Актуальность

В современном мире правовой институт омбудсмена получил свое общественное и законодательное признание в большинстве государств, принадлежащих к различным правовым семьям. Главная задача омбудсмена -защита прав и свобод человека от неправомерных действий (решений) исполнительной власти, восстановление нарушенных прав человека и гражданина, содействие правовому просвещению в обществе по вопросам прав и свобод человека. Как показал международный опыт, наличие данного института позволяет иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах членов общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Цели, которые ставились при учреждении института омбудсмена - это создание дополнительных гарантий против нарушения прав граждан самим государством, его органами. Для сохранения общественной стабильности государство заинтересовано в снижении напряженности между властью и гражданином. Однако, несмотря на использование разнообразных способов охраны прав индивида в обществе, юридическая защищенность личности перед произволом чиновников постоянно нуждается в особых гарантиях. В этой связи и возникла потребность в создании на базе законодательства новых механизмов, позволяющих человеку и гражданину более эффективно защищать свои права.

Как показывает практика, почти все без исключения страны, в том числе и Республика Казахстан, продолжают сталкиваться с проблемами повышения эффективности защиты прав человека, а также с проблемами борьбы с бюрократией и коррупцией. С обретением независимости Республики Казахстан правовой институт омбудсмена, успешно функционирующий во многих странах мира, был учрежден в нашей стране по инициативе Первого Президента Республики Казахстан в 2002 году. Для дальнейшего совершенствования деятельности института омбудсмена в Казахстане, где он успешно действует вот уже в течение более 13 лет, являются необходимыми научные исследования по данной проблематике. Наиболее актуальным является комплексное изучение правовых статусов омбудсменов в Казахстане и на примере других странах на соответствие международным стандартам, сравнительное исследование эффективности работы омбудсменов, а также подготовка предложений по совершенствованию национального законодательства по защите прав человека омбудсменом. К сожалению, к настоящему времени эти и другие актуальные вопросы организации и деятельности правового института омбудсмена к настоящему времени не получили должного рассмотрения в науке конституционного права Республики Казахстан. Поэтому в совокупности указанные обстоятельства определили выбор темы и актуальность настоящего исследования.

Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа в науке конституционного права Республики Казахстан является одной из немногих попыток комплексного правового анализа проблематики института омбудсмена в Казахстане в целях повышения эффективности защиты прав человека и гражданина.

В данной работе проведен анализ теории и практики функционирования правового института омбудсмена в Республике Казахстан, а также в других странах. Выработаны конкретные научные предложения по совершенствованию механизмов защиты прав и свобод человека, совершенствованию нормативной правовой базы деятельности омбудсмена Республики Казахстан. Поднятые в дипломной работе вопросы правового регулирования института омбудсмена способствуют активизации исследовательского процесса по данной проблеме.

Сравнение различных теоретических взглядов в науке и практике позволило выявить наиболее интересные решения тех или иных практических правовых проблем, связанных с функционированием института омбудсмена в странах с различными модификациями и внести конкретные предложения как теоретического, так и практического характера. Решение задач повышения эффективности форм и методов защиты прав граждан в сфере деятельности государственной власти требует детального исследования, как в теоретическом, так и в практическом плане, проблем развития и модернизации способов правовой защиты человека и гражданина омбудсменами.

Исследованием теоретических проблем правового института омбудсмена занимались такие ученые, как А.С. Автономов, В.В. Бойцова, Ж.Д.Бусурманов, Т.А.Васильева, И.С.Власов, О.В.Воробьев, Г.К.Искакова, Н.М. Касаткина, В.А.Кикоть, Н.С.Колосова, И.А.Ледях, Е.А.Лукашева, И.А.Мелик-Дадаев, Г.А.Мурашин, М.А.Никифорова, Ф.М.Решетников, М.А.Тиллабаев, Н.Ю.Трещетенкова, З.М.Шабанова, Ю.М.Шемшученко и другие ученые. Большой научный вклад в исследование института уполномоченного по правам человека внесли российские ученые В.В.БойцоваиН.Ю.Хаманева. В частности, В.В.Бойцова детально исследовала социально-правовую природу института омбудсмена в англо-саксонском праве, восточно-­европейском праве, сравнительно-юридическое освещение и анализ процесса реализации права граждан на «хорошее» управление, обоснование роли омбудсмена в качестве посредника между государственным органом (государством) и гражданином (обществом). Одной из первых социально-правовую сущность института права жалобы граждан в сфере исполнительной власти, специфику правового статуса уполномоченного по правам человека в России углубленно исследовала Н. Ю. Хаманева. Скрупулезный анализ института специализированного омбудсмена - уполномоченного по правам отдельных групп, нуждающихся в повышенной государственной защите, провела З.М.Шабанова.

Многие ученые западных стран изучали эти проблемы: С.Андерсон, А.Ангелов, Л.Бар, Е.Бафия, В.Баяки, Е.Борковский, Б.Висландер, Л.Вильд, В. Геллхорн, С.Говедаров, В.Давидович, И.Дерменджиев, Ф.Ермакора, Р. Кастари, Х.Клингхофер, О.Кноль, К.Лазаров, Е.Лентовска, И.Лентовский, М.Лессаж, Ш.Лосс, Ф.Люшер, К.Марек, Х.Маттес, Х.Маурер, С.Попович, Е.Райгродский, Д.Роуат, В.Розен, С.Розмарин, Д.Русу, И.Сабо, И.Скала, Ж.Смалев, Ф.Стеси, Х.Тирфельдер, Ф.Толди, Д.Уилсон, Р.Уолкер, В.Шмидт и другие.

Научное теоретическое осмысление проблемы будет способствовать не только развитию данного направления в конституционном праве, но и решению некоторых общетеоретических проблем, а также поможет наметить направления дальнейшего совершенствования законодательства, связанного с защитой прав человека и гражданина. Настоящее исследование - одна из попыток теоретического осмысления роли и значимости несудебных механизмов защиты прав человека, к каким относится институт омбудсмена. Работа устраняет в конституционном праве Республики Казахстан существенные пробелы по данному направлению научных исследований.

1. 
   Раскрытие сущности, общего и особенного в правовом статусе омбудсмена в Республике Казахстан, проведение сравнительного анализа данного правового института в Казахстане на предмет соответствия международным стандартам.
   
2. 
   Исследование основных направлений развития института омбудсмена в Республике Казахстан, выявление негативных и позитивных факторов, оказывающих непосредственное влияние на эффективность функционирования данного правозащитного института.
   
3. 
   Решение теоретических проблем, связанных с эффективностью защиты прав и свобод человека институтом омбудсмена в Республике Казахстан, а также проблем, связанных с конституционно-правовым статусом и деятельностью омбудсмена в РК.
   
4. 
   Анализ мирового опыта защиты прав человека институтом омбудсмена, проведение сравнительной характеристики института омбудсмена в разных странах, исследование этапов становления института омбудсмена.
   
5. 
   Разработка и внесение конкретных предложений по совершенствованию института омбудсмена в Республике Казахстан, отвечающих современным требованиям. Подготовка предложений по созданию оптимальной модели института омбудсмена.
   

Однако при сравнительно-правовом анализе правового института омбудсмена нельзя ограничиваться рассмотрением только специфических признаков и черт этого правового института в каждой отдельно взятой стране. Не менее важными здесь являются те признаки, свойства и черты правового института омбудсмена, которые являются общими для всех стран. Эта группа признаков, свойств и черт выражает сущность и предназначение правового института омбудсмена, сближает между собой институты омбудсмена разных стран.

Таким образом, при проведении сравнительно-правового анализа правового института омбудсмена в Казахстане и других странах необходимо рассматривать как те признаки, которые присущи институту омбудсмена только данной страны в отличие от других стран, так и те, которые сближают институты омбудсмена разных стран и являются общими для правового института омбудсмена во всех странах. Лишь взяв в органическом единстве обе эти группы признаков, черт и свойств, можно претендовать на всестороннюю и исчерпывающую характеристику правового института омбудсмена в современном мире.

1 ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА

1.1 История учреждения института и правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

1995 год был сложным годом для нашего государства. Экономические и социальные проблемы, невиданный рост преступности и другие факторы могли повлиять для установления авторитарного режима и ограничении естественных прав человека, но была принята Конституция Республики Казахстан, содержащая довольно широкий перечень прав и свобод человека. Впервые правам и свободам человека отводился специальный раздел. Конституция Республики Казахстан определила особое место человека, его права и свободы в системе конституционных отношений, выдвинула защиту его прав в качестве принципа действующего в обществе и государстве. В соответствии со статьей первой Конституции «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Развитие этого конституционного положения должно подкрепляться наличием действенных механизмов реализации и защиты гарантий прав личности. Каждому человеку должна быть обеспечена возможность, пользоваться всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами. Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти. В этой связи создаются новые и совершенствуются уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Защита прав и свобод гражданина неотделимы от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможно лишь в контексте принципов правового государства.

Хотя Конституция Республики провозглашает естественно-правовую концепцию прав и свобод, вместе с тем имеет значительное своеобразие в юридическом конституционном оформлении этой концепции. По Конституции Республики «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов» [1, с.12]. Тем самым отвергается трактовка, в соответствии с которой, права и свободы даруются государством. Конституция обязала законодателя при принятии законов, в первую очередь, исходить из этой нормы и ставить права человека во главу угла. Однако в той же статье в ч.1 и 3 устанавливаются положения, свидетельствующие об этатических устремлениях авторов Конституции, а именно: «В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией» [1, с. 17].

Есть в Конституции такие демократические нормы, которых нет в конституциях большинства стран СНГ и Балтии. Например, «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации» [1, с. 18]. Ограничение прав человека допускается только в соответствии с международными и европейскими стандартами: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» [1,с.39]. Конституция предусматривает, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность [1, с. 12].

Основной закон устанавливает, что «Каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону [1, с. 13]». Закрепленные в Конституции принципы, положения, касающиеся гражданского общества, являются обязательными для всех органов власти, должностных лиц и граждан. Конституция Республики создала правовой фундамент для становления гражданского общества, дальнейшего совершенствования правовых механизмов защиты прав человека. Поэтому исходя из норм Конституции 1995 года и был создан такой дополнительный институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), который более чем в 100 странах учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека.

В Казахстане глава государства обратил внимание на опаснейшую тенденцию современности - криминализацию общественного сознания, процесс ее неуклонного роста и опасность ее необратимости, что представляет собой осознание государством необходимости решительных действий по принятию мер в этой сфере [3, с.22]. Хотелось бы остановиться на этом факторе, препятствующем эффективному функционированию института омбудсмена на всем пост советском пространстве, поскольку страны Европы с подобными проблемами не сталкивались.Наряду с демократизацией общества, небывалый размах приобрел рост преступности. Омбудсмены обращали внимание на нарушение гражданских прав граждан, особенно, касающиеся физической и психической неприкосновенности личности [4, с.53].

Большинство граждан в ожидании лучших времен предпочитают пережить, если их права кем - то нарушаются. При таких условиях, становление и функционирование института омбудсмена в странах бывшего советского союза, коим является наше государство представляется, на наш взгляд, довольно затруднительной. Формированию криминального сознания, страха перед уголовным миром, мафией, к сожалению, способствовали средства массовой информации. Уголовные слова «крыша», «стрелка», «наезд», «разводить», специфические термины «контрольный выстрел» стали атрибутами сознания. Телевидение заполонили похожие один на другой фильмы о криминале, насилии, с приемами и методами, пытками, истязаниями там используемыми. Фактически за эти пятнадцать лет СМИ на пост советском пространстве, сыграв выдающуюся роль в деле демократизации, в тоже время научили целое поколение молодых людей насилию, показывали и пропагандировали безнаказанность совершаемых деяний. Стали популярными такие фильмы, как «Бригада», идеализирующие уголовный мир, навязывающие, особенно, молодежи криминальное поведение и идеологию. В магазинах, на рынках стали продавать даже общие тетради для детей с фотографиями «бригадиров» криминального мира. Если посмотреть некоторые российские каналы телевидения - они психологически «забивают», негативно воздействуют на людей. Как писал в докладе омбудсмен России, в средствах массовой информации продолжалась реклама алкогольных напитков, скрытая пропаганда жестокости и насилия. Все это сказывалось на психическом здоровье человека [5, с.138].

У граждан появлялось неверие в торжество законности и справедливости, обреченность и безысходность в случае нарушения их прав. При такой ситуации любые разговоры о «правах человека» воспринимались обостренно.

Задача СМИ - информировать общество обо всем, что представляет для него интерес, однако СМИ вместе с тем выполняют и идеологическую и политическую задачу. Эта задача проявляется в способности СМИ охранять социальные ценности государства и общества, формировать в обществе определенные нравственные и политико-правовые позиции. Однако в странах СНГ некоторые представители средств массовой информации не в должной мере понимали, что такое права человека. Им казалось, что свобода слова дает им право снимать и писать о чем угодно и что угодно. Правовая неосведомленность, незнание принципов прав человека, таких как «осуществление прав человека не должно ущемлять права других лиц», «права человека могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой этой необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» приводили к тому, что представители СМИ сами нарушали права человека. По этому поводу Президент Казахстана отметил, что СМИ, отстаивая постулаты свободного общества, обязаны целенаправленно внедрять культ законопослушного поведения, формировать уважение к закону, к подлинным духовным ценностям, общепринятым нормам поведения [6, с.26].

В Республике Казахстан идёт строительство правового государства, являющегося практическим инструментом обеспечения и защиты свободы, чести, и достоинства человека, средством борьбы с негативными тенденциями в работе властных структур. Прежде всего, необходимо сосредоточить усилия на восстановлении уважения к праву, на утверждении принципов законности, соблюдении прав личности. Достижение радикальных изменений в политической сфере возможно лишь при наличии демократического типа личности, осознающей свои законные интересы и нуждающейся в твердых политико-правовых гарантиях их реализации. Все современные демократии опираются на свободный индивид с его неотчуждаемыми правами и свободами. Отношение государства, его структур к правам человека - яркий показатель существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не станут приоритетными, не приобретут высшую ценность, не будет выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство как правовое. Между декларируемыми правами, даже подкрепленными соответствующими законами, и их реальным осуществлением - дистанция, включающая не только уяснение задач, но и организацию их решения. Отвергая идею господства права, правовой нигилизм отрицает и саму возможность существования правового государства. Необходимо разработать проект Национальной программы правового просвещения и образования по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. В Национальной программе должны быть сформулированы основные подходы по организации деятельности органов власти, гражданского общества в области правового просвещения по вопросам прав и свобод человека.

Необходимым является проведение правового обучения в области прав человека и среди государственных служащих, должностных лиц. Главой государства было отмечено, что «необходимо незамедлительно приступить к созданию условий для подготовки кадров всех уровней управления» [7, с.49]. Очень часто служащие забывают, что по закону «О государственной службе в Республике Казахстан» права человека имеют приоритет перед государственными интересами, а государственный служащий имеет право на неприкосновенность своего достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе.

Нормы Конституции Республики Казахстан закрепляют обязанность государства и его органов по охране прав личности. В то же время такое государственное участие не исключало самостоятельных активных действий индивида, что позволяло значительно расширить его возможности по отстаиванию своих интересов. Однако, несмотря на существование разнообразных способов охраны прав индивида, юридическая незащищённость личности оставляло желать лучшего. Практика показала, что за короткий срок с момента принятия Конституции Казахстана 1995 года невозможно было создать стройную правовую систему, обеспеченную с одной стороны, качественными и не противоречащими друг другу нормативными актами, а с другой - эффективными правоохранительными институтами. Укрепление законности и правопорядка, усиление правового положения личности, настоятельно требовали разрушить такую систему отношений между аппаратом и гражданином, при которой гражданин выступал в роли просителя, даже тогда, когда речь шла об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов. Для достижения этих целей необходимо было внедрять новые правовые механизмы защиты прав личности.

Социально-экономическое положение Казахстана, как и всех пост советских государств, являлось препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов. В то же время защита и обеспечение прав человека являлось ключевым фактором эффективного решения задач переходного периода, создания гарантий демократического развития. Поэтому особый интерес представлял институт омбудсмена, успешно функционирующий во многих странах мира. Обращение Казахстана к модели омбудсмена было обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от нарушения со стороны государственных органов, ослабить у граждан чувство беззащитности перед системой бюрократии. Шагом в этом направлении стало подписание в 1998 году Правительством Республики Казахстан Меморандума о взаимопонимании с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которому в Казахстане должен был осуществляться проект оказания технической помощи для создания офиса омбудсмена. Как ранее указывалось, Организация объединенных наций и Совет Европы, рекомендовали государствам, ставящим цель построения гражданского общества, демократических институтов и соблюдения прав человека, учреждать у себя национальные независимые институты по защите прав человека, к каким относится и институт омбудсмена.

Уполномоченный по правам человека, правовой институт, который стал действовать дополнительно к существующим несудебным правозащитным институтам. На сегодняшний день в Республике Казахстан к ним относятся: прокуратура, Конституционный Совет Республики Казахстан, Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, Министерство юстиции и иные министерства, неправительственные правозащитные организации. Опыт стран, учредивших институт омбудсмена показал, что он может выполнять важные функции, отличные от реализуемых, в первую очередь, судами и прокуратурой. Суды связаны целым рядом формально-юридических требований и выносят решение по принципу: законно -незаконно. Они связаны строгими процедурами, формализованы, не гибки в получении информации и формировании решений. Граждане устают от многочисленных формальных процедур и траты времени. Кроме того, необходимы судебные расходы.

Действия омбудсмена менее формальны, он руководствуется не только соображениями законности, но и своими представлениями о справедливости. Обжалование в вышестоящие административные инстанции не всегда приводят к положительному решению вопроса. Узковедомственные соображения мешают справедливому рассмотрению жалоб вышестоящими государственными органами или должностными лицами [8, c.35].

Над органами прокуратуры, рассматривающими жалобы в сфере управления, довлеет «государственный интерес», и уходит в сторону «интерес частный», т.е. человека и гражданина. В странах СНГ в соответствии с Конституциями право на ограничение свободы и личной неприкосновенности за прокуратурой сохранено. Прокуратура остается важным инструментом, гарантирующим защиту этих прав и осуществляющим надзор за соблюдением законов. На наш взгляд, следует согласиться с мнением Н. Хаманевой, что одним из вариантов размежевания сферы полномочий Уполномоченного по правам человека и органов прокуратуры может быть их параллельное функционирование с предоставлением гражданину права самому выбирать, к кому обращаться [9, с.207]. В этом случае данные органы должны действовать рука об руку, помогая друг другу в защите прав граждан. Кроме того, это дало бы возможность получать информацию, касающуюся деятельности государственных органов, объективно оценивать их работу и влиять на их функционирование, а также получать информацию о состоянии прав человека в стране, что повлекло бы за собой совершенствование действующей правовой системы.

Институт омбудсмена гибок, демократичен и доступен, безотлагателен, бесплатен, что очень важно. Он не связан строгими правилами и обладает широкими полномочиями в отношении способов, используемых в процессе разбирательства. Руководствуясь не только нормами законов, но и соображениями справедливости, он расследует дела, используя письменную корреспонденцию, телефонную информацию и другие способы. Омбудсмен является независимой, беспристрастной стороной, которая проводит расследования в пределах своей компетенции по жалобам на действия государственных органов.

Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан не является в полной мере национальным учреждением по защите прав и свобод человека в стране. По механизму создания и функционирования Комиссия представляет собой консультативно - совещательный орган, оценивающий состояние с правами человека в стране, негативных или позитивных тенденциях в развитии прав человека и информировании Президента о своих выводах. С точки зрения практической защиты конституционных прав и свобод человека деятельность Комиссии менее эффективна, чем деятельность института омбудсмена. Несмотря на то, что институт Уполномоченного по правам человека является государственным органом по своей сути это элемент гражданского общества, позволяющий государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах общества в их взаимоотношениях с государственными органами.

ПРООН и ОБСЕ провели в 1999 - 2000 годах несколько международных конференций и не раз отмечали, что закон, представляемый Парламенту, должен соответствовать международным стандартам, а созданный институт омбудсмена эффективно действовал и пользовался достаточным доверием международного сообщества. Кроме того, ОБСЕ постоянно напоминало, что все это необходимо для привлечения технической помощи в целях финансирования расходов по его созданию и развитию. ПРООН и ОБСЕ считали, что если требуется внесение изменений в Конституцию, то Конституция должна быть изменена, с тем, чтобы она предусматривала создание такого института. Это обеспечило бы ей независимость и способствовало бы тому, чтобы Уполномоченный по правам человека занял должное место в правовой системе Республики Казахстан. ПРООН и ОБСЕ считали, что международные организации расценили бы изменения, вносимые в Конституцию с целью предусмотреть институт омбудсмана, как прогрессивные и демонстрирующие приверженность Казахстана к «укреплению и защите прав и свобод его населения». В тоже время, ОБСЕ признавало целесообразность создания института омбудсмена без внесения и без того частых изменений в Конституцию. Следует отметить, что Комиссия по правам человека при Президенте Казахстана (секретарь Комиссии -Ж.Д.Бусурманов) в 1994-1995 годах вышла к руководству страны с предложением о рассмотрении вопроса о создании в Казахстане института уполномоченного по правам человека. В разработанном Комиссией проекте «Комплексной государственной программы в области прав и свобод человека» были обозначены актуальность, место и роль данного правозащитного органа с достаточными полномочиями. Комиссия же должна заниматься формированием государственной политики в области прав человека, разрабатывать стратегию, методологические концепции и содействовать Президенту страны в осуществлении им конституционной обязанности гаранта прав и свобод человека. К сожалению, ни в текст Конституции 1995 года и в последующем, в том же мае 2007 года - создание правозащитного института омбудсмена не поддерживалось. Боязнь политизации вопроса, противодействие некоторых правоохранительных органов - были главным аргументом в решении учреждения поста государственного правозащитника в 90-х годах прошлого столетия.

В литературе употребляются два термина «омбудсмен» и «омбудсман», но в научной литературе - преимущественно «омбудсмен». Поскольку проект закона предусматривал создание института омбудсмена с одним национальным омбудсменом, ОБСЕ предложило изменить русскую и английскую версии написания должности, используя "Национальный Омбудсман" вместо "национальный омбудсман" (в английском "TheNationalOmbudsman" вместо "anationalombudsman).

В соответствии с распоряжением руководителя Администрации Президента Республики Казахстан в январе 2000 г. была создана рабочая группа, подготовившая законопроект «О Национальном Омбудмане (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан». Разработчики стремились к тому, чтобы институт был максимально приближен к международным стандартам, в частности, Парижским принципам. Эксперты ПРООН и ОБСЕ (Д. Готтерер, Б. Кайнц, П. Хоскинг) высказали свои замечания по законопроекту.

Парижские принципы ООН служили критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека. Они определяли, что институт омбудсмена должен быть создан в соответствии с Конституцией или специальным законом, быть независимым, с четко отраженной юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями, оперативным и подотчетным. Независимость определялась и через финансовую автономность. В законодательстве должны были быть четко отражены источники и природа финансирования.

В мае 2000 года законопроект был передан в Правительство, точнее в Министерство юстиции, где получил название «Об Уполномоченном по правам человека» и был благополучно забыт. Правительство ни в 2000, ни в 2001 годах не вносило в план законопроектных работ проект закона об омбудсмене. В конце 2001 года БашимовМ.С. обратился к работавшему в тот период министру юстиции Рогову И.И. о необходимости включения в план законопроектных работ на 2002 год проекта закона «Об Уполномоченном по правам человека». В начале 2002 года после согласований с другими государственными органами, законопроект был выхолощен и часть принципиальных, важных норм не нашла в нем места. В апреле 2002 года проект закона должен был быть внесен Правительством в Парламент, но этого не последовало.

На 58-й сессии Комитета ООН по правам человека 19 марта 2002 года в Женеве Государственный секретарь - министр иностранных дел Республики Казахстан Токаев К.К. заявил о том, что в Казахстане будет учрежден институт омбудсмена. 30 августа 2002 года, выступая по случая празднования 7-летия Конституции РК, Президент страны Назарбаев Н.А. отметил, что «международный опыт развития механизмов внесудебной защиты прав и свобод личности способствовал становлению института Уполномоченного по правам человека, который успешно функционирует во многих демократических государствах, в том числе в СНГ. Подобный институт, органично дополняющий национальную систему защиты прав человека, в ближайшее время будет учрежден и в Казахстане» [10, с.2].

19 сентября 2002 Указом Президента № 947, а не законом, была учреждена должность Уполномоченного по правам человека, утверждено Положение о нем. Правительству было поручено принять меры, вытекающие из Указа. Контроль за исполнением Указа был возложен на Администрацию Президента. Таким образом, Казахстан учредил институт омбудсмена, рекомендованный ООН и Советом Европы.

1.2 Международный опыт становления института омбудсмена

Если говорить об истории института омбудсмена, то берет начало данное понятие с истоков Королевства Швеции, на то время данная должность называлась парламентский уполномоченный, которая появилась в 1809 году. Ту модель омбудсмена, которую мы имеем на данный момент является аналогом Королевского омбудсмена. В начале семнадцатого века Швеция переживала трудные времена. В 1709 году король Швеции Карл XII претерпевает поражение в битве под Полтавой, а затем уезжает в Турцию. После данный военных событий, в самом королевстве начинаются беспорядки, и для того, чтобы осуществлять контроль над деятельностью гражданских служащих, чтобы те непосредственно надлежаще исполняли обязанности согласно статутам и законам, указом короля создается омбудсмен. Данная должность была видоизменена в названии и стала называться «канцлер юстиции». Вскоре на королевском троне Швеции были изменения, королями были братья Густав III и Густав IV, которые в скором времени также оставили свой пост. В 1809 году был созван законодательный орган ( Риксдаг) где была принята новая конституция страны, для уравновешивания роли Парламента в своих полномочиях относительно Короля. Решением Парламента было то, что специального парламентского комиссара (омбудсмена), который осуществляет контроль за исполнением законодательных актов парламента, судами и другими органами власти, в сфере прав граждан Королевства. Также одно из особенных полномочий парламента заключалось в том, что если депутаты законодательного органа, выражали кворум недоверия омбудсмену, то соответственно путем голосования, парламент мог освободить от должности уполномоченного по правам человека. С того времени и до 1915 года организация ведомства не менялось, то есть комиссар осуществлял контроль как за гражданскими служащими, так и за военной администрацией. Но после, было создана структура, которая занималась исключительно военными вопросами, но была упразднена ввиду обратного слияния данных структур. В результате данный событий парламентом были избраны три омбудсмена, которые в пределах одного органа, делили между собой полномочия. В последствии, из-за того, что жалобы возрастали, появилась острая необходимость в увеличении штат сотрудников данного ведомств [11, с. 44].

Акт Риксдага от 6 марта 1974 года, согласно которому, на тот момент было 4 действующих омбудсмена, которые осуществляли надзор за государственными и общественными органами королевства, их должностными лицами и другими сотрудниками этих органов, другими словами полностью осуществлялся надзор деятельностью омбудсменов за деятельностью государственных органов. А сам процесс работы омбудсмена осуществлялся следующим образом: Омбудсменам поступали жалобы со стороны граждан королевства, уполномоченный в свою очередь рассматривал их на степень обоснованности, и с помощью инспекций, и других различных расследований, которые считали нужными. После рассмотрения жалоб и осуществления определенных действий, которые непосредственно входят в компетенцию, завершением расследуемого дела состоит в выдаче решения, в котором излагается мнение о том, противоречат ли нормативно-правовым актам меры, которые принимались властями в отношении граждан, которые рассматривались на предмет законности, либо ошибочными или неправильными [11, с. 50].

Также омбудсмен мог выступать в качестве так называемого «чрезвычайного» прокурора мог выступать с инициативой возбуждения судебного разбирательства против любого должностного лица, которые не надлежаще либо не соблюдающий свои обязанности, или не выполняющий задачи, которые вытекали из его должности. Акт от 13 ноября 1986 года, которая содержала инструкцию для Парламентского омбудсмена, устанавливала следующее: если ознакомление с делом дает основание верить, что было совершено преступления, то соответственно омбудсмен применял те нормы закона, относящиеся к предварительному следствию, главному судебному разбирательству, а также его прекращению, и прокурорским полномочиям, которые относились к уголовным делам. В том случае, когда должны налагаться дисциплинарные меры, то омбудсмен передавал данные дела, органам входящим в их компетенцию, для того, чтобы последние решили, какие меры нужно принять.

Парламент Королевства осуществлял свои контрольные функции, только непосредственно за деятельностью кабинета министров, остальные все государственные и муниципальные органы и учреждения ложились на плечи омбдусмена.

В статье 6 Конституции от 6 марта 1974 года Швеции говорилось о том, что цомбудсмен вправе присутствовать на заседаниях суда либо других органов управления и могут иметь доступ к отчетам, а также другим документам каждого суда либо административного органа. Каждый суд или административный орган, а также все должностные лица и сотрудники этих органов обязаны предоставлять по требованию омбудсмена любые требования и отчеты. Эта обязанность возложена на любое другое лицо, которое находится в компетенции уполномоченного по правам человека.

Делая вывод, из того, что полномочия омбудсмена были закреплены в Конституции страны, это говорит о том, что данный институт развивался и имел важное значение в жизнедеятельности государства и государственных органов.

В системе должностей института омбудсмена наблюдалась определенная иерархия и деление их на определенные сферы контроля своими действиями. Один из них являлся административным директором, который выполнял определенные функции, такие как координация работы в отношении остальных коллег, а также по их согласованию устанавливал те сферы контроля, в которой каждый из них должны специализироваться. То есть, другими словами он исполнял роль председателя данного ведомства, управлял им, и решал различные организационные вопросы в пределах своей компетенции. Также были такие омбудсмены, которые к примеру специализировались на законодательстве и работе государственных органов в сфере защиты прав потребителей, также по вопросам, выражавшихся в этнической дискриминации. Данные омбудсмены назначались членами кабинета министров, но по рангу стояли ниже и находились с отношения власти и подчинения к парламентским омбудсменам [11, с. 55].

Секретариат омбудсмена как правило занимается принятием меры для подготовки дела, проведение различных проверочных действий, в том числе и инспекционных, по административным поручениям главного Парламентского омбудсмена. Количество сотрудников бюро омбудсмена состоял из пятидесяти человек, где двадцать пять из них были юристы, нередко в их рядах можно было увидеть молодых судей, которые практиковали право, и после завершения своей работы возвращались на свои непосредственные должности для того, чтобы вершить правосудие.

Практика, которую наработала почти за полтора века Швеция, в становлении и развитии института омбудсмена, оказалось довольно-таки положительной, конечно не без своих негативных моментов, в целом данный институт прогрессировал и своей деятельностью говорил о том, что в каждом правовом, демократическом государстве, должен быть данный институт, ведь, кто как не бюрократический аппарат страны, может напрямую нарушать законные права человека и гражданина. Начиная с 1919 года, данный институт получает распространение за пределами Швеции, и первым, кто как не соседи должны были учреждать и выделить особое место в системе государственного аппарата. После первой мировой войны уполномоченный по правам человека образовался и начал напрямую функционировать в стране Суоми, а после второй мировой войны, в Дании и Норвегии. Таким образом Скандинавский полуостров можно непосредственно считать родиной института омбудсмена. Для того, чтобы институт занимал важное место Финляндия закрепила его в Конституции своей страны, а также это было связано с реконструкцией и реорганизацией правительства государства. В этой стране практически отсутствовал контроль судов общей юрисдикции за исполнительными органами, а обществу, для защиты своих законных прав и интересов был жизненно необходим такой орган. Таким образом для исполнения функций контроля и надзора по защите прав человека учреждался данный орган, для контроля государственных органов публичной власти. Если рассматривать понятие омбудсмена.

2 ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Республика Казахстан идет по пути демократизации и совершенствования механизмов защиты прав и свобод человека, подтверждением чего стало учреждение 19 сентября 2002 Указом Президента № 947 в целях совершенствования системы защиты конституционных прав и свобод граждан должности Уполномоченного по правам человека, на которую был назначен БайкадамовБ.К. Как было отмечено, международные организации указали на несоответствие нормативного - правового акта об омбудсмене международным стандартам, Парижским принципам ООН.

В Положении «Об Уполномоченном по правам человека», утвержденным вышеупомянутым Указом Президента, были установлены заниженные требования к кандидатуре омбудсмена. Лицо, назначаемое на должность Уполномоченного, должно было отвечать лишь следующим требованиям: обладать гражданством Республики Казахстан; иметь высшее юридическое или иное гуманитарное образование; обладать стажем работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина [12, с. 21].

Юридического образования назначенный омбудсмен не имел, закончил философский факультет. Тем более у него не было указанного стажа работы, поэтому у него отсутствовало юридическое понимание защиты прав человека. При разработке законопроекта автор обосновывал необходимость не только юридического образования, а квалификации судей Верховного Суда, а также наличие ученой степени доктора юридических наук. Три года функционирования института омбудсмена, подтвердили такое обоснование. К сожалению, тогда в Казахстане мало кто представлял, что это за институт с диковинным названием «омбудсмен». Проводились международные конференции, но широкого освещения в СМИ не было, разъяснения о сущности института не проводилось. Кроме того, среди государственных служащих все еще довлел стереотип, предубеждение, что все, что связано с правами человека - это политика, за которой «стоят» чьи - то интересы. Все это приводило к тому, что темы прав человека избегали, «перестраховывались», говорили только на международных конференциях. Недостаточное знание юридических норм Конституции Республики Казахстан 1995 года, содержащей довольно широкий перечень прав и свобод, как раз и приводило к непониманию того, что права человека гарантированы в Казахстане в соответствии со статей 12 Конституции. А нормы Конституции - это правовые нормы высшей юридической силы, обязательные для всех без исключения.

Само назначение в Казахстане на должность Уполномоченного по правам человека без широкого общественного обсуждения не соответствовало международным стандартам. Деятельность Уполномоченного по правам человека должна основывается на высоком моральном авторитете, безупречной общественной репутации и доверии к нему со стороны граждан. Это представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которого важен с точки зрения эффективности работы нового института. А для общественности, населения Республики Казахстан фигура действующего омбудсмена не только не авторитетна, но и вызвала у общества недоумение. Все его выступления были малоубедительны, юридически слабо аргументированы, не профессиональны.

С первых дней своего назначения стала выявляться его некомпетентность. Для всех омбудсменов мира наряду с выполнением основных функций в течении нескольких лет важной задачей была организация работы аппарата омбудсмена, подбор квалифицированных юридических кадров, определение оптимальной структуры аппарата и наделение сотрудников строго определенной компетенцией в целях эффективного функционирования института по защите нарушенных прав граждан. Анализ деятельности омбудсменов стран СНГ, Литвы, Латвии и Эстонии показывает, что большинство омбудсменов, не имея своего офиса и других необходимых материальных ресурсов, с первого дня активно стали защищать нарушенные права граждан, обращались в суды, прокуратуру, выступали в средствах массовой информации, в парламенте и т.д. Ярким примером может послужить деятельность Уполномоченного Верховной Рады Украины КарпачевойН.И. Она принимала людей даже на ступеньках Верховной Рады, что не скажешь об омбудсмене Казахстана. Уповая на то, что еще не создан аппарат, именуемый «национальным центром по правам человека», он 4 месяца, вообще, не выступал ни в чью защиту нарушенных прав человека, не представлял перспективное развитие института омбудсмена [12, с. 41].

Бюрократический стиль работы с «перестраховкой», «с оглядкой» на руководителя не может царить в правозащитном институте. Назначенный Уполномоченный по правам человека все время проявлял нерешительность при решении различных вопросов. Омбудсмен должен был себя проявить, «показать» работу нового государственного органа по защите прав человека. Вместо этого имело место увлечение омбудсмена заграничными поездками. А вот поездок в регионы у омбудсмена Казахстана было мало. Его поездки носят как бы пропагандистский характер, или как сейчас называют характер PR-компании, что крайне недопустимо. Если проанализировать его отчеты, то складывается впечатление, что омбудсмен создает только видимость работы, а в общественной правозащитной жизни Республики его голос почти не слышен.

Очень важен был статус Национального центра по правам человека (аппарата). В странах СНГ он приравнен к аппаратам конституционных органов. Хотя статус омбудсмена был определен на уровне председателя агентства, непосредственно подотчетного и подчиненного Президенту Республики, руководитель Администрации Президента РК поддержал вопрос о необходимости определения статуса аппарата на уровне Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда, то есть отнесении государственных служащих Национального центра к категории «В». Соответствующее распоряжение им было дано. Заместитель руководителя Администрации Президента - заведующий государственно - правовым отделом также выступал за такой статус. Но когда Агентство по государственной службе отнесло аппарат к более низкой категории «С», потому что само Агентство относилось к этой категории, то здесь казахстанский омбудсмен не проявил инициативы, не записался на прием к руководству Администрации Президента, ведь было соответствующее решение самого руководителя Администрации. Тем более, в соответствии с п. 15 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» омбудсмен имел право на безотлагательный прием руководителями и другими должностными лицами государственных органов, иных организаций. Тем самым с самого начала своей деятельности омбудсмен не стал заботиться о социальном положении своего аппарата, не проявлял инициативы и аппарат приравняли к более низкой категории. А статус аппарата в иерархической бюрократической среде для решения вопросов защиты прав человека очень важен, поскольку чиновники тонко чувствуют и соответственно реагируют на жалобы или действия вышестоящих органов [12, с. 63].

Важным было определение оптимальной структуры Национального центра по правам человека. Очень долго омбудсмен Казахстана не мог определиться с функциональными обязанностями сотрудников из 14 человек. Большинство омбудсменов мира исходят из принципа специализации юристов. Это и правильно. Эффективна работа, если юристы, специалисты в области гражданского права занимаются имущественными отношениями, а не уголовными. Поэтому автором, исходя из анализа построения структур аппаратов омбудсменов предлагалось, кроме директора Центра, иметь юристов, специалистов по уголовному и уголовно-исполнительному праву, административному праву, гражданскому и трудовому праву, по праву социального обеспечения, международному и конституционному праву. Но омбудсмен Казахстана не понимал понятия «специализация». Он требовал от сотрудников рассмотрения жалоб по любым отраслям права, что, конечно же, абсурдно и снижало эффективность работы института. Часть сотрудников ушли от него сразу, видя его некомпетентность.

В соответствии с Указом не рассматриваются жалобы на действия и решения Президента, Парламента и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, ЦИК, судов РК. То есть ему «легче» работать, чем омбудсменам СНГ и Балтии. В законе о контролерах Литвы, допускающем самые большие изъятия на пост советском пространстве, и то нет нормы о том, что омбудсмен не рассматривает жалобы на действия ЦИК.

Очень важны взаимоотношения Уполномоченного по правам человека и Генеральной прокуратуры. Автором была написана статья в «Юридической газете» о необходимости тесного сотрудничества омбудсмена и Генеральной прокуратуры. Но омбудсмен Казахстана, не понимал сущности института, не иницировал сближение. В России, к примеру, омбудсмен и Генеральная Прокуратура сразу заключили соглашение о формах взаимодействия в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека. Во-первых, они каждое полугодие обмениваются информацией о нарушениях прав и свобод граждан: Генеральная Прокуратура сообщает о результатах надзора и мерах, принятых в их защиту, а омбудсмен информирует об известных ему незаконных актах и т.д. Во-вторых, на совместных совещаниях они рассматривают каждое полугодие результаты работы, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику. В-третьих, они изучают причины нарушений прав и свобод граждан с выездом в регионы, вносят государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в законодательство. Вместе выступают в СМИ, проводят совместные научно-практические конференции, образуют постоянно действующие рабочие группы с целью установления эффективного сотрудничества. Генеральная прокуратура приглашает на свои заседания коллегий. Такие же отношения двух правозащитных органов должны были быть установлены и в Казахстане, но омбудсмен не способен был понять необходимость тесного сотрудничества.

Уполномоченный по правам человека не вносил предложения в соответствующие государственные органы о привлечении к установленной законом ответственности лиц, действия которых повлекли нарушения прав и свобод человека, а также о принятии мер к возмещению материального и морального ущерба [13, с. 44].

По состоянию на сентябрь 2003 года офис омбудсмена получил 838 обращений (включая обращения сделанные на приемах граждан). Положительно решаются, как говорят сотрудники офиса, порядка 10% от всех обращений. Порядка 60% не рассматриваются, как считает омбудсмен, не входящие в его компетенцию. Общее число поступивших жалоб и обращений граждан за период с октября по декабрь 2002 года составляло - 67, за I квартал 2003 года -159, за II квартал 2003 года -209. Всего с начала деятельности Уполномоченного -435. Было принято по личным вопросам - в I квартале 2003 года-33, во II квартале 2003 года- 105 обращений, всего с начала деятельности Уполномоченного -138.

Годовой отчет за 2004 год в основном превалирует общими фразами, нет «конкретики», все обтекаемо. Поступило 1514 письменных и устных жалоб. Но нашли свое положительное решение только - 5,8%. Это совсем низкий процент. Государство тратит такие бюджетные средства, а Уполномоченный не может добиться положительного решения вопроса, и по докладу видно, что он все время пытается отвести от себя ответственность. Не в полной мере восстановленных прав заявителей всего - 1,8%. Отчет изобилует некоторыми из решенных примеров, тем самым, отводя от главного вопроса (процента эффективности восстановленных прав граждан). Везде омбудсмены мира обращают внимание на наиболее типичные, системные нарушения прав человека, а не перечисляют и рассказывают обо всех разрешенных делах.

Вообще непонятным является постоянное «оправдывание» омбудсменом своей деятельности. При этом, как показывает анализ его деятельности, омбудсмен все время хотел снять с себя ответственность и обвинить самих людей, что они сами виноваты. После некоторых выступлений, публикаций у граждан, населения складывается впечатление, что он не защищает их, обвиняет самих граждан, что они сами виноваты, «сутяжники». В «Казахстанской правде» от 8 октября 2004 года он даже дописался до того, что оправдывал «неисправимость несправедливости», поражался «упорством в поисках справедливости, что его поразила одержимость, с которой гражданин хотел восстановить свои права. Можно было бы об этом не говорить, если бы это был просто чиновник, но когда пишет об этом в центральной газете Уполномоченный по правам человека, призванный бороться за торжество справедливости, пусть даже не смогший помочь человеку, то тогда возникает большой вопрос - а Уполномоченный ли он по правам человека, государственный правозащитник? Омбудсмен защищает права человека не только с точки зрения законности, но и используя критерии «справедливости». Байкадамов Б. же пытается доказать иное [13, с. 90].

На любой конференции некоторые представители НПО столицы открыто и «жестко» критиковали деятельность омбудсмена Байкадамова Б. и его руководителя аппарата Калюжного В. Из анализа «приглаженного» отчета можно сделать вывод, что за целый год работы в этой области им проводилась не достаточная работа.

В соответствии с п. 20 Положения Уполномоченный должен содействовать правовому просвещению в сфере прав и свобод человека, участвовать в разработке образовательных программ и повышении уровня знания населения, национального законодательства и важнейших международных документов по правам человека. Но анализ деятельности первого казахстанского омбудсмена показывает, что, к сожалению, в этом направлении им также не проводилась достаточная работа. Омбудсмен должен был вместе с Министерством юстиции, являющегося координирующим органом в проведении государственными органами праворазъяснительной работы, активно участвовать в проведении правового просвещения среди населения.

Омбудсмен имел право на безотлагательный прием руководителями и другими должностными лицами государственных органов, иных организаций. Не понятно с кем он встречался и у кого, что просил по поводу восстановления нарушенных прав граждан. Работа по способствованию совершенствования законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека путем внесения соответствующих предложений в государственные органы Республики Казахстан, предусмотренная п. 19 Положения, фактически не поставлена на должный уровень, поскольку это большая правовая интеллектуальная деятельность. Дать всего заключений на 7 законопроектов, это такой мизер, когда их такое количество проходит в течение года в Парламенте и идет проработка в Правительстве.

За год омбудсмен Байкадамов Б и руководитель аппарата Калюжный В. совершили огромное количество заграничных командировок. Чрезмерные поездки за границу «парализуют» деятельность института, ведь все документы должны идти за подписью самого омбудсмена. К примеру, даже в этом году, в мае 2005 года омбудсмен и руководитель аппарата оставили аппарат и уехали на конференцию в Карловы Вары почти на неделю. А как же текущая работа по защите прав человека в Казахстане?

В соответствии с п. 35 Положения «Об Уполномоченном по правам человека» при омбудсмене может быть создан экспертный совет с консультативно-аналитическими функциями и состоящий из лиц, имеющих опыт работы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Омбудсмен Казахстана создал экспертный совет, состав которого общественности не известен, работа его в СМИ не освещается в полной мере, создается впечатление, что Уполномоченный по правам человека не понимает назначения важного для защиты прав человека общественного органа, стратегии ее развития и не смог организовать ее деятельность. Как показывает анализ деятельности омбудсменов стран СНГ и Балтии становится традиционным направление ими аналитических материалов, подготовленных экспертным советом в парламенты своих стран, руководителям министерств и ведомств, к чьей компетенции отнесены вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в средства массовой информации [14, с. 60].

Не нашло места анализ отношений омбудсмена со своим аппаратом. Ввиду создания нездоровой атмосферы в аппарате омбудсмена, из него ушли квалифицированные специалисты А. Муканова, Е. Савельева, Н. Нургожин, Ш. Рамазанова, Т. Берекетов, У. Сыздыкова, С. Шарипов, И. Пьянкова, К. Нугуманова, Ф. Ручкин, и другие.

В соответствии с п. 16 Положения Уполномоченный с целью установления факта нарушения прав и свобод человека и гражданина, в пределах своей компетенции, мог проверять сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, как на основании поступивших обращений, так и по своей инициативе, если из официальных источников или средств массовой информации ему стало известно об этих нарушениях. В отчете не нашли свое отражение в полной мере реализация нормы о восстановлении прав человека по своей инициативе. Уполномоченный по правам человека не реагировал на нарушения прав человека, которые передавались на казахстанских телеканалах: «Хабар», «Казахстан» и другие.

Глава государства на встрече с омбудсменом сделал справедливые замечания по содержанию доклада и обратил внимание на то, что не называются имена конкретных должностных лиц, нарушавших права казахстанцев. То есть за 2, 5 года омбудсмен в этой области ничего не сделал. А ведь в своих отчетах он должен был постоянно сообщать об этом, указывать, к примеру, сколько было обращений в суды с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина. Отчет должен содержать «качественный анализ» о восстановленных правах человека и гражданина, а также пробелы в своей деятельности. Поэтому это можно считать недостатком деятельности омбудсмена [14, с. 244].

Журналисты прямо спрашивали его мнение по определенной проблеме, а он все время уходил от ответа, поэтому журналисты всегда сомневались в открытости омбудсмена к диалогу.

2.2 Сравнительно-правовой анализ Указа Президента РК «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан» на предмет соответствия международным стандартам

Появление государственного правозащитного института явилось важным шагом в деле демократизации общества и отмечено международными организациями. В тоже время ОБСЕ констатировало, что данный институт не в полной мере соответствует международным стандартам, в частности Парижским принципам ООН. Проведенный автором сравнительный анализ норм Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденном Указом Президента от 19.09.02, с международными стандартами показал следующие несоответствия.

Парижские принципы указывали на необходимость учреждения института посредством закона, как акта более высшей юридической силы, чем Указ Президента, носящий подзаконный нормативный характер. Все омбудсмены, в том числе и назначаемые президентами, ведут свою работу только на основании закона. Кроме того, Конституция Республики устанавливает, что даже ограничения прав человека допускаются только на основании законов, а не подзаконных нормативных актов.

Эксперты ОБСЕ предложили еще дополнить полномочия омбудсмена предоставлением рекомендаций и вынесением определенных вопросов на рассмотрение суда [15, с. 104].

В соответствии с п. 4 Положения омбудсмен Казахстана независим при осуществлении своей деятельности. Мы полагаем, что необходимо восстановить норму проекта закона, чтобы подчеркнуть независимость данного института и соответствие международным стандартам: «Уполномоченный по правам человека не связан никаким императивным мандатом и указанием какой-либо власти, государственного органа и должностного лица, а также политических партий и общественных объединений». Казахстанское международное бюро по правам человека предлагало эту норму немного изменить. Согласно Гражданскому Кодексу Республики Казахстан политическая партия - это один из видов общественных объединений, а общественные объединения, в свою очередь, один из видов некоммерческих организаций. Поэтому формулировка «политические партии и гражданские объединения» не совсем корректна. Поэтому, считало Бюро, лучше использовать положения, закрепленные в Указе Президента, имеющего силу закона, от 20 декабря 1995 г. «О судах и статусе судей», где наложены определенные ограничения для судей, в части нахождения в политических партиях и профессиональных союзах. В этой части можно провести аналогию между судьей и омбудсменом [16, с. 22].

По международным стандартам омбудсмен несменяем. А в Положении нет такой нормы. Наоборот, в соответствии с п.\4 того же Положения он может быть в любой момент досрочно освобожден главой государства от занимаемой должности в связи назначением его на другую должность. Эта норма не соответствует международным стандартам. Конечно, несменяемость это не абсолютизация, но для того, чтобы сохранить независимость омбудсмена, законодатель должен тщательно продумать решение данной проблемы, чтобы все происходило в соответствии с Парижскими принципами ООН. Полномочия омбудсмена не могут быть прекращены или приостановлены, а также ограничена его компетенция за исключением случаев, предусмотренных законом.

Омбудсмены обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Их нельзя задержать, они не могут преследоваться, судиться в связи с мнениями, которые они формулируют, а также за действия, которые они совершают при исполнении должностных обязанностей. Т.е. они обладают определенным иммунитетом, который выражается, в том что, при исполнении своих служебных обязанностей они не могут быть объектом уголовного или административного преследования. К сожалению, омбудсмен Казахстана не имеет судебного и административного иммунитета. Не оказалось в Положении нормы о неприкосновенности омбудсмена, обладании им свидетельским иммунитетом по вопросам, ставшими известными ему в связи с исполнением им своих служебных обязанностей. Мы полагаем, что важным является распространение свидетельского иммунитета на его заместителей и сотрудников, а также экс-омбудсменов, экс - заместителей омбудсмена и экс -сотрудников по вопросам, ставшим известными им в связи с исполнением своих служебных обязанностей. Если же омбудсмена назначает Парламент, то привлечение его к ответственности должно происходить с согласия Парламента. Необходимо внести в Кодекс об административных правонарушениях нормы об ответственности за незаконное вмешательство в деятельность омбудсмена. Кроме того, надо внести дополнения в уголовно-процессуальный и гражданско - процессуальный кодексы. Все вышеизложенное, несомненно, влияет на эффективное функционирование института омбудсмена. Поэтому, на наш взгляд, необходимо восстановить норму проекта закона.

По Положению деятельность Уполномоченного основывается на принципах: законности, приоритетности прав и свобод человека и гражданина, объективности, гласности. Исходя из Парижских принципов ООН, на наш взгляд, следует дополнить еще принципами: конституционности, демократизма, независимости, справедливости, доступности, оперативности, сотрудничества с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями [16, с. 87].

По Положению лицо, назначаемое на должность омбудсмена Казахстана, должно иметь юридическое или иное гуманитарное образование. Советник по правам человека ПРООН Сироткин СВ. в экспертизе от 14.03.02 отмечал, что не совсем ясным выглядит требование наличия «политического опыта» и политологического, т.е. гуманитарного образования. Практике других стран такие требования неизвестны и аргументы в пользу таких требований непонятны. В большинстве государств, омбудсменам запрещено заниматься политической деятельностью (Российская Федерация, Молдова, Грузии и т.д.).

В теории прав человека первенство политических норм над правовыми создает почву для возникновения и развития тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти, не выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением. Некоторые ученые (БойцоваЛ.В. и БойцоваВ.В.) склоняются к мнению, что богатый политический опыт является серьезным препятствием для занятия должности народного правозащитника. Мы также полагаем, что необходимо использовать опыт Франции, запрещающий баллотироваться на этот пост в течение двух-трех лет бывшим депутатам представительных органов власти и политикам. Приоритет прав человека по отношению к политике, политической власти - непреложный принцип современной культуры. В большинстве стран мира законодатели установили, что омбудсменами могут быть только юристы, вследствие того, что они хорошо знают юридические способы защиты прав человека. Они должны быть, преимущественно, специалистами в области конституционного права. НПО, в частности, Казахстанское международное бюро по правам человека также посчитало необходимым наличие высшего юридического образования. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы национального омбудсмена он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. На наш взгляд, необходимо не просто наличие юридического образования, а квалификация судей Верховного Суда, научная степень. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием. Можно представить себе какова будет эффективность работы такого института, если омбудсмен не сможет отличить гражданские права от гражданского права, не будет понимать в правовых механизмах защиты прав человека [16, с. 87].

Кроме того, большая юридическая работа должна проводиться по совершенствованию законодательства и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению. Поэтому как показывает практика, даже доктора юридических наук (Польша, Россия и т.д.) не всегда справлялись со своими задачами. Что же говорить об омбудсмене Казахстана Байкадамове Б., который не имеет не только научной степени доктора юридических наук, или квалификации судьи Верховного Суда, а даже юридического образования. Кроме того, он был одним из тех, кто выступал за норму о допустимости гуманитарного образования, потому что сам по образованию философ. Если он претендовал на эту должность, то должен был хорошо представлять сущность данного института. Заниженные требования к кандидатуре омбудсмена, как показывает анализ функционирования института в других странах, приводит к снижению эффективности работы столь важного правозащитного органа.

Наиболее важным и распространенным является требование безупречной общественной репутации и доверия, но такой нормы не оказалось, хотя в предшествующих редакциях (т.е. законопроекте, разработанном группой, созданной руководителем Администрации Президента) она содержалось.

Данное положение представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которого важен с точки зрения эффективности работы нового института. Мы полагаем, что необходимо восстановить норму проекта закона. Дискредитируют институт уполномоченного по правам человека скандалы, связанные с личностями омбудсменов. Хотелось бы остановиться только на одном примере проблем, касающихся личности омбудсмена с тем, чтобы показать каким важным является этот вопрос для эффективного функционирования института омбудсмена в целях защиты прав и свобод человека. Сотрудники российского аппарата омбудсмена констатировали, что не в последнюю очередь причиной неудачного дебюта российского омбудсмена стала чрезмерная политизация самой процедуры создания нового для России института демократии. В деятельности омбудсмена России, писали они, стала превалировать двойная мораль манипулятора, конъюнктурного политического игрока. С одной стороны, публичное радение об обманутых в результате "дефолта" 1998 года вкладчиках, а с другой -использование должностного положения для снятия с собственных валютных счетов тысяч долларов в СБС-АГРО. С одной стороны, требование о свободе профсоюзов даже в правоохранительных структурах, а с другой - жесткое подавление и преследование профсоюзной деятельности в собственном рабочем аппарате. С одной стороны, высказывания по поводу "массовых пыток и истязаний в системе МВД и Минюста", а с другой - психическое давление на государственных служащих аппарата, системное нарушение их законных прав. ...С одной стороны, слезы сожаления по поводу тысяч российских бездомных, а с другой - беззастенчивое решение своих личных материальных и жилищных вопросов за счет государства. С одной стороны, призывы к гласности и открытости, а с другой - превращение аппарата в "заповедник умолчания" с использованием методов давления, сравнимых разве что с худшими временами нашей истории. Обращаясь к Президенту России, как высшему гаранту конституционных прав и свобод граждан, авторы высказывали обеспокоенность серьезной тревогой за судьбу нового института демократии в России и считали, что при очевидном отсутствии многих моральных норм и качеств, Уполномоченный рискует завести общество в такой тупик, выход из которого будет неминуемо сопряжен с ожесточенными общественными катаклизмами. Сотрудники аппарата пытались поначалу решить проблемы, не прибегая к помощи Государственной Думы или общественности. Но омбудсмен не захотел их слушать, не счел нужным ответить на служебную записку и вообще пренебрегал мнением своих чиновников и их правами, что авторов письма особенно возмущало - ведь это происходило в коллективе, который должен был защищать права человека. И все это происходило в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [17, с. 90].

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации вообще невозможно понять, когда в течение почти трех лет, он отчаянно сопротивлялся созданию профсоюзной организации в своем аппарате. С момента создания аппарата, его сотрудники в соответствии с действующим законодательством изъявили желание создать свою профорганизацию или вступить в профсоюзную организацию Администрации Президента, Аппарата Совета Федерации и Управления делами Президента. Но, к сожалению, омбудсмен был категорическим противником создания профсоюза. На наш взгляд, такие действия компрометируют самого Уполномоченного по правам человека, ущемляют права сотрудников. Кроме того, омбудсмен создал целое хозяйственное управление, хотя он сам и его аппарат находятся в здании, относящимся к Управлению делами Президента со всеми хозяйственными службами. В аппарат омбудсмена должны набираться исключительно юристы, специализирующие по конкретной отрасли права и хорошо разбирающиеся в теории прав человека. В аппарате российского омбудсмена работает 260 человек, но не было никакой продуманной кадровой политики. Последний скандал был связан с финансовыми махинациями его советника. С самого начала деятельности СМИ России писали и о финансовых злоупотреблениях российского омбудсмена, о чрезмерно больших поездках за границу. Консультант ОБСЕ/БДИПЧ по вопросам омбудсмена Д. Готтерер в своих выступлениях на международных конференциях часто отмечал, что «на успех деятельности омбудсмена, с его полномочиями и обязанностями, будут оказывать сильное влияние качества людей, которые возглавляют институт». К сожалению, такие же проблемы временами возникали у некоторых омбудсменов СНГ, в том числе и в Казахстане. Авторитарный стиль руководства, атмосфера страха и подозрительности также имели место в работе этих омбудсменов [17, с. 90].

Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что приведенные примеры, связанные с проблемой функционирования института омбудсмена, показывают, что одной из важнейших составляющих является именно личность уполномоченного по правам человека. Атмосфера уважения прав человека, взаимного доверия, понимания выполнения возложенных на них высоких и благородных задач по защите прав человека - вот что должно царить в аппарате омбудсмена и в этом главная роль самого уполномоченного по правам человека [17, с. 95].

В проекте закона «О Национальном омбудсмане...», рабочей группой, предлагалось установить возрастной барьер для кандидатов (не моложе тридцати пяти лет, как в некоторых странах СНГ). Но эксперты ОБСЕ предложили исключить данную норму и включить требование о том, чтобы лицо обладало избирательным правом в Республике Казахстан. Подобные нормы часто встречаются в законодательстве других стран. Возраст не всегда является гарантией мудрости и опытности. Может случиться, что человек в возрасте 30 лет, обладает достаточными знаниями, квалификацией и опытом для выполнения возложенных на него обязанностей. Среди министров есть молодые люди, возраст которых, к примеру, еще не достиг 35 лет. Кроме того, статья 14 Конституции Казахстана провозглашает равенство всех перед законом и судом, запрещение дискриминации по любым мотивам. Вследствие этого, конечно, не стоит устанавливать возрастной ценз для претендентов.

В законопроекте предлагалось несколько заместителей (не менее четырех) по наиболее важным направлениям защиты прав человека (в правительственном варианте фигурировал один заместитель), но по Положению омбудсмен Казахстана не имеет заместителей. В России, Украине их тоже нет. В Молдове, Грузии, Литве их несколько. ОБСЕ считало, что наличие одного омбудсмена, и как минимум, четырех его заместителей, избираемых в том же порядке, что и омбудсмен, является признанным способом обеспечения в рамках института плюрализма мнений и демократизма. Один из разработчиков проекта закона ЖурсимбаевС.К. предлагал вариант учреждения одновременно омбудсменов по семи наиболее важным правозащитным направлениям деятельности, к примеру, омбудсмен пенитенциарной системы, по защите прав женщин и детей, по защите политических прав, прав военнослужащих, несовершеннолетних и молодежи и т.д. Мы полагаем, что такая специализация была бы целесообразной. Именно, такая тенденция наблюдается, как следует из докладов омбудсменов, в странах СНГ и Балтии [18, с. 58].

Другие полагают, что «поскольку основными формами осуществления парламентаризма являются непосредственная и представительская демократия, то осуществление парламентским уполномоченным по правам человека своей компетенции следует считать реализацией идеи представительской демократии. Более того, институт омбудсмена служит усилению парламентского контроля за исполнительной властью, что на сегодняшний день особенно актуально в странах с непомерным ростом бюрократических структур». Наша позиция сводится к тому, что омбудсмен должен назначаться парламентом, но в своей деятельности он должен быть независимым ни от одной из ветвей власти. Кроме того, институт омбудсмена необходимо, как и прокуратуру, отнести к контрольной ветви власти. По ныне действующему, не соответствующему международным стандартам, Положению Уполномоченный назначается на должность Президентом Республики после консультаций с Комитетами Палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Уполномоченный освобождается от должности Президентом [19, с. 37].

В законопроекте предлагалось: «По вопросам оплаты труда, социальному, медицинскому и иному обеспечению омбудсмен и его заместители соответственно приравниваются к должностям Председателя и судей Верховного Суда». Анализ законодательства стран мира показывает, что преимущественно, должность омбудсмена приравнивается к должностям либо Председателя или членов Конституционного Суда, Председателя или судей Верховного Суда, либо к должности заместителя Председателя Правительства, Председателя Парламента или его заместителя. Соответственно аппарат приравнен к статусу агентства, непосредственно подчиненного Президенту. Необходимо подчеркнуть важность того, что Уполномоченный по правам человека должен обладать очень высоким статусом, потому что он дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание. Выступая перед Правительством в качестве эксперта по законопроекту, автор обратил внимание именно на статус создаваемого правозащитного института. Мы полагаем, что в будущий закон необходимо внести данную норму.

По правительственному законопроекту в соответствии со статьей 9, полномочия омбудсмена либо его заместителя прекращаются с момента окончания их срока, а также в случае досрочного освобождения или сложения ими своих полномочий. Досрочное освобождение от должности Уполномоченного либо его заместителя осуществляется по следующим основаниям: утраты гражданства Республики Казахстан; стойкого расстройства здоровья, препятствующего продолжению работы, установленного компетентной медицинской комиссией; вступления в законную силу обвинительного приговора суда или признания недееспособным, а также признание безвестно отсутствующим по решению суда; несоблюдения ограничений, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона; неисполнения либо ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. Статью следует дополнить нормой, что основаниями прекращения полномочий омбудсмена также является «смерть». «Стойкое расстройство здоровья», на наш взгляд, следует заменить на «стойкое нарушение состояния здоровья». Мы полагаем, что если Уполномоченный по правам человека нарушает присягу, то он также должен быть отстранен от должности. Некоторые омбудсмены на постсоветском пространстве полагают, в частности, это относится к омбудсмену России и другим его коллегам, что раз в законодательстве такой нормы нет, то он может «спокойно сидеть» на этом посту до окончания срока. Наличие такой нормы будет стимулировать, «подстегивать», стимулировать работу народного правозащитника [19, с. 49].

Не вошла в Положение норма о недопустимости вхождения омбудсмена в состав наблюдательного совета коммерческой организации.

На наш взгляд, необходимо более подробно раскрыть и изложить норму о досрочном освобождении вследствие совершения проступков не совместимых с нахождением на занимаемой должности и умаляющих авторитет государственной власти. Что под этим понимается? Наличие любовницы у государственного служащего умаляет авторитет государственной власти? Это основание вызывает проблему ее толкования. На наш взгляд, возникает проблема соответствия такой нормы международным стандартам, в частности, Парижским принципам. Законодатели большинства стран не включают такое основание освобождения от должности. Правда, в некоторых странах, например, в Испании защитник народа, уполномоченный Генеральными Кортесами, слагает свои полномочия в Парламенте при систематических упущениях в исполнении обязательств и обязанностей, связанных с должностью. Но там систематические упущения тщательно обсуждаются в представительном органе. В Нидерландах, законодатель установил, что Национальный омбудсман может быть освобожден от должности, если, по мнению второй палаты Парламента в результате его действий или бездействия он допустил серьезное пренебрежение оказанным ему доверием [19, с.254].

Необходимо также при досрочном освобождении по состоянию здоровья детально определить порядок получения медицинского заключения государственной медицинской комиссии, которая может быть назначена Президентом и Парламентом. Регламентация процедуры необходима для сохранения принципа независимости правозащитного органа; нужно также определить срок, в течение которого омбудсмен может выполнять свои обязанности.

Следует согласиться с мнением экспертов ОБСЕ, предложившим норму, что основанием "вступления в законную силу обвинительного приговора суда" в отношении омбудсмена предусматриваются обвинения только по серьезным уголовным преступлениям, а не по административным или прочим мелким правонарушениям.

Порядок освобождения от должности обычно таков, как и порядок назначения. По Положению омбудсмен освобождается от должности Президентом страны без консультаций. Освобождение от должности омбудсмена должно осуществляться Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента [20, с. 258].

Статья 6 правительственного варианта устанавливала, что Уполномоченный по правам человека или его заместитель не вправе были: быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы; в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц. Эксперты ОБСЕ считали, что должности омбудсмена и его заместителей предусматривают полную занятость и любая преподавательская, исследовательская и иная творческая деятельность должна осуществляться в нерабочие часы. Аргументация экспертов ОБСЕ вполне понятна, но в законе «О государственной службе» указано, что государственный служащий вправе заниматься такой деятельностью, в законе не оговорено, что эта деятельность может осуществляться в нерабочее время. Соответствующее изменение необходимо внести в закон «О государственной службе», но пока его нет, государственные служащие в рабочее время занимаются преподавательской, исследовательской и иной творческой деятельностью.

Деятельность Уполномоченного обеспечивается Национальным Центром по правам человека, государственным учреждением, который осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение. Число сотрудников - 14 человек. На 13 человек аппарата один административный директор представляется излишним. При наличии аппарата в 40 человек это было бы понятным, малым количеством сотрудников аппарата может руководить и сам омбудсмен. В России, Украине и других странах с числом сотрудников более 200 человек нет должности руководителя аппарата (она называется управляющий делами), потому что по закону омбудсмен непосредственно осуществляет руководство, хотя именно, с таким количеством сотрудников и нужен отдельный пост руководителя. Автор перед заседанием Правительства, в Министерстве финансов обосновывал необходимость финансирования исходя из штатной численности в 40 человек на уровне конституционных органов, таких как Парламент, Канцелярия Премьер-Министра, Конституционный Совет. В рекомендациях международного семинара «Развитие национальных учреждений по правам человека в Казахстане», проходившем в г.Астане 2-4 сентября 1999 года, отмечалось необходимость финансирования, исходя из штатного расписания 40 человек в первый год, 60 - во второй и 80 - в третий [20, с.67].

Почти во всех странах мира омбудсмен, исходя из принципа независимости института, сам утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях, устанавливает численность и штатное расписание аппарата. В Казахстане положение о Национальном Центре (аппарате) утверждает Президент по представлению Уполномоченного. Правомочие разрабатывать и принимать положения, касающиеся деятельности омбудсмена является функцией, имеющей принципиальное значение для обеспечения независимости и соответствия международным стандартам независимости таких учреждений. Эта функция во всем принадлежит самому омбудсмену. В силу этого, необходимо в будущий закон внести такую норму, соответствующую международным стандартам.

Отдельной строки финансирования в бюджете, как того требуют Парижские принципы ООН, нет. Бюджетная комиссия в 2002 году определила финансирование на 14 человек. Автор, участвуя в качестве эксперта в Правительстве, обосновывал необходимость финансирования аппарата с количеством сотрудников в 40 человек.

Омбудсмен и его заместители должны пребывать в должности в течение всего срока полномочий, на который они назначаются, независимо от того, совпадает ли этот срок со сроком полномочий Парламента или вводится чрезвычайное положение. После истечения срока их полномочий, омбудсмен и его заместители должны осуществлять функции до их назначения на второй срок или назначения новых лиц, поэтому будущий закон следует дополнить нормой: «По истечении срока полномочий Парламента Уполномоченный и его заместители продолжают выполнять свои обязанности до прекращения срока их полномочий и избрания нового Уполномоченного и его заместителей. Чрезвычайное положение в стране не влечет прекращения полномочий Уполномоченного и его заместителей».

Кроме того, необходимо предусмотреть в законе в каких случаях назначается исполняющий обязанностей омбудсмена: «Уполномоченный назначает исполняющим обязанности Уполномоченного в случаях своей болезни, отсутствия, отпуска или неспособности выполнять им свои обязанности. Если он не назначает в письменной форме исполняющего обязанности Уполномоченного, то их осуществляет старший по возрасту его заместитель». Омбудсмен вправе делегировать в письменной форме свои обязанности, закрепленные за ним законом и иному сотруднику.

Запрос от должностных лиц и организаций сведений, необходимых для рассмотрения жалоб, должны быть направлены Уполномоченному в течение 10 рабочих дней после получения его запроса [21, с. 73].

По положению омбудсмен имеет право привлекать на договорной основе организации и специалистов к выполнению экспертных и консультационных работ для подготовки заключений по подлежащим выяснению обстоятельствам, связанным с нарушением прав человека и гражданина. Но не указан срок в течение которого такие работы будут проводиться. Необходимо, на наш взгляд, в законе установить норму, что срок исполнения таких поручений не должен превышать двух месяцев, если иной срок не установлен сторонами;

Анализ законов об омбудсменах показывает, что при обращении в суд Уполномоченный по правам человека должен освобождаться от уплаты государственной пошлины. В связи с этим, необходимо включить в будущий закон и такую норму [23, с. 81].

Как показывает анализ статей законов других стран, омбудсмен, исходя из принципа оперативности, должен проходить в любое учреждение, безо всякого предварительного уведомления. В п. 5 статьи 10, предлагаемой Правительством, в соответствии с законодательством должен был определяться порядок входа и нахождения на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частей и соединений, а также посещение мест лишения свободы, встреча и беседа с лицами, содержащимся в них, без участия и присутствия администрации учреждения. Но, в понятие законодательства в Казахстане входят и акты Правительства. В других странах, например, в Российской Федерации такие акты в понятие законодательства не входят. Правительство установило сложный порядок входа и нахождения, по которому омбудсмен не может оперативно реагировать. ОБСЕ предлагало ч.5 п. 15 Положения изложить в следующей редакции: В любое время, в установленном законодательством порядке, по предъявлению удостоверения беспрепятственно входить и находиться на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частях и соединениях, а также посещать места лишения свободы, встречаться и беседовать с лицами, содержащимся в них, без участия и присутствия администрации учреждения.Конечно, же в будущий закон необходимо внести данную норму, потому что, анализ законов об омбудсменах мира, показывает, что для необходимости защиты прав человека, чьи свободы ограничены, законодатели наделяют омбудсмена такими полномочиями.

Разработчики законопроекта предлагали, чтобы омбудсмену Казахстана было предоставлено право знакомиться с оконченными производством уголовными, гражданскими делами и административными материалами, решениями судов, вступившими в законную силу. Такое право есть у всех омбудсменов СНГ. В данной статье необходимо также восстановить норму, дающую право омбудсмену «вносить надзорные жалобы по судебным делам, которые подлежат обязательному рассмотрению» В России омбудсмену дано право знакомиться также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. На наш взгляд, в целях усиления правозащитных полномочий необходимо дополнить статью такой нормой [24, с. 22].

Учитывая опыт функционирования института в странах СНГ и Балтии, важна норма об установлении срока обжалования. Если не указывать сроки, то омбудсмен просто будет завален жалобами и работа его будет парализована. С другой стороны, установление сроков обжалования закрывает доступ к омбудсмену граждан, которые надеются на защиту данного правозащитного института. Но поэтому вопросу идут научные споры. Мы полагаем, что в странах с большим количеством населения необходимо указывать сроки, в странах с небольшим количеством - этого не следует.

Обращения лиц, содержащихся в местах лишения свободы, адресованные омбудсмену, не должны подлежать просмотру администрацией и должны направляться ему в течение 24 часов. Анализ докладов показывает, что в первые годы, пока личные составы служб исполнения наказаний не знакомы с нормативными правовыми актами об омбудсменах, допускаются нарушения норм закона. Человек, находящийся в местах лишения свободы, надеется на защиту уполномоченного по правам человека, но в то же время боится, что из -за написанного им обращения он может пострадать.

Законодатель Кыргызстана, исходя из международных стандартов посчитал, что необходимо в законе установить, что омбудсменами могут быть избраны лица, чья судимость погашена или снята в установленном законодательством порядке. Эта норма тем более важна, потому что в странах СНГ, Литве, Латвии и Эстонии до сих пор сильны пережитки прошлого по данному вопросу. К примеру, в январе 2002 года был принят закон «О дипломатической службе Республики Казахстан». Пункт 6 статьи 9 гласит: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, ранее судимые, амнистированные по не реабилитирующим мотивам, уволенные по отрицательным мотивам». Эта норма закона ограничивает конституционные права граждан Республики Казахстан, противоречит Конституции, Закону «О государственной службе», Уголовному кодексу, Закону «Об оперативно -розыскной деятельности в Республике Казахстан». Пункт 7 статьи 77 Уголовного кодекса, однозначно устанавливает в Казахстане для всех без исключения, что «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». Уволить человека с работы в наше время не сложно, особенно в сфере предпринимательства. В соответствии с нормами Конституции гражданин не должен два раза отвечать за одно и тоже деяние. Кроме того, статья 14 Конституции Казахстана провозглашает равенство всех перед законом и судом, запрещение дискриминации по любым мотивам. Не могут сотрудники МИДа, быть исключительными, чем другие государственные служащие. К сожалению, такая норма прошла в законе, хотя предлагалась норма: «Не могут быть приняты на службу в органы дипломатической службы лица, имеющие не погашенную и не снятую судимость в установленном законом порядке». Именно так, она установлена в Законе «О государственной службе».

На наш взгляд, анализируя деятельность омбудсменов в других странах, следует согласиться с тем, что по случаям серьезного или массового нарушения прав и свобод омбудсмену должно быть предоставлено право выступить на очередной сессии Парламента. Он мог бы обратиться в Парламент с рекомендацией по формированию комиссии Парламента по рассмотрению фактов нарушения прав и свобод и по проведению парламентских слушаний. А также принять участие в работе такой комиссии и в самих парламентских слушаниях [24, с. 69].

Ответ, направляемый заявителю должен включать все ответы, полученные от органов, но не может включать информацию, в отношении которой такой орган или омбудсмен должны сохранять конфиденциальность. Уполномоченный по правам человека вправе представлять заключение и рекомендации Президенту, в Парламент и Генеральному Прокурору, общественности. Омбудсмен должен представить специальный доклад в Парламент, если государственный орган продолжает препятствовать проведению проверки или отказывается выполнять его рекомендации, а также включать данную информацию в свой ежегодный отчет.

В целях защиты прав заявителя необходимо дополнить нормой, что

По Положению омбудсмен ежегодно представляет на рассмотрение Президенту Республики отчет о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Казахстане и своей деятельности. Законодатель должен четче определить содержание и процедуру, последствия представления отчета. Отчет может также содержать оценки и рекомендации общего характера, направленные на совершенствование правоприменительной практики и национального законодательства о правах человека. Он должен публиковаться в официальных изданиях. Отчеты омбудсменов служат источником информации о состоянии прав и свобод человека в стране.

Для института омбудсмена очень важно, чтобы в такой большой стране, как Казахстан, были созданы региональные представительства. На наш взгляд, необходимо дополнить статьей: «Уполномоченный по правам человека может создавать и подбирать кадры для региональных представительств с учетом плотности населения и частотой получаемых обращений». Для этого предусмотреть в бюджете омбудсмена финансовые средства.

Важным является использование омбудсменом примирительных процедур. На наш взгляд, омбудсмен должен удовлетворять жалобы путем примирения, а также направлять неразрешенные жалобы на рассмотрение судов для вынесения решения [26, с. 58].

На наш взгляд, можно дополнить Положение еще одной важной нормой для эффективной работы омбудсмена и реализации конституционных прав граждан на получение информации: «Средства массовой информации оказывают Уполномоченному по правам человека содействие в осуществлении им своих обязанностей. Уполномоченный по правам человека вправе потребовать, а средства массовой информации обязаны ему предоставить время на государственном теле- и радиоканале, места на страницах газет и журналов, в которых государство имеет контрольный пакет акций, для сообщения о материалах и фактах, полученных в результате исполнения им своих служебных обязанностей. Официальные средства массовой печати публикуют материалы Уполномоченного по правам человека в первоочередном порядке».

Рабочая группа закрепляла за омбудсменом право «требовать и получать все сведения, документы и иные материалы, необходимые для рассмотрения обращения». Секретность запрошенных им для ознакомления документов не могла служить основанием для отказа в их выдаче, кроме документов, относящихся к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике. Эксперты ОБСЕ отмечали, что зачастую, омбудсмен является единственным лицом, которому бы доверяли заявители, и которое имело бы доступ к конфиденциальным документам с целью обнаружения информации по обращению, позволяющему сделать вывод об обоснованности обращения. Эксперты предложили норму, в соответствии с которой, секретность запрошенных омбудсменом для ознакомления документов не может служить основанием для отказа в их выдаче. Омбудсмен не вправе раскрывать конфиденциальные документы, предоставляемые ему, и подлежит мерам наказания, предусмотренным за незаконное или несанкционированное раскрытие документов в отношении лица, ответственного за хранение документов. Законы могут содержать исключения в отношении документов, с которыми омбудсмен не вправе знакомиться. Однако, в законе должен быть определен порядок отнесения документа к категории "относящихся к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике." В противном случае, считало ОБСЕ, настоящее положение может быть использовано с целью препятствовать омбудсмену в доступе к документам, запрашиваемым им на законных основаниях. На наш взгляд, следует согласиться с предложениями экспертов ОБСЕ и изложить статью в следующей редакции: "В случаях, когда лицо, ответственное за хранение документа, который запрашивается омбудсменом, направляет Министру юстиции и далее в Правительство письменное заключение о том, что документ относится к национальной обороне, государственной безопасности или внешней политике, омбудсмен не вправе требовать предоставления ему этого документа, если заключение было утверждено Правительством. О представлении такого заключения Министром юстиции и утверждении его Правительством омбудсмен докладывает Парламенту (если избирается Парламентом) не позднее сроков представления им очередного ежегодного отчета в Парламент".

В акте реагирования, омбудсмен высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела, он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб гражданам. В научной литературе дискутируется вопрос о необходимости придания актам омбудсмена обязательного характера, что способствовало бы обеспечению большей эффективности его деятельности. Законодательство стран СНГ рассматривает необходимость направления представления в более категоричной форме, чем законы других стран, т.е. не как право уполномоченного, а как его прямую обязанность. Такой акт называется заключением, содержащим рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод [20, с.208]. Мы полагаем, что следует дополнить данную статью нормой, что в ходе рассмотрения обращения омбудсмен должен предоставить государственным органам и органам местного самоуправления, юридическим лицам, должностным лицам и служащим, чьи решения или действия (бездействия) явились причиной обращения, возможность предоставить объяснения по любым вопросам, требующим разъяснения в ходе рассмотрения обращения. До момента формального представления отчета, содержащего критику или неблагоприятную информацию об органе или лице, омбудсмен проводит консультации с таким органом или лицом и предоставляет такому органу или лицу достаточное количество времени для подготовки ответа». Такая норма часто используется в законах других стран [26, с. 77].

На наш взгляд, эксперты ОБСЕ предложили внести рациональное положение, которое бы способствовало эффективной защите прав человека посредством института омбудсмена: «Президент, Премьер Министр, министры или руководители государственных органов, которые получают отчет или рекомендации от Национального Омбудсмана, должны в течение 30 дней или к началу следующей сессии Парламента в зависимости от того, которая из дат наступит позднее, представлять в Парламент доклады о мерах, принятых в ответ на отчет или рекомендации Омбудсмана» [27, с. 89].

Нижеследующая статья должна установить специфические полномочия омбудсмена по предоставлению рекомендаций и отчетов по ним Президенту, Парламенту и другим государственным органам: «Основываясь на результатах исследования и ознакомления с информацией по нарушениям прав и свобод, омбудсмен может: 1) направлять в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам уведомления и общие рекомендации о защите прав и свобод и усовершенствованию административных процедур; 2) обращаться к лицам, обладающим правом законодательной инициативы в Республики Казахстан, и представлять рекомендации о внесении изменений в законодательство Республики Казахстан в случаях, когда у омбудсмена имеются основания полагать, что решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и сотрудников, нарушающие права и свободы человека основываются и приводятся в исполнение в силу существующего в Республике Казахстан законодательства, или в случаях, когда нормы законодательства противоречит общепринятым принципам и нормам международного права и международных соглашений, участником которых является Республика Казахстан».

На наш взгляд, в целях расширения правозащитных функций необходимо, при внесении изменений и дополнений в Конституцию, предоставить Уполномоченному по правам человека право законодательной инициативы. В статье 12 Конституции прямо указано, что права и свободы определяют содержание и применение законов, но на практике законодатели не всегда руководствуются этой нормой, принимают законы, не соответствующие нормам Конституции, как это было указано, на примере, Закона «О дипломатической службе». Предоставление Уполномоченному по правам человека право законодательной инициативы даст возможность инициировать законы, непосредственно регулирующие сферу защиты прав и свобод человека в Республике Казахстан [27, с. 32].

Следует наделить омбудсмена правом присутствовать на заседаниях правительства, заседаниях высших судебных органов, прокуратуры, министерств и ведомств при рассмотрении вопросов защиты прав человека.

На наш взгляд, анализ работы омбудсменов других стран показывает, что в целях организации эффективной работы Уполномоченного по правам человека следует включить в проект закона следующие положения. Омбудсмен может, по своему усмотрению, принять решение не рассматривать или прекратить рассмотрение обращения, в случаях, когда: не определена личность заявителя, заявитель знал о действиях, ставших причиной обращения, на протяжении более, чем 6 месяцев, и не может объяснить причин отсрочки обращения за восстановлением нарушенных прав; существует иной эффективный способ восстановления нарушенного права или право обжалования, кроме обжалования через суд, который заявитель мог использовать, вне зависимости от того, был ли этот способ фактически использован заявителем; нарушение, явившееся причиной обращения незначительно или носит бюрократический характер, средств Уполномоченного по правам человека недостаточно для проведения надлежащей проверки; с учетом всех обстоятельств обращения, дальнейшее рассмотрение нецелесообразно или не может быть гарантировано; рассмотрение обращения не приведет к ощутимым результатам; такое обращение или аналогичное уже рассматривалось ранее; рассмотрение иных обращений является более приоритетным. Отказ в рассмотрении обращения не влияет на право омбудсмена по своему усмотрению инициировать проверку действий, явившихся основанием для обращения, или связанных с ним действий [28, с. 58].

По проекту закона рабочей группы Администрации Президента: «Национальный Омбудсман проводит анализ законодательства республики в области защиты прав человека и инициирует реформы, направленные на дальнейшее повышение их эффективности». Необходимо восстановить эту норму законопроекта.

Также не оказалось нормы, предложенной рабочей группой, о том, что омбудсмен обязан предоставлять средствам массовой информации по их просьбе возможность ознакомления с результатами проведённых проверок по фактам нарушений прав и свобод человека и гражданина. Мы полагаем, что необходимо ее также восстановить.

Финансирование деятельности Уполномоченного и Национального центра осуществляется за счет средств республиканского бюджета. Предусматривается, что Национальный центр также может финансироваться за счет средств спонсорской и благотворительной помощи, грантов международных организаций. Парижские Принципы требуют надлежащее финансирование института омбудсмена с тем, чтобы последний имел собственный штат сотрудников и помещения, был независим от Правительства и не подвергался финансовому контролю, который мог бы отразиться на его независимости. Как правило, это обеспечивается отдельной статьей бюджета. Кроме того, омбудсмен должен самостоятельно разрабатывать и исполнять свою смету расходов. Поэтому на наш взгляд, следует включить такую норму в проект закона об омбудсмене, а также внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» [29, с. 61].

На наш взгляд, исходя их опыта других стран и рекомендаций ОБСЕ, следует установить норму, аналогичную норме конституционного закона Российской Федерации об омбудсмене (п.З. ст.37) с тем, чтобы статус института был определен на должном уровне, и изложить ее в следующей редакции: «Уполномоченный по правам человека и сотрудники Национального центра по правам человека являются государственным органом с правом юридического лица, имеющий расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Республики Казахстан. Кроме того, следует определить в проекте закона, что работники аппарата (Национального центра) по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения были приравнены, как и в Российской Федерации, к соответствующим работникам аппарата Правительства, а у нас к Канцелярии -Министра Республики Казахстан. Например, в Конституционном законе «О Парламенте и статусе его депутатов» в статье 39 установлено, что «Работники Аппарата Парламента по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения приравниваются к соответствующим работникам Канцелярии Премьер - Министра Республики Казахстан». Статус работников его аппарата будет определять и его место в иерархической системе государственных должностей. Омбудсмен расследует и дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и его аппарат должен обладать высоким статусом, чтобы при проведении расследования сотрудникам аппарата уделялось должное внимание. На наш взгляд, следует согласиться с правительственным вариантом и не допускать совмещения должности Уполномоченного по правам человека и руководство им аппаратом. Руководство аппаратом требует много времени, а основное назначение омбудсмена - восстановление нарушенных прав граждан, рассмотрение жалоб и т.д. При том объеме жалоб, которые будут поступать ему, у него не будет хватать времени на административное руководство [30, с. 43].

ОБСЕ предложило включить положение о предоставлении консультаций государству по ратификации международных документов по правам человека.

Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод человека является важнейшей задачей любого демократического государства. Поэтому важной является дальнейшая работа по приведению нормативного акта об омбудсмене Казахстана в соответствие с международными стандартами, определение статуса, полномочий и основ организации правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что учреждение должности омбудсмена в Казахстане явилось важным шагом в деле демократизации общества и подняло рейтинг государства, учреждающего институты, рекомендованные ООН и Советом Европы. Хочется надеяться, что этот институт оправдает возложенные на него задачи в области защиты прав человека, станет важным достоянием правовой системы, укрепит государственность. Президент отметил, что мы никогда не впадали в эйфорию и не замалчивали наших проблем. Еще только предстоит пройти этап возмужания и зрелости государства, становления казахстанского гражданского общества. И политическая система, и вопросы прав и свобод граждан требуют непрерывной доработки в соответствии с уровнем экономического и социально-культурного развития [31, с. 84].

Функционирование института Уполномоченного по правам человека будет способствовать формированию демократического правового государства, самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающими неотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности. Мировой опыт показывает, что демократичным считается государство, которое осознает, что необходимо использовать все доступные механизмы защиты прав человека, такие как институт омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) [32, с. 71].

3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН.

Для того, чтобы понять, насколько реальны перспективы развития института уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, мы считаем, что нужно отобразить анализ ежегодного доклада Омбудсмена за прошедший 2014 год.

Содержание доклада омбудсмена состоит из следующих пунктов: Общая характеристика поступивших обращений; реализация полномочий омбудсмена в РК; взаимодействие с государственными органами, гражданским обществом; средствами массовой информации; право на свободу и личную неприкосновенность; право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, исполнение судебных решений; право граждан на получение государственных услуг; жилищные и земельные права; трудовые права; право на социальное и пенсионное обеспечение; право на охрану здоровья; права лиц с инвалидностью; права детей; права осужденных; международное сотрудничество. Если резюмировать содержание ежегодного доклада омбудсмена, то стоит отметить, что практически все сферы общественных отношений, непосредственно в которых, могут быть нарушены права человека, отражены в данном докладе, и это безусловно огромный плюс [33, с. 65].

В данном докладе приводится сравнительная таблица начиная с 2010года по 2014 год, в которой представлено количество письменных и устных обращений в данный временной отрезок. Количество обращений за период с 2010 года по 2014 года: 2010 год -1100 письменных и 278 устных, 2011 год - 1178 письменных и 229 устных, 2012 год – 1080 письменных и 220 устных, 2013 год 1097 письменных и 194 устных, 2014 год - 1087 письменных и 243 устных. Данная статистика говорит о том, что к сожалению количество обращений в последние годы не увеличивается, а остается на одном уровне, что говорит, о том, что на уровне правосознания граждан данный институт не является главным инструментов защиты своих прав, а большее доверие идет к судам, что является огромным минусом Уполномоченном по правам человека. Так же статистика устных обращений не велика, в связи с тем, что непосредственно лично, к омбудсмену, могут обратиться жители столицы, либо близлежащих городов к ней, но к сожалению отдаленные пункты нашей огромной страны, учитывая ее географический размер, также является проблемой, которую необходимо решать на местах, либо распределить на локальном уровне некоторые полномочия омбудсмена[34, с.78].

Отображение в докладе омбудсмена обращений из-за рубежа так же имеет место быть, что не может не радовать. Львиная доля обращений пришлась на те страны, с которыми установлены эффективные и плодотворные отношения в области защиты прав человека. Это Российская Федерация – 53, Польша – 2, Кыргызстан – 3, Украина – 5. Эти данные говорят о том, что международное сотрудничество омбудсменов на данный момент в хорошем состоянии, и развитие данного направления, а также перенимание и внедрение на практику лучших образцов механизма защиты прав человека может эффективно улучшить работу национального центра по правам человека. Если обратить внимание на характеристику субъектов поступивших обращений, то всего их было 2491, из них физические лица – 2369, 2 депутата, 44 – НПО, и иные субъекты. Характеристика по специфике вопросов: несогласие с решением суда, жалобы на судебные органы, неисполнение судебных решений жалобы на правоохранительные органы пытки, жестокое обращение жалобы на администрацию государственных органов, право на получение информации гражданство, регистрация социальное обеспечение права инвалидов, жилищные права, трудовые права, право на охрану здоровья права ребенка, несогласие на судебные решения, взаимоотношения между физическими лицами. Это говорит о том, что в данной сфере общественных отношений необходимо реформирование и усовершенствование Казахстанского законодательства, а также дисциплинарная, административная и уголовная ответственность лиц, в особенности со стороны административных государственных служащих, а также сотрудников правоохранительных органов, со стороны которых были нарушения в области защиты прав человека[34, с. 63].

Также приведены личные обращения омбудсмена непосредственно к первым руководителям центральных государственных органов, агенств, ведомтсв, комитетов, главе национального банка по вопросам ипотечного кредитования, судов, а также генеральным директорам крупных организаций.

Также в отчете приведены ситуации и личные обращения граждан, которые обратились к омбудсмену и пути их решения.

На наш взгляд, на данный момент институт омбудсмена, в связи в вышеприведенными исследованиями и фактами, требует глобального реформирования, как и в принципе в целом вся государственная служба нашей Республики. Одним из путей эффективного развития работы Уполномоченного по правам человека является международное сотрудничество в данной сфере, для того, чтобы перенимая опыт развитых государств, внедрить в работу отечественного омбудсмена лучшее, что можно взять у иностранных государств, и убрать худшее, что мешает сегодня полноценной работе данного органа. Для того, чтобы проблемы перспективы развития данного института были решены в ближайшем будущем, безусловно в данном вопросе огромную роль сыграют субъекты законодательной инициативы, а также Парламент. Мы считаем, что на примере создания Указа Президента от 2002 года, с помощью которого, зародился данный институт на территории нашей страны, также необходимо создание научно-исследовательской группы, которая будет состоять из экспертов и аналитиков занимающихся непосредственно вопросами защиты прав человека. Таким образом, мы ниже приведем, такой путь развития данного института, на законодательном уровне, с помощью которого, мы реально сможем улучшить и расширить полномочия омбудсмена как на Республиканском так и на региональном уровне, а также в целом улучшить эффективность работы Уполномоченного по правам человека[35, c.46].

На данный момент между нашим омбудсменом есть ряд партнерских соглашений в области международного сотрудничества с такими странами как Испания и Греция, под названием «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане», которая финансируется Европейским союзом, в которой разработаны рекомендации по совершенствованию института омбудсмена в Казахстане [35, c.78].

Эксперты учреждений омбудсменов Испании и Греции пришли к нескольким важным рекомендациям, одна из которых - изменение правового статуса института омбудсмена путем включения нормы об Уполномоченном в текст Конституции Республики Казахстан и принятия нормативного правового акта, регулирующего деятельность омбудсмена, порядок его назначения и закрепляющего финансовую и экономическую независимость института. По мнению экспертов, введение норм об омбудсмене в конституционный текст еще более деполитизирует институт, повысит его легитимность, гарантирует постоянство и целостность [36, c.63].

В Конституции Республики Казахстан обязательство государства по созданию системы защиты прав и свобод человека закреплено в пункте 1 статьи 13, предусматривающем право каждого защищать свои права и свободы всеми, не противоречащими закону способами. Данная норма основана на закрепленной в международных стандартах концепции эффективных средств правовой защиты, обеспечиваемых государством: обязательство государства по созданию эффективных средств правовой защиты, помимо судебных, закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах (п.п. а) п. 3 ст.2) и всех основных правозащитных конвенциях. Закрепленное в пункте 1 статьи 13 Конституции Республики Казахстан право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами подразумевает использование несудебной системы защиты прав и свобод.

Вместе с тем пункт 1 стать13 Конституции Республики Казахстан не содержит прямой ссылки на право индивидов пользоваться возможностями несудебной системы защиты прав и свобод человека, носит общий характер, одновременно относится к судебной и несудебной системе защиты прав человека, в то время как пункт 2 статьи 13 закрепляет право на судебную защиту прав и свобод, пункт 3 статьи 13 – право на получение квалифицированной юридической помощи. Таким образом, самостоятельно право пользоваться несудебными органами защиты прав человека в Конституции Республики Казахстан не закреплено[37, c.52].

Более того, существующая в стране система несудебной защиты прав и свобод человека в Основном законе Республики Казахстан не отражена. Распространенное в ряде нормативных правовых актов, как, например, в Указе Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2004 года № 1474

«О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина», и юридической литературе терминологическое образование «система защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» в Конституции Республики Казахстан не упоминается.

В ряде конституций стран мира (Германия, Польша, Португалия, Украина) право обратиться с жалобой в национальное правозащитное учреждение, государственные органы или парламент закрепляется в отдельной статье основного закона, сопровождаемой кратким описанием функции омбудсмена с указанием вида жалоб, входящих в его компетенцию. Иногда такие статьи включают информацию о структуре учреждения омбудсмена (Босния и Герцеговина), обязанностях государственных органов в связи с работой омбудсмена (Румыния), отдельных правах, как, например, беспрепятственный доступ к материалам (Швеция)[38,c.49].

В соответствии с международными стандартами функционирования национальных правозащитных учреждений (Парижские принципы) закрепление полномочий омбудсмена в конституции является самым важным гарантом независимости учреждения. Поэтому в конституциях большинства стран, где функционирует институт омбудсмена, содержатся отдельные статьи или разделы, посвященные национальному правозащитному учреждению. Среди этих государств, помимо уже упомянутых, как близкие к казахстанской системе права Российская Федерация, Литва, так и разнящиеся по правовым принципам Испания, Нидерланды, Норвегия [38, c.38].

При закреплении в Основном законе страны статуса Уполномоченного станет возможным и дальнейшее законодательное совершенствование деятельности Уполномоченного.

Вторым предлагаемым международными экспертами направлением реформирования является расширение числа субъектов, на действия которых должен рассматривать жалобы Уполномоченный. При этом, такое расширение должно происходить не путем включения в компетенцию омбудсмена полномочий по рассмотрению жалоб на действия судов и участию в судебных процессах, а посредством всеобъемлющей компетенции по жалобам против любых органов исполнительной власти, а также обращений на административные действия законодательных и судебных органов власти. Так, например, следует исключить введенное в пункте 18 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года № 947, ограничение на принятие жалоб на действия Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан.

Указом Президента Республики Казахстан от 29.11.2004 года № 1474 «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» компетенция омбудсмена была расширена путем включения функций по участию в судебном рассмотрении дел и обращению в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда.В течение 2006 года была разработан и прошел обсуждение в Парламенте Республики Казахстан Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека», предусматривавший порядок реализации новых функций омбудсмена.

Вместе с тем, закон, принятый Парламентом Республики Казахстан 8 июня 2006 года, был признан не соответствующим Конституции Республики Казахстан постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 июля 2006 года № 4. После этого, Указом Президента Республики Казахстан от 29 августа 2006 года № 168 были внесены изменения в Положение об Уполномоченном по правам человека, которыми функции, связанные с деятельностью судов, исключены.

Следующим вопросом, требующим особого внимания, по мнению экспертов, является расширение штата аппарата Уполномоченного и улучшение материального положения института, без которого невозможно полноценное выполнение всех возложенных на омбудсмена функций.

При этом, если штат офиса омбудсмена Испании достигает 180 человек, омбудсмена Греции – 140, то в ряде стран СНГ, как Российская Федерация, Украина, число сотрудников составляет 250. В малочисленных государствах штат аппарата омбудсмен составляет около 50 человек без учета региональных представительств.

О необходимости расширения штата Уполномоченного свидетельствует увеличивающееся количество получаемых учреждением омбудсмена обращений, экспертно-консультационной работы, проектов, осуществляемых в сотрудничестве с международными организациями, и, наконец, возросший объем мониторинговых исследований по правам человека, осуществляемых в регионах[38,c.92].

Одним из направлений усиления ресурсов Уполномоченного могло бы стать широко обсуждаемое сегодня создание специализированных омбудсменов,вместе с тем, по рекомендациям проекта, для отечественного учреждения Уполномоченного целесообразным было бы расширение компетенции действующего института с введением секторизации внутри самого института.

Это обусловлено начальной стадией развития института, при которой диверсификация может привести к функциональному ослаблению. Опыт некоторых стран показывает, что разнообразие институтов с похожей компетенцией и целями усложняет их политическое и социальное становление. Только в обществах с высокоразвитой административной структурой и традициями гарантий прав и свобод можно создавать специализированные институты омбудсменов, главной функцией которых становится не защита основных прав и свобод человека, а решение конкретных узких проблем отдельных слоев населения.

Вместе с тем, рекомендовано рассмотреть возможность децентрализации института Уполномоченного на базе региональных центров. Они должны обладать полномочиями лично принимать граждан каждого региона и, по возможности, иметь в наличии персонал, способный начать расследование и регулярно посещать учреждения, где содержатся социально-уязвимые группы населения (колонии, психиатрические учреждения, дома престарелых, детские учреждения и т.д.). Для учреждения омбудсмена важно, чтобы все заявители имели свободный доступ к нему, так как большая часть из них нуждается в возможности напрямую обратиться в институт[38, c.37].

Неоднократно в ходе мероприятий проекта «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане» представителями учреждений омбудсменов зарубежных государств, неправительственных и международных организаций также высказывались следующие предложения по совершенствованию института Уполномоченного: наделение омбудсмена правом обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан с представлениями о признании нормативных правовых актов неконституционными, а также правом на законодательную инициативу.

Предоставление Уполномоченному права обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан с запросами о соответствии Конституции Республики Казахстан нормативных правовых актов, регламентирующих права человека, будет являться эффективным средством по защите конституционных прав граждан.

Как свидетельствует международная практика функционирования института омбудсмена в странах Европы и СНГ, правом обращения в орган конституционного контроля наделены омбудсмены таких стран, как Финляндия, Венгрия, Грузия, Российская Федерация, Молдова и ряда других[38, c.73].

Право обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан обусловлено медиаторскими функциями омбудсмена и, в случае придания Уполномоченному такой функции, оно восполнит отсутствие возможности прямого обращения граждан Республики Казахстан в орган конституционного контроля, а также будет способствовать выполнению уже существующей функцию по совершенствованию законодательства.

В соответствии с пунктом 19 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан

от 19 сентября 2002 года № 947, Уполномоченный в пределах своей компетенции способствует совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека путем внесения соответствующих предложений в государственные органы Республики Казахстан. Наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы будет способствовать выполнению данной функции, а также учету рекомендаций омбудсмена, сформулированных на основе изучения системных нарушений прав человека.

В настоящее время в соответствии с пунктом 1 статьи 61 Конституции Республики Казахстан право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента Республики Казахстан, Правительству Республики и реализуется исключительно в Мажилисе.

В разных странах правом законодательной инициативы омбудсмены обладают в различном объеме. Так, например, в Российской Федерации Уполномоченный по правам человека вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении, восполнении пробелов и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; в Хорватии омбудсмен вправе выступать инициатором законодательных изменений, касающихся защиты прав человека; в Финляндии омбудсмен направляет предложения, касающиеся совершенствования законодательства, в Государственный совет; в Словении Уполномоченный по правам человека вправе обращаться в Парламент или Совет Министров с законодательной инициативой, касающейся изменения законов или других правовых актов, относящихся к их компетенции [38, c.79].

Современный этап развития учреждения Уполномоченного в Казахстане - наиболее важный, так как именно в настоящее время определяются те черты института омбудсмена, которые свойственны типичным национальным правозащитным учреждениям с накопленным опытом деятельности и полноценным включением в решение правозащитных проблем. В 2002 году, когда институт Уполномоченного был учрежден, вопросы соподчинения омбудсменов, региональной сети были не столь актуальными. Как и в большинстве стран мира, где существует институт омбудсмена, необходимость решения этих вопросов осознана после первых лет деятельности учреждения, когда была выявлена целесообразность введения дополнительных механизмов защиты прав человека. Обсуждение вопросов дальнейшего реформирования учреждения Уполномоченного одновременно есть показатель упрочения системы защиты прав человека, более глубокого понимания общественностью существующих правозащитных проблем[38,c.85].

Сегодня созданы все предпосылки для решения вопроса о специализации несудебной системы защиты прав человека и выбора между специализированными подразделениями по защите прав определенных групп граждан внутри учреждения Уполномоченного или специализированными омбудсменами.

Назрела необходимость создания региональных подразделений Уполномоченного. Об этом свидетельствует как анализ работы омбудсмена, так и многочисленные обращения заявителей, запрашивающих информацию о региональных представительствах, в которые они хотели бы обратиться.

Изучение реализации рекомендательных полномочий омбудсмена и результатов его деятельности также указывает на необходимость обеспечения полномочий по более системному влиянию на правозащитную ситуацию в стране.

Все эти вопросы требуют тщательного изучения и анализа всеми заинтересованными в дальнейшем развитии института сторонами. Совершенствование учреждения Уполномоченного – это не просто вопрос реформирования государственного органа, а часть работы над системой несудебной защиты прав человека, основным механизмом которой является институт омбудсмена.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенных исследований можно сделать конкретные выводы:

Проведенный в работе анализ деятельности омбудсмена Казахстана дает основание для вывода, что при сохранении и развитии всех функционирующих способов защиты прав человека и гражданина, важным становится развитие такого дополнительного механизма защиты прав человека, каким является институт омбудсмена. Историко-сравнительный анализ института омбудсмена свидетельствует о том, что его создание было обусловлено тем, что существующие механизмы защиты прав и свобод граждан не в должной мере удовлетворяли потребностям защиты гражданина от произвола чиновников и это было ответной реакцией общества на рост административных функций государства и несовершенство административной системы. Омбудсмен получил законодательное и общественное признание в государствах с различными формами правления из-за общности проблем, с которыми сталкиваются страны, таких как необходимость защиты прав человека, падение авторитета власти, бюрократизация управления и т.д. Формирование института всегда было связано с национальными, конституционными особенностями той или иной страны, несовершенством иных форм методов охраны индивида, действующих в государствах. На наш взгляд, сложность воплощения омбудсменовской идеи в жизнь в нашем государстве была связана и с тем, что новый институт создавался в переходный период, в процессе становления демократического и правового государства, реформирования политико-правовой системы, преобладания и «давления» криминальной психологии и проблем формирования правового мышления, а также других факторов.

Несмотря на наличие разнообразных моделей института омбудсмена можно сделать вывод о едином определении института омбудсмена как независимом, деполитизированном специальном институте государства и гражданского общества по защите прав человека и гражданина с контрольными, надзорными или контрольно-надзорными полномочиями, обладающем гибкостью и способностью приспосабливаться к различным социально-политическим условиям, не изменяя своей основной природе и содержанию. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан. Это определяет его как элемент системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора. В омбудсмене гражданин видит независимое должностное лицо, стоящее на защите его прав и не связанное отношениями служебной подчиненности с государственной администрацией, нарушившей права гражданина. На наш взгляд, справедливы точки зрения В.В. Бойцовой и Н.Ю. Хаманевой, считающих, что наиболее важными признаками института омбудсмена являются его функциональное назначение и решаемые задачи (расследование нарушений прав граждан, рекомендации или иные действия по восстановлению прав граждан, правовое просвещение, предоставление докладов или отчетов), поэтому принадлежность омбудсмена к исполнительной или законодательной ветви власти не может рассматриваться как его определяющаяхарактеристика. Институт отвечает всемирно ощущаемой потребности в эффективном контроле за осуществлением власти через деятельность государственной администрации. Реальностью современного общества является то, что гражданин как никогда остро ощущает настоятельную потребность в защите от несправедливости, злоупотребления властью, принуждения и т.д.

Сразу отметим, что в соответствии с конструкцией Указа Президента Казахстана, омбудсмен не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные органы. В перспективе по мере развития государственного правозащитного института омбудсмена ему может быть передан ряд надзорных функций за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В пользу этого свидетельствует международная практика тех стран, где получила развитие сильная модель данного института с широкими контрольно-надзорными функциями.

Расширению в полной мере правозащитных функций омбудсмена Казахстана как гарантов прав и интересов человека и гражданина могло бы способствовать предоставление им права законодательной инициативы и обращения в конституционные суды с запросами о соответствии конституций этих стран законов, иных нормативных правовых актов и не вступивших в силу международных договоров. Следовало бы предоставить возможность омбудсменам оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной их функцией должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов.

На наш взгляд, можно дополнить Указ Президента Казахстана еще одной важной нормой для эффективной работы омбудсмена и реализации конституционных прав граждан на получение информации: «Средства массовой информации оказывают Уполномоченному по правам человека содействие в осуществлении им своих обязанностей. Уполномоченный по правам человека вправе потребовать, а средства массовой информации обязаны ему предоставить время на государственном теле- и радиоканале, места на страницах газет и журналов, в которых государство имеет контрольный пакет акций, для сообщения о материалах и фактах, полученных в результате исполнения им своих служебных обязанностей. Официальные средства массовой печати публикуют материалы Уполномоченного по правам человека в первоочередном порядке

В заключение, еще раз хотелось бы подчеркнуть, что несмотря на еще далекую от совершенства работу омбудсмена Казахстана, учреждение данного государственного правозащитного института положительно сказалось на защите прав и свобод человека и гражданина, стало важным достоянием правовых систем этих стран и в будущем эффективность их работы будет повышаться, что будет способствовать дальнейшему построению демократического и правового государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

2. Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева. -М.: НОРМА-ИНФРА -М., 1999.256 с.

3. Павлова Л.В. Современная концепция прав и свобод человека и ее трактовка Всеобщей Декларацией прав человека 1948 г. -Минск, 1999. 328 с.

4. Черони У. Права человека. Демократия. Светская этика // Права человека в истории человечества и в современном мире. -М., 1989. 286 с.

5. НерсесянцB.C. Права человека в истории политической и правовой мысли // Права человека в истории человечества и в современном мире. -М., 1989. 321 с.

6. Антология мировой философии. -Т.1. -М., 1969. 179 с.

7. Цицерон. Диалоги. -М., 1966. 256 с.

8. Цицерон. О законах, 11,19.241 с.

9. Международное сотрудничество в области прав человека: документы и материалы - М., 1993. 195 с.

10. Гроций Г. О праве войны и мира. -М., 1956. 1652 с.

11. Спиноза Б. Избранные произведения. -Т.2. -М., 1957.423с.

12. Локк Д. Избранные философские произведения. -Т.2. -М.,1960. 325 с.

13. Монтескье Ш. Избранные произведения. -М., 1955. 216 с.

14. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. -М., 1938. 423 с.

15. ЛупаревГ.П. Правовое положение личности в зарубежных странах. -Алматы, 2001. 456 с.

16. Конституции 16 стран мира: сб. конституций стран - членов СНГ, Балтии и ряда других государств мира / Ж. Баишев, К. Шакиров. -Алматы: Жет1жаргы, 1995. 423 с.

17. Кант И. Соч.Т.4.4.2. -М., 1965. 378 с.

18. Гегель Г. Философия права. -М., 1990. 326 с.

19. Кистяковский Б. В защиту права //Вестник Московского университета. Серия 7. Философия. 1990, N 3.

20. Права человека и политическое реформирование. -М., 1997. 214 с.

21. Теория государства и права: курс лекций / под ред. М.Н.Марченко. -М.:Зерцало, ТЕИС, 1996. 296 с.

22. Черняков А. А. Конституционное право Республики Казахстан. -Алматы, 1997. 235 с.

23. СагиндыковаА.Н. Конституционное право Республики Казахстан. -Алматы, 1999. – 246 с.

24. ЖурсимбаевС.К. Права человека в международных актах и Конституции Казахстана. -Астана, 1998. 246 с.

25. Мартене Ф. Современное международное право цивилизованных народов. -Т. 1. СПб., 1882. 246 с.

26. ЛукашукИ.И. Международное право. Общая часть. -М., 1997. 356 с.

27. ЛупаревГ.П. Правовое положение личности в зарубежных странах. -Алматы, 2001. 245 с.

28. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебное пособие. -М.: Юрист, 1998.

29. Конституции стран СНГ. -Алматы, 1998. 259 с.

30. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник. -Алматы: Жет1Жаргы, 1988. 250 с.

31. БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. -М.:НОРМА -ИНФРА.-М, 1999. 235 с.

32. Международное публичное право. / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 1998. 247 с.

33. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. М.Н.Марченко. -М.:Зерцало, ТЕИС, 1996. 246 с.

34. Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан за 2005 год. -Алматы, 2006. -200с.

35. Материалы международной научно-практической конференции «5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан». -Астана, 2000. 246 с.

36. БойцоваВ.В. Нужен ли уполномоченный Парламента по правам человека в России? // Государство и право. - М., 1993. 346 с.

37.Бусурсманов Ж.Д. Евразийская концепция прав человека. Учебник. – Алматы: КазГЮУ, 2006. – 481 с.

38. Башимов М.С. Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека) – Астана: Фолиант, 2003. – 312 с.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Таблица 1

Таблица 2