүліктеріне салынатын салық;

10. көлік құралдарына салынатын салық;

11. кәсіпкерлік қызметпен айналысатын жеке тұлғаларды және заңды тұлғаларды тіркегені үшін алынатын алым;

12. қызметтің жекелеген түрлерімен айналысу құқығын бергені үшін алынатын лицензиялық алым;

13. аукциондық сатудан алынатын алым;

14. Қазақстан Республикасының базарларында тауарларды сату құқығын бергені үшін алынатын алым;

15. Қазақстан Республикасының радиожиілік ресурстарын пайдаланғаны үшін төлем;

16. заңды және жеке тұлғалардың Алматы қаласының рәміздерін өз фирмалық атауларында, қызмет көрсету таңбаларында, тауар таңбаларында пайдаланғаны үшін алынатын алым;

17. жеке тұлғалардың қолма-қол шетел валютасын сатып алғаны үшін алынатын алым.

Осы баптың 1‑тармағының 7), 11-15 және 17-тармақшаларында көзделген алымдарды төлеу тәртібін және олардың мөлшерлемелерін Қазақстан Республикасының Үкіметі анықтайды, ал 16) тармақшасында көзделген алымдарды төлеу тәртібін және олардың мөлшерлемелерін Алматы қаласының өкілді органы белгілейді.

Қазіргі кезеңде, мемлекет алдында тұрған бірден-бір күрделі мәселе – салық салмағын (ауыртпашылығын) халық арасында ойдағыдай етіп бөлу. Әзірше осы мәселе жөнінде екі принцип барын білуіміз қажет.

- Біріншісі, тапқан (алған) игіліктерге негізделген, яғни мемлекет тарапынан көрсетілетін қызметтердің бәрі оның азаматтарына кәдімгі тауар ретінде берілуге тиісті. Бірақ, мемлекеттен алынатын игіліктердің сапасы әртүрлі болуы мүмкін, ал сол үшін бәрі бірдей төлейді. Нарық кезеңінің көрінісі ретінде қоғамымызда байлар мен кедейлердің пайда болғаны баршаға мәлім. Сондықтан мемлекеттен берілетін жәрдемақыларды, субсидияларды тек табысы төмен, тұрақты табыс көзі жоқ адамдарға беру қажет.

- Екіншісі, төлеу қабілеттілігі принципіне негізделген. Бұл жерде салық ауыртпашылығы салық төлеушілердің нақты табыстарына және тұрмыс деңгейлеріне байланысты болады.

Сонымен салық жүйесінің өте маңызды және күрделі құрылым екенін білдік. Салық жүйесінің мемлекеттің нақты тарихи ұлттық даму кезеңдерімен шартталатыны белгілі. Сондықтан қандай да болмасын дамыған елдің салық жүйесі бізге эталон бола алмайды. Бірақ өркениетті елдердің салық жүйесінің даму үрдісін және жалпы сипаттамасын қарастыру және талдау жасап отыру – біздің міндетіміз.

Енді мемлекеттің қаржылық қызметіне, оның жүзеге асыру әдістері мен құқықтық негіздеріне және формаларына тоқталып, қарастырамыз.

Мемлекеттің қаржылық қызметі – жоғарыда айтып өткеніміздей, басқару қызметінің бір түрі болғандықтан, сондай-ақ басқару термині бұл аяда кең мағынада, яғни мемлекеттік өкілді органдар мен басқару органдарының қызметін қамтитындықтан көрініс табады. Мемлекет мақсатты және жоспарлы түрде өзінің және қоғамның мұқтаждығын қанағаттандыруға, қамтамасыз етуге қажетті орталықтандырылған және орталықтандырылмаған ақша қаражаттарын қалыптастыру, бөлу және пайдалану процесін жүзеге асырады, сондай-ақ осы ақша қаражаттары қорларының, яғни қаржының иесі болып табылады.

Қаржының көмегімен мемлекет өзіне жүктелген міндеттер мен функцияларды іс жүзінде жүзеге асырады. Осы қаржы мемлекеттің материалдық базасы екенін және оның өсіп дамуына ықпал тигізетінін білеміз. Мемлекеттің қаржылық қызметінің барысында мемлекет (немесе оның өкілетті органы) экономикалық қаржылық қатынастардың субъектісі болады, сондай-ақ осы қатынастар қаржылық-құқықтық қатынастарға айналғаннан кейін де сол мәртебелері сақталып қала береді176. Сондықтан қаржылық-экономикалық қатынастар әрқашанда императивтік нысанда, яғни өктем ұйымдастыру түрінде болады. Осы жөнінде танымал ғалым Э. А. Вознесенскийдің былай: “Құқықтық актімен (заңмен) бекітілмеген қандай да болмасын бір қаржылық қатынастарды көргендерің бар ма?” деп айтқанын еске түсіргеніміз жөн шығар177. Л. К. Воронованың айтуынша, “Қандай да болмасын қаржылық қатынас заңға қарсы сипатта туындаса да оны құқықтық нысаннан тыс туындады деп айта алмаймыз”178.

А. И. Худяков жоғарыдағы жағдайларға байланысты неліктен қаржылық-экономикалық қатынастар тек императивтік нысанда, яғни өзінің құқықтық көрінісінде тек өктем ұйымдастыру сипатында болатыны жөніндегі сауалға жауап беруге тырысқан, сондай-ақ бұл қатынастарда екі жақтың заң жүзінде тең құқықты емес екендігін дәлелдеп көрсеткен. Біріншіден, қаржы – мемлекеттің өмір сүруімен шартталған. Қаржыға байланысты туындайтын экономикалық-қаржылық қатынастардың тұрақты субъектісі – мемлекет немесе оның өкілетті органы болып табылады. Қаржылық-құқықтық қатынастарда да бір жағында әрқашанда мемлекет тұрады. Демек бұл жағдай осы қатынасқа қатысушылардың арасында заң жүзіндегі тең құқықтық болмайтынын дәлелдейді, – дейді А. И. Худяков179.

Екіншіден, экономикалық қаржылық қатынастардың өзіне тән ерекшелігі әрқашанда олардың субъектісі болып табылатын мемлекет – бір уақытта осы қатынастарды нормативтік тәртіпте реттеуге құқы бар субъект ретінде танылады. Бұл жерде екінші жақтың біржақты өктем талаптарына бағыну міндеттілігі екі жақтың заң жүзіндегі тең құқықтығы жоқ екенін анықтайды.

Үшіншіден, қаржыға тән қасиет – ол әрқашанда бөлу және бақылау сипатында болады. Бөлуді және бақылауды жүзеге асыру үшін қаржылық қызмет органдарында өктем өкілеттіктің болуы қажет.

Төртіншіден, мемлекет қаржы жүйесін ұйымдастыруды және қаржыны басқаруды жүзеге асырады. Дәлірек айтсақ, мемлекеттің қаржылық қызметі –басқарушы қызмет болып табылады. Оның нәтижесінде қаржылық қатынастардың туындайтыны белгілі. Ал қолда қажетті өктем өкілеттік болмаса – онда мемлекеттік басқаруды жүзеге асыру мүмкін емес. Бұл жерде тағы айта кететін жәйт, мемлекет – жинақталған түрде қаржы деп аталатын ақша қорларының меншік иесі болып табылады. Осыған байланысты, мемлекеттік меншікті басқару мәнін талдай отырып Ю. И. Козлов мемлекет пен оның меншігі арақатынастарының мынадай сызбасын берген: “мемлекет – басқару – меншік” және мынадай қорытындыға келген “өз қарамағындағы мүліктерді иелену, пайдалану және жұмсау кезінде мемлекет өзіне қажетті заңды өктем сипаттағы өкілеттіліктермен қамтамасыз етілген”180.

Бесіншіден, мемлекет – дәлірек айтсақ, мемлекеттік аппарат ақша шығармайды. Мемлекет ақша қаражаттарын тек басқа жақтан ала алады. Мысалы, салық арқылы. Салық салу аясында мәжбүр ету механизмінің іске қосылатыны белгілі. Сондықтан бұл жерде де екі жақтың теңсіздігі байқалып тұр. Негізінде қоғамдық қатынастарға мемлекеттік-өктем сипат беретін құқық салалары: мемлекеттік (конституциялық), әкімшілік және қаржылық болып саналады. Бұл жөнінде А. И. Худяков қаржылық экономикалық қатынастар – құқықтық реттеу пәні болғандықтан, оларды реттеу – теория және практика бойынша, тек қаржылық құқыққа жүктелген дейді181. Осы көзқарастың қисындылығы мен дәстүрлігі жағынан қолдап және қосыла отырып өз пікірімізді мына түрде қалыптастырғымыз келеді. Басқару – атқару қызметтері тек мемлекеттік органдарға тән болғандықтан, сол қызметтерді жүзеге асыратын мемлекеттік органдарға өктем өкілеттілік берілгендіктен және қаржы саласындағы басқаруды жүзеге асыратын мемлекеттік органдардың басым көпшілігі басқару (атқарушы) органдары болғандықтан, сондай-ақ қаржылық қатынастар мемлекеттік қызметтің процесінде туындайтындықтан, қаржыны басқару аясындағы қатынастар – белгілі бір шекті межеге дейін әкімшілік құқық нормалармен реттелуі қажет деп тұжырымдаймыз. Тағы бір реті келіп тұрған жәйт, әкімшілік және қаржылық құқықта, негізінен, мемлекеттік-өктем-императивтік құқықтық реттеу әдісі қолданылатыны. Сонымен қатар көңіл аударатын тағы бір маңызды жай – мемлекеттік басқару және қаржылық қызмет процестерінде туындайтын қатынастар. Әдетте мемлекеттік басқару процесінде – әкімшілік-құқықтық қатынастар туындаса, ал мемлекеттің қаржылық қызметінің нәтижесінде – әкімшілік-құқықтық және қаржылық құқықтық қатынастар пайда болады. Мемлекеттің қаржылық қызметі аясында мемлекеттік өкілетті органдармен қатар мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар да іс-қимыл атқарады. Кейбір ғалымдардың айтуынша, оның ішінде С. Н. Братусь “мемлекеттің қаржылық қызметі мемлекеттің өзі қатысатын бюджеттік қатынастар аясымен шектеледі” дейді182. Бұл пікірдің өзінше құндылығы да бар сияқты. Себебі мемлекеттердің алғашқы даму кезеңдерінде қарж – тек мемлекет қазынасы (бюджет) нысанында көрініс табатын болған.

Сондықтан қаржы мен бюджеттің арасына теңдік белгісі қойылған болатын. Кейінірек мемлекет ауқымды түрде елдегі шаруашылық өміріне араласа бастағандықтан, сондай-ақ мемлекеттік банктер мен басқа да мекемелердің құрылуына орай, мемлекеттік қаржы аясы да кеңейе түскен еді. Қаржылық қызметтің объектісі ретінде тек орталықтандырылған мемлекеттік қорлар ғана емес, сонымен қатар орталықтандырылмаған ақша қорлары (мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың және т.б. ақша қаражаттары) болып табылады Атақты оқымысты ғалым Поль Мари Годме қазіргі Францияның қаражаттарына сипаттама бере отырып, былай деген болатын: “Мемлекеттің функциясын жүзеге асыруға арналған ақша қаражаттары мемлекеттік ұйымның қарамағына берілген қаражаттар, не мемлекеттің функцияларын орындайтын немесе орындамайтын әртүрлі ұйымдардың қарамағындағы мемлекеттік қазынадан берілген қаражаттар болып табылады”183. Мемлекет өзінің қаржылық қызметін нақты қаржылық қатынастарда біртұтас өзі немесе өз органдары арқылы жүзеге асырады. Мемлекеттің өкілетті органдары мемлекет атынан немесе мемлекет тапсыруымен және мемлекет мүддесін көздей отырып өзінің атынан іс-қимылдар атқарады. Осы өкілетті субъектілердің өздеріне тән белгілері бар184:

1) Бұл субъектілердің қызметтері мемлекеттің қаржы жүйесіне кіретін ақша қорларын жиыстыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру процестерімен көрсетіледі;

2) Субъектінің тиісті өкілеттілік берген мемлекеттік органы ретінде көрінуге тиіс;

3) Субъектінің іс-қимылдарынан мемлекет функциясын жүзеге асыру кезіндегі жалпы мемлекеттік мүдде көрініс табуы қажет;

4) Осы субъектілердің қызметтеріне байланысты қатынастар өздерінің экономикалық және құқықтық белгілері бойынша қаржылық қатынастар болып табылады.

Қазіргі кезенде нарықтық қатынастарға көшуімізге байланысты, мемлекеттік уәкілетті органдардың дені көңілден шықпай отыр. Олар мемлекет мүддесін көздеудің орнына өздерінің жеке сипаттағы мүдделерін, пайдаларын қуалап кетуде. Сонда олар екі бағытта қызмет атқарып отырғаны байқалады: мемлекеттің басқару органы ретінде және кәсіпкерлік қызметтің субъектісі ретінде. Бұл жағдай, біздің ойымызша, не мемлекеттік басқару немесе шаруашылық жасау принципіне сай болмай отыр. Мемлекеттік басқару органдары өз салаларында немесе қызмет аяларында мемлекеттің функцияларын жүзеге асыратын мемлекеттік орган болуы керек. Олардың ақшалай қызметтері қаржыға байланысты мемлекеттік қызмет болуға тиісті.

Мемлекеттің қаржылық қызметі мемлекеттік басқарудың бір түрі ретінде дәл осы жерден көрініс тауып отыр. Мемлекеттің қаржылық қызметі барысында жинақталған ақша қаражаттары мемлекеттік басқарушылық ісін айтарлықтай дәрежеде жүзеге асыруға атсалысатын қаржы екені баршаға мәлім.

Сонымен қаржылық қызмет деп – өз қарамағына, меншігіне ақша қаражаттарын жұмылдыру арқылы оларды ақшалай қорларға қалыптастыру, осы қорлардан қаражаттарды қажетті тараптарға бөлу, сондай-ақ ақша қаражаттары қорларын пайдалануды ұйымдастыру жөніндегі мемлекеттің біртұтас өзінің немесе өзі уәкілдік берген мемлекеттік органдардың іс-әрекеттерін айтамыз. Мемлекеттің қаржылық қызметі аясынан ешбір мемлекеттік органдар тыс қала алмайды және бұл қызмет іс жүзінде барлық шаруашылық субъектілерін қамтиды. Материалдық мағынасы бойынша, мемлекеттің қаржылық қызметі – ақша каражаттарын жинастыру және оларды жұмсау процесі болып табылады. Мемлекеттің қаржылық қызметі белгілі бір әдістерді қолдану арқылы жүзеге асырылады.

Қаржылық қызметтің әдістері дегеніміз – қаржы жүйесінің құрамына кіретін ақша қорларын қалыптастыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру кезінде мемлекет жүзеге асыратын нақтылы жолдар мен тәсілдер.

Ақша қорларының әртүрлі болуына байланысты оларды қалыптастыру, бөлу және пайдалануын ұйымдастыру барысында да әртүрлі әдістер қолданылады. Жалпылай алғанда олар үш түрге бөлінеді:

1) ақша қорларын қалыптастыру әдістері;

2) ақша қорларын бөлу әдістері;

3) ақша қорларын пайдалануды ұйымдастыру әдістері.

Ақша қорларын қалыптастыру әдістеріне мыналар жатады:

1) ақша қаражаттарын олардың иелерінен мәжбүрлі және қайтарылмайтын түрде алу. Мысалы, салық салу кезінде;

2) ақша қаражаттарын олардың иелерінен мәжбүрлі, бірақ қайтарылатын түрде алу. Мысалы, кәсіпорындар мен ұйымдардың балансындағы өз қаражаттарын міндетті түрде банк мекемелерінде сақтаулары (олар көбінесе қарыз беру көзі ретінде пайдаланылады);

3) ақша қаражаттарын ерікті және қайтарылмайтын түрде жұмылдыру (өз еркімен, ақысыз, тегін түрде). Мысалы, азаматтардың және заңды ұйымдардың әртүрлі қорлар арқылы мемлекетке өз ақшаларын берулері, сондай-ақ қайырымдылық көрсетулері;

4) ақша қаражаттарын ерікті және қайтарылатын түрде жұмылдыру. Мысалы, бюджет кірістерінің түсім көзі болып есептелетін мемлекеттік заемдар; халықтық жинақ банкілерінде сақталатын қарыз (ссуда) беру көзі болып табылатын халықтың ақшалай аманаттары (салымдары); халықаралық несие (кредит) негізінде ақша қаражаттарын жұмылдыру;

5) ақша қаражаттарын мемлекеттік қызметті жүзеге асыру немесе айрықша құқық беру негізінде тарту;

6) мемлекеттік қор басқарушысының өз шаруашылық қызметінен түскен табыстарын пайдалануы;

7) эмиссия, айналымға жаңадан қосымша ақша немесе бағалы қағаздар шығару, яғни мемлекет шығындарының орнын толтыру (мұқтаждықтарды өтеу) мақсатында айналымға қосымша ақша шығару.

Ақша қорларын бөлудің негізгі әдістері мыналар:

1) Қаржыландыру, яғни белгілі бір қордан нақты алушыға бөлінетін ақша қаражаттарын алушыларға біржола тегін беру.

2) Кредиттеу (несиелеу) яғни белгілі бір қордан нақты алушыға бөлінетін ақша қаражаттарын қайтарып алу шартымен, ақылы түрде уақытша пайдалануға беру.

3) Қор ұстаушының (бұл жерде мемлекеттің) өз қаржылық міндеттемелерін орындауы. Мысалы, сыртқы және ішкі мемлекеттік заемдарды өтеу: Халықтық жинақ банктерінде сақталған аманат ақша салымдарды иелеріне қайтару.

Үшінші негізгі әдістің бірі – ақша қорларын пайдалануды ұйымдастыру әдістері:

1) ақша қорларының пайдаланылу бағыттарын белгілеу;

2) ақша қорларынан алынған қаражаттарды пайдалану тәртібін белгілеу;

3) ақша қаражаттарының қаржылық нормативтерін және берілу мөлшерін белгілеу;

4) ақша қаражаттарын пайдалануды жоспарлау;

5) ақша қорларының пайдаланылуына бақылау жүргізу.

Мемлекеттің қаржылық қызметі белгілі бір құқықтық формалар бойынша жүзеге асырылады. Құқықтық форма дегеніміз – ақша қаражаттары қорларын қалыптастыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру кезіндегі мемлекеттік органдардың құқықтық нормаларға сәйкестендірілген немесе құқықтық нормаларды іс жүзінде қолданатын әрекеттері.

Қаржылық қызмет процесінде қолданылатын нақтылы құқық нормалар толық өктем және атқару – өкім ету ретінде жүргізіледі.

Сонымен қатар бұл процеске барлық мемлекеттік органдар (өкімет және басқару органдары) қатысады.

Мемлекеттік органдар қаржылық қызметті жүзеге асыру кезінде өздерінің өкілеттіліктерінің қөлемінде қаржылық ресурстарды жұмылдыру, бөлу және пайдалануды ұйымдастыру, сондай-ақ пайдалануы жөнінде бақылау жүргізу саласында пайда болатын қоғамдық қатынастарды реттейтін қаржылық-құқықтық актілер қабылдайды. Осы актілерді қабылдау мемлекеттік қаржылық қызметінің құқықтық формасы болып табылады.

Қаржылық-құқықтық актілер – қабылдаған органдарына және қаржылық қатынасқа қатысушыларына байланысты, мына төмендегідей болып келеді:

1) нормативтік қабілеті бар заң актілерін (қаржылық заңдар) шығару;

2) дербес қаржылық-құқықтық актілерді шығару;

3) қаржылық-құқықтық шарттар жасау (екі жақты мәмілеге келуі келісімі бойынша);

4) мемлекеттің (мемлекет мүддесін көздейтін өкілетті органның) өз құқықтары мен міндеттерін нақтылы бір қаржылық-құқықтық қатынастарда жүзеге асыруы.

Мемлекеттің қаржылық қызметінің құқықтық негіздері Қазақстан Республикасының Конституциясы, Қаржылық заңдар (законодательство) болып табылады.
§2. Қаржы саласындағы басқару:

жүзеге асыратын өкілетті мемлекеттік органдар жүйесі,

олардың қызметтерінің құқықтық негіздері

Қазақстан Республикасында мемлекеттік басқару аясына: қаржылық және кредиттік реттеу; ақша эмиссиясы; баға саясатының негіздері; Ұлттық банк, мемлекеттік банктер; мемлекеттік бюджет; жалпы мемлекеттік салық және жергілікті салық пен алымдар жатады.

Қаржы саласындағы мемлекеттік басқару ісіне қатысатын өкілетті органдардың жүйесі ауқымды болып келеді, яғни, бұл аяда басқаруды жүзеге асыратын органдар қатарында басқару (атқарушы) органдарымен қоса өкімет органдары да атсалысады185. Сондықтан бұл жерде “басқару” термині кең мағынада айтылады, яғни, мемлекеттік органдардың ұйымдастырушы қызметі мен атқарушы-билікші қызметтерін бірдей қамтиды, сондай-ақ, бұл саладағы басқаруды мемлекеттік өкілетті органдар да және мемлекеттік атқарушы-билікші органдар да жүзеге асырады. Осы қарастырып жатқан институтымыз барлық мемлекеттік органдардың қаржылық қызметі саласындағы құзыреттерін қамтитыны бізге белгілі болды.

Негізінде заң құжаттарында көзделгендей, қаржы саласын (бұл жерде кең мағынада түсінуге тиіспіз) басқаратын органдар арнайы құзыретті, мамандандырылған басқару (атқарушы) органдар болып табылады. Мысалы, Қаржы министрлігі, Ұлттық Банк және тағы басқалары. Ал мемлекеттік басқару кезінде осы арнайы құзыретті органдар қатарына өкімет органдары, яғни Парламент, жергілікті Мәслихаттар қосылады. Бұлар қаржы саласындағы басқаруды өз құзыреттеріне жататын бағыттар бойынша жүзеге асырады, сондықтан осы іс-қимылдар басқару сипатында көрініс табады.

Осыған орай қаржыны басқару аясындағы қызмет атқаратын өкілетті субъектілердің атқаратын рөлдері де әртүрлі болады.

Қаржыны басқару органдарының Қазақстандағы жүйесі былайынша болып келеді:

1) Мемлекеттік (өкімет) өкілетті органдар ҚР Парламенті мен жергілікті Мәслихаттар.

2) Құзыреттері бойынша үшке бөлінетін мемлекеттік (басқару) атқарушы органдар:

а) жалпы құзыретті органдар;

ә) салалық және функционалдық құзыретті органдар;

б) мамандандырылған (арнайы) қаржылық органдар.

Сонымен, кең мағынада, осы қаржыны басқару органдары жүйесін нақты ашып көрсетсек, ол мына келесідей органдардан тұрады:

1. Мемлекеттің өкілетті органдары:

а) ҚР Парламенті – мемлекеттің ең жоғарғы заң шығарушы және өкілетті органы;

ә) Мәслихаттар – жергілікті өкілетті органдар;

2. Мемлекеттік атқарушы (басқару) органдар:

а) жалпы құзыретті органдар:

1) ҚР Үкіметі;

2) жергілікті әкімдер – жергілікті атқарушы билік органдары;

ә) салалық және функционалдық құзыретті органдар:

1) ҚР министрліктері мен ведомстволары;

2) министрліктердің аумақтық органдары және жергілікті әкімдіктің бөлімдері мен басқармалары;

б) мамандандырылған (атқарушы) қаржылық органдар:

1) ҚР Қаржы министрлігі;

2) ҚР Ұлттық Банкі және басқа мемлекеттік банктер;

3) ҚР Мемлекеттік кіріс министрлігінің салық органдары, салық полициясы комитеті және кеден комитеті.

А. И. Худяков жалпы заң әдебиеттерінде қолданылатын “басқару” терминінің үш мағынасын ашып көрсеткен186. Біріншіден, басқаруды өктем өкілетті субъектінің бағынышты субъектінің жүріп-тұруына ұйымдастырылған түрдегі тигізетін ықпалы деп түсіндірген. Мысалы, “министрлік өзіне бағынышты кәсіпорынды басқарады”. Бұл жерде бағынышты субъект басқару объектісі ретінде танылады.

Екіншіден басқару дегеніміз, қандай да болмасын процестерді реттеу, яғни бұл жерде басқару объектісі процестерді жүзеге асырған және асыратын адамдардың жүріп-тұрысы болып табылады. Үшінші мағынасында, басқару белгілі бір ұйымдастырылған құрылымды қалыптастыратын, іштей билік сатысына, яғни өктем билік және бағыныштылыққа негізделген органдар жүйесі деп есептелінеді.

Енді осы айтылған басқару терминінің таза мағынасын қаржы саласына бейімдеп пайдалансақ, онда олар мына келесідей көрініс табады:

1) қаржы саласындағы басқару дегеніміз – қаржылық қызметті жүзеге асырушы субъектілердің жүріс-тұрысына мемлекеттік өкілетті органдар тигізетін ұйымдастырушы ықпалы;

2) қаржыны басқару – мемлекет меншігіндегі ақша қаражаттарын тиісті бағыттарға бөлу, жұмсау болып табылады. Бұл жерде басқарушының өктем өкілеттілігі оның меншік жөніндегі өкілеттілігіне, яғни дәлірек айтсақ, шаруашылықты жүргізу құқығына байланысты туындайды. Осы басқарушы субъект, мемлекеттің қаржылық органы ретінде әрекет жасай отырып, өзіне тиесілі ақша қаражаттарына деген меншік құқығын жүзеге асырады.

3) қаржы саласындағы басқару деп – мемлекет атынан немесе мемлекеттің тапсыруымен және мемлекет мүддесін көздей отырып, өз атынан мемлекеттің қаржылық қызметін жүзеге асыратын мемлекеттік өкілетті органдардың жүйесін айтамыз.

Бұл органдар бір уақытта қаржыны басқару органдары болып есептелінеді187.

Тағы бір айта кететін жайт, қаржылық құқықтың жалпы бөлімінің құрамында “қаржы саласындағы басқару” атты институт бар екенін білеміз. Бұл институттың нормалары қаржыны басқару органдары жүйесін айқындай отырып, олардың осы аядағы құзыреттерін белгілейді.

А. А. Таранов  салаларды басқаруды, негізінен, орталық атқарушы органдар жүзеге асырады және осы салалық басқару өзіне тән мына ерекшеліктерден тұрады деп есептейді:

1. басқару саласын (аясын) құратын органдар мен ұйымдардың бірыңғай жүйесі болады;

2. салалық басқарудың құрамында мамандандырылған ұйымдармен қоса саланың қызмет атқаруын қамтамасыз ететін өзге де ұйымдар болады;

3. салалық басқару органдарының және оның аумақтық құрылымдары мен ұйымдарының арасында өктем билік бағыныштылық қатынасы сияқты әкімшілік тәуелділік қатынастары орын алады;

4. министрліктер саланы басқарудан басқа да мәртебеге ие болады, яғни заңда көзделген өкілеттілігіне орай салааралық үйлестіруді жүзеге асыра алады және осыған байланысты ведомстволық нормативтік акт қабылдайды деген көзқарасын білдірген188.

Енді жоғарыда аталған мемлекеттік өкілетті органдардың әрқайсысының қаржыны басқару жөніндегі құзыреттерін жалпы сипаттап өтеміз.

Қазақстан Республикасының Парламенті мемлекеттің жоғарғы заң шығарушы және өкілетті органы ретінде189 республикалық бюджетті және оның атқарылуы туралы есептерді, бюджетке енгізілетін өзгертулер мен толықтыруларды талқылайды; мемлекеттік салық пен алымдарды белгілейді және оларды алып тастайды; мемлекетіміздің қаржы жүйесін, оның ішінде бюджет және салық жүйелерін айқындайды; салық салуға, алымдар мен басқа да міндетті төлемдерді белгілеуге қатысты негізгі принциптер мең нормаларды белгілейтін заңдар шығарады; республикалық бюджеттің атқарылуына бақылау жасайды, сондай-ақ өзі бекітетін бюджеттен тыс қорларға да бақылау жүргізеді; республиканың ақша жүйесін белгілейді; мемлекеттік сыртқы және ішкі қарыздар туралы мәселелерді шешеді. Жергілікті өкілетті органдар – Мәслихаттардың өкілеттіліктері жергілікті әкім бастаған тиісті әкімшілік-аумақтық бірлік бюджетінің жобасын бекітеді; оған енгізілетін өзгертулер мен толықтыруларды және бюджеттің атқарылуы жөніндегі есепті белгілеп бекітеді; өз бюджеттерінің теңдестіріліп орындалуына жауапты болады; шығыс бағыттарын дербес белгілейді; қажетті болған жағдайда жергілікті бюджеттен тыс қорларды құрады және олардың нысаналы мақсаттарын белгілейді; салық заңдарына сәйкес мәслихат аумағындағы салық пен алымдар жөніндегі қатынастарды реттеп отырады190.

Қазақстан Республикасының Үкіметі атқарушы билігін жүзеге асырады, атқарушы органдардың жүйесін басқарады және олардың қызметіне басшылық жасайды191. Қазақстан Республикасының Үкіметі қаржы саласында нарықтық экономикаға көшуге себін тигізетін қаржы саясатын жүзеге асыру шараларын әзірлейді; республикалық бюджеттің атқаруын қамтамасыз етеді; мемлекеттік баға түзу саясатын талдап жасайды және жүзеге асырады; республиканың қаржы жүйесін нығайту жөніндегі шараларды әзірлейді және жүзеге асырады; мемлекеттік валюта, қаржы және материалдық ресурстарды жасақтау және пайдалануда заңның сақталуына мемлекеттік бақылауды қамтамасыз етеді; халықаралық қаржы ұйымдарымен ынтымақтастықты және өзара іс-қимылды жүзеге асырады; республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитетінің төрт мүшесін бес жыл мерзімге қызметке тағайындайды; инвестициялық саясатты жүзеге асырады; мемлекеттік ішкі заемдарды шығару мәселелерін шешеді; республикалық валюта қорының қалыптасуына бақылау жүргізеді және оны парламент белгіленген шегінде тиімді жұмсауды жүзеге асырады; халық шаруашылығы салаларының қаржылық жағдайларын жақсартуды айқындайды; кредиттік ресурстарды мемлекеттің бірыңғай ақша-кредит саясатының басты бағыттарымен байланыстыра отырып жүзеге асырады; халықтың ақшалай кірістері мен шығыстарын теңдестіру, инфляцияны қысқарту жөніндегі шараларды айқындайды.

Жергілікті әкімдер өз өкілеттіліктерінің шегінде: бюджет жобасын әзірлеп, оны тиісті мәслихатқа бекітуге табыс етеді; жергілікті бюджеттің атқарылуына бақылау жүргізеді және атқарылуы туралы есептерді қарайды; бюджеттің атқарылуын қамтамасыз етеді; бюджеттен тыс қорларды құрып, олардың нысаналы мақсатын айқындайды және оларға енген қаржыны жұмсайды; несие, заем және басқа да ұзақ мерзімді қаржылық міндеттемелер туралы шешімдер қабылдайды; шарттарға және құжаттарға қол қояды; сыртқы экономикалық байланыстарды жүзеге асырады; сессиялар арасында басы бос қаржылық ресурстарды жұмсайды; жоғарғы бюджеттен берілген дотациялар мен субвенцияларды көзделген мақсатта жұмсауды қамтамасыз етеді.

Салалық және функционалдық құзыреттегі органдар – министрліктер мен ведомстволардың өкілеттіліктеріне: өздеріне бағынышты кәсіпорындар мен ұйымдарда және мекемелерде қаржылық қызметті ұйымдастыру; өздерінің қарамағына берілген қаржылық қызметті ұйымдастыру; өздерінің қарамағына берілген бюджеттік қаржылар мен кредиттік ресурстарды өздеріне бағынышты кәсіпорындар мен бірлестіктердің арасында бөлу; сала бойынша қаржылық ресурстарды жоспарлау; бағынышты кәсіпорындар мен бірлестіктердің бақылау сандарын және нормативтері мен лимиттерін бекітеді; өндірісті дамыту, әлеуметтік-мәдени шараларға, ғылым мен техниканы дамытуға, материалдық марапаттауға арнап сала ішінде орталықтандырылған ақша қорларын құру; бағ