Халықаралық – құқықтық қатынастағы босқындардың негізгі

1951 жылғы Конвенцияның 7 бабы конвенцияның қатысушы мемлекеттеріне барынша қолайлы құқықтық жағдай ұсынылатын кездерден басқа босқындарға «шетелдіктер қолданатын» режимді беруді жүктейді.

Мемлекет өз бетінше немесе өзара қатынас негізінде босқындардың құқықтары мен міндеттерінің көлемін кеңейтуге құқылы. Мұндай кеңейту, әдетте, босқын тастап кеткен мемлекет пен оның жаңа тұратын мемлекеті арасындағы жасалған арнайы шарттар мен келісімдер негізінде жүзеге асырылады, яғни шарттық өзаратүсіністік негізінде немесе босқынның жаңадан қоныстанған мемлекетінің ішкі заңдарына сәйкес жүзеге асырылады, яғни заңдық өзаратүсіністік негізінде.

Конвенцияға сәйкес заңды өзаратүсіністік негізінде, жалпы, шетелдіктер пайдаланатын құқық осы мемлекеттің территориясында үш жыл ішінде тұрған босқындарға беріледі (7 бап, 2 т.). 1951 жылғы Конвенция күшіне енген күні шетелдіктердің құқықтары мен артықшылықтарына ие болған босқындар оларды ары қарай да қолдана береді (7 бап, 3 т.).

1951 жылғы Конвенция боқындармен қатынастың төрт режимін бекітеді:

1) ұлттық режим, яғни сәйкес мемлекеттің азаматтарына берілетін режим;

2) босқынның кәдімгі тұрған жері елінің азаматтарына берілетін режим;

3) барынша қолайлы режим, яғни шетел мемлекеттері азаматтарына берілетін барынша қолайлы режим;

4) барынша қолайлы режим, қалай айтқанда да, осы жағдайларда шетелдіктер қолданатын режимнен қолайлылығы кем емес режим.

Ұлттық режим босқындарға келесі құқықтарға қатысты беріледі: дінді пайдалану құқығы (4 бап); сотқа жүгіну құқығы (16 бап); ел аумағында үш жылдан аса тұрған,сонымен қатар азаматтығы бар жұбайы,бір немесе бірнеше балалары бар босқындарға қатысты жұмысқа жалдану құқығы (17 бап, 2а т.,17 бап, 2b 'т.); тапшы өнімдерді бөлуді реттеуші сыбағалар жүйесі (20 бап); бастауыш білім (22 бап, 1 т.); мемлекеттік көмекке және қолдауға құқық (23 бап); еңбек заңнамасы мен әлеуметтік қамсыздандыруға (24 бап); салық салуға қатысты (29 бап).

Босқынның кәдімгі тұрған жері елінің азаматтары үшін орнықтырылған режим өнеркәсіптік меншікке құқықты қорғауға қатысты беріледі, олар келесідей: өнертабысқа, сызбалар мен модельдерге, тауарлық белгілерге, фирмалық атауларға және әдебиетке, көркем және ғылыми шығармаларға құқықтар (14 бап); сотқа жүгіну құқығы, жекелей айтқанда, заңгерлік кеңестер мен соттық кепілзат төлеуден босатылу мәселелері (cautio judicatum solvi) (16 бап, 3 т.).

Барынша қолайлы режим саяси сипаттамалары жоқ және пайда түсіру мақсаттарын ұстанбайтын ассоциацияларды құру және оларға қатысу құқығына қатысты беріледі, сонымен қатар кәсіподақтарға қатысты (15 бап); ұлттық режимді алу үшін қойылатын талаптарды босқындар қанағаттандырмаған жағдайларда жұмысқа жалдану бойынша құқық (17 бап, 1т.).

Барынша қолайлы режим, қалай айтқанда да, осы жағдайларда шетелдіктер қолданатын режимнен қолайлылығы кем емес режим жылжымалы және жылжымайтын мүліктерді және солармен байланысты құқықтарды алуға қатысты беріледі, сонымен қатар жылжымалы және жылжымайтын мүліктерге қатысты жалға беру және басқа шарттарға қатысты беріледі (13 бап); өз бетінше ауыл шаруашылығымен, өнеркәсіппен, қол өнері және саудамен айналысу, сондай ақ сауда және өнеркәсіптік серіктестіктерді құру құқығы (18 бап); еркін кәсіптермен айналысу құқығы (19 бап); тұрғын үймен қамсыздануға құқық (21 бап); оқу мүмкіндігіне, шетелдік аттестаттарды, дипломдарды және ғылыми дәрежелерді тануға, оқу төлемінен босатылуға, сонымен қатар степендия беруге қатысты құқық (22 бап, 2 т.).

Жалпы құқықтардан өзге, көп жағдайларда :

а) отандық мемлекетпен іс жүзінде және құқықтық байланысын жоғалтқан;

б) олардың жеке режимін анықтау үшін қажет құжаттары жоқ;

в) бассауғалаушы елге заңсыз әдіспен енген тұлғалар ретінде босқындардың арнайы құқықтары да болады

1951 жылғы босқындар мәртебесі туралы Конвенция босқынның жеке мәртебесі оның домицилдену елінің заңымен немесе, егер онда бар болса, оның тұрған елінің заңдарымен анықталатынын орнықтырады. Және бұл кезде, босқындардың жеке мәртебесімен байланысты, онымен ертерек алынған құқық, некеден шығатын құқық та, конвенция қатысушысы болып табылатын мемлекетпен сақталатыны көрсетіледі (12 бап).

Мемлекет оның территориясына заңды түрде келген босқындарға тұратын жерді таңдау құқығын және оның территориясы шегінде еркін қозғалу мүмкіндігін беру (26 бап) және олардың территориясында орналасқан,жол жүру құжаты жоқ босқындарға жарамды жеке куәлік беру (27 бап) міндеттемесін өзіне алады.

Мемлекет территориясына олардың өміріне немесе еркіндігіне қауіп төнген территориядан босқындардың заңсыз кірген немесе болған жағдайда, конвенция босқындарды осындай заңсыз кіру мен болу жазасынан босататын ережелерді қарастырады. Бұл құқық босқындардың өзінің заңсыз кіргені немесе келгенін қанағаттандырарлықтай негіздейтін түсініктемені билік басындағыларға беру міндетімен шартталады (31 бап, 1 т.).

Конвенция мемлекеттік қауіпсіздік немесе қоғамдық тәртіпті қамтамасыз ету үшін болмаса , олардың территориясында заңды тұратын босқындарды жер аудартпау міндеттемесін жүктейді. Мұндай жер аудару тек сот тәртібімен шығарылған шешімді орындау үшін жүргізілуі тиіс. Осы жерде босқындарға басқа елге кіру үшін заңды құқық алуға жеткілікті мерзім берілу қажеттілігі ерекше көрсетіледі (32 бап).

Конвенция босқындардың нәсіліне, дініне, азаматтығына, белгілі бір әлеуметтік топқа жатуына немесе саяси көзқарастарына қатысты өмірлеріне немесе еркіндігіне қатер төнетін елдің шекарасына оларды жіберуге немесе қайтаруға тыйым салады (33 бап, 1 т.).

Босқындардың міндеттері конвенцияның 2 бабында тұжырымдалған. Онда, босқындардың өздері орналасқан елдің қоғамдық тәртібін сақтау үшін қолданылатын шараларға, заңдар мен қаулыларға бағынуы керек екендігі туралы айтылған.

Босқындар басқа халықаралық келісімдердің кең шеңберінде қарастырылған қорғануды (тікелей немесе жанама) қолдана алады. Кейбір жағдайларда босқындар мен баспана іздеуші тұлғаларды қорғау үшін аз қолданылды; екінші жағдайларда, мемлекеттер адам құқығы саласындағы міндеттеме шарттардың мемлекет ішіндегі құқыққа инкорпорациялануы бойынша нақты шаралар талап ете алатынын қазір ғана мойындайды; үшіншіден – адам құқығын қорғауға арналған ережелер баспана іздеуші тұлғаларды қорғауға сәйкес келмейтін болып табылды.

Шарттардың орындалуын қадағалайтын және бақылайтын механизмді құратын, әмбебап немесе әлуетті әмбебап сипатты құжаттар ерекше маңызға ие, мысалы 1966 жылғы Пактілер – Азаматтық және саяси құқықтар туралы Пакт²⁶ және Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар туралы Пакт²⁷.

1984 ж. Азаптауға қарсы конвенция ; 1989 ж. Баланың құқықтары туралы конвенция; 1949 ж. Соғыс кезіндегі азаматтық халықты қорғау туралы Женева конвенциясы және оның 1 Хаттамасы; Теңіздегі қауіпсіздік туралы Конвенциялар; Халықаралық Еңбек Ұйымының конвенциялары, оның ішінде № 118 Әлеуметтік қамсыздандыру саласындағы елдің азаматтарының және шетелдіктердің және азаматтығы жоқ тұлғалардың тең құқықтығы туралы конвенция(1962) және № 97 Еңбек етуші – мигранттар туралы конвенция (1949).

Босқындар проблемасының нақты аспектілері 1957 ж. Босқын – теңізшілер туралы келісім және оның 1973 ж. хаттамасы сияқты құжаттардың және келісім хаттамаларының, мысалы авторлық құқық туралы Дүниежүзілік конвенцияны қайта қарау туралы 1971 ж. хаттаманың объектісі болды; мұндай хаттамалар 1951 жылғы Босқындар мәртебесі туралы Конвенция үшін және Апатридтер мәртебесі туралы 1954ж. Конвенцияға ортақ болып табылатын 14 бапқа негізделген; осыған ұқсас хаттама, өнеркәсіптік меншікті қорғау туралы 1883 ж. Париж конвенциясын қайта қарау бойынша Дипломатиялық конференцияның қарауына ұсынылған еді.

Босқындардың орын ауыстыруын және халықтың басқалай орын ауыстыруларын мемлекеттер арасындағы барлық қолданыстағы келісімдерді ескере отырып қарастыру қажет екендігі айқын, мысалы еркін сауда мен жұмыс күшінің еркін тасымалдануы туралы. Осылайша, 1992 жылғы Маастрихт шарты босқындар мен баспана беруге қатысты Европалық Одақтың саясатын сәйкестендіруге бағытталған. Өз кезегінде, 1990 жылғы Дублин конвенциясы және 1990 ж. Шенген келісімін қолдану туралы Конвенция баспана беру туралы істерді қараудың жалпы ережелері мен тәжірибесін орнықтыруға арналған, әсіресе, өтініші қаралмаған тұлғалардың мәртебесін анықтау және тұлғаларды елден депортациялауға қатысты.

Африкада көптеген елдер 1969 ж. ОАЕ Конвенциясын бекітті; Ла­тын Америкасында баспана беруге қатысты шарттар мен тәжірибелердің күрделі желісі әрекет етеді; келісімдердің көп мөлшері Еуропа Кеңесі қамқорлығымен жасалды.
II бөлім. Босқындар мәртебесін халықаралық – құқықтық реттеу.
2.1 Босқындардың құқықтық жағдайларын бекітетін халықаралық-құқықтық нормалар.
Босқынның мәртебесінің ресми бекітілуі анықталған тұлғаның немесе топтың жағдайы сәйкес құқықтық критерийлерді қанағаттандыратыны туралы қандай да бір органмен бекітілуіне әкеп соғатын құқықтық салдарларға әкеледі. Тұлға оның жағдайы анықтамаға сәйкес келсе, босқын деп танылады, сондықтан босқын мәртебесінің бекітілуі адамды босқын етпейді, тек қана оны босқын деп жариялайды, дегенмен, егер мемлекет босқын мәртебесін бекітуден бас тартса немесе мемлекет пен БЖКБ оны әртүрлі анықтаса, онда проблемалар пайда болады.

Жалпы ережелер бойынша, тұлға босқын деп танылады, егер ол 1951 жылғы Босқындар мәртебесі туралы конвенцияда тұжырымдалған критерийлерді қанағаттандыратын болса. «Босқын» ұғымын және босқын деп есептелуге құқықты тұлғалар категориясын анықтайтын конвенция ережелерін үш бөлімге бөлуге болады. Бірінші бөлімде босқын деп танылуы үшін тұлға қанағаттандыруы қажет критерийлер анықталады. Екінші бөлімінде босқынның босқын ретінде танылуын болдырмайтын жағдайлар келтірілген. Үшінші бөлімінде ол бірінші бөлімдегі критерийлерді қанағаттандыратын болса да, тұлға конвенция әрекетінен шығарылатын себептер көрсетіледі.

Дегенмен, 1951 ж. Конвенцияда босқын мәртебесін анықтау тәртібі туралы ешнәрсе айтылмайды. Сондықтан босқындар мәртебесін беру туралы өтінішті бағалауға (осы ұғымның анықталу күшіне қарай) субъективті және объективті факторлар кешені ықпал етеді, ал мұндай бағалаудың міндеті — халықаралық құжатты тереңдетілген ізгілікті мақсатта талдау — кейбір негізін қалаушы ережелерді сақтаумен түсіндіріледі.

Босқындардың мәртебесін тану процедурасы олардың өз мүддесінен шыға отырып және осы саладағы халықаралық – құқықтық заң шығарушылық қызмет процесінде әзірленген ережелерді ескере отырып мемлекеттермен анықталады. Мысалы, Германияның босқындар мәртебесін анықтау және тану мәселелерімен айналысатын әкімшілік соттарының тәжірибесінде тұлғалардың қауіптенуі негізді деп есептелген кездегі жағдайларды классификациялау кең тараған. Келесі қауіптенулер негізделген деп танылады:

1) олардың азаматтығы бар елде, «саяси сенімсіз» деп қаралатын тұлғалар;

2) олардың азаматтығы бар елдегі режимге белсенді оппозицияда болатын тұлғалар;

3) шетелде жүрген уақытында өз елінің үкіметіне ашық түрде қарсы шыққан тұлғалар;

4) тегі оларды қудалауға әсер ететін тұлғалар;

5) шетелде жүрген кездегі ой-көңіл күйі олардың азаматтығы бар ел үкіметінің наразылығын тудыратын тұлғалар;

6) олардың азаматтығы бар елдегі жағдайларға байланысты қудалауға ұшыраған тұлғалар.²⁸

«Объективті критерийлерді» басшылыққа ала отырып, босқындар режимін тану мақсатында немесе оларды қандай да бір түрде сыныптау үшін негізді деп қарастырылатын қауіптенулердің толық тізімін жасау маңызды әрекет деп атау екіталай. Мұндай әрекеттердің сәтсіздігі босқындар проблемаларының пайда болуымен байланысты қандай да бір жағдайларды бағалау процесінде объективтік элементтердің болмауына байланысты.

«Қудалау» термині «босқындар» ұғымының анықтамасының бір бөлігі ретінде алғаш рет Босқындар істері бойынша Халықаралық Ұйымның жарғысына енгізілді. Жарғының I қосымшасының «С» бөлімінде тұлғалардың азаматтық еліне немесе кәдімгі мекен-жайына қайта оралуына қарсы салмақты қарсылық болып «нәсіліне, дініне, ұлтына немесе саяси көзқарасына байланысты қудалау немесе қудалауға негізделген қауіптілік» табылады.

1948 жылы «қудалау» термині Адам құқығы туралы жалпыға бірдей Декларациясына енгізілді. Декларацияның 14 бабында «басқа елдерде қуғындалудан баспана іздеу және сол баспананы пайдалану» құқығы туралы айтылды және сол бапта баспанаға құқық қандай жағдайда қолданылмайтындығы көрсетілген: «Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттары мен қағидаларына қарсы келетін әрекеттер немесе саяси емес қылмысты жасағанға негізделген қудалау жағдайларында».

1951 жылғы Босқындар мәртебесі туралы конвенцияда «қудалау» терминіне түсініктеме берілмеген. Оған түсініктеме берудің бір нұсқасы ретінде осы конвенцияның 33 бабына сілтеме жасауға болады, онда босқындарды «олардың нәсіліне, дініне, азаматтығына, белгілі бір әлеуметтік топқа қатысына немесе саяси көзқарасына байланысты өмірі мен еркіндігіне қауіп төнетін елге» мәжбүрлі түрде қайтаруға және жер аудартуға тыйым салынады.

Бұл мәселе 1957 жылғы 13 желтоқсандағы «Қылмыскерлерді беру туралы» Конвенцияда көрініс тапты²⁹, ол саяси қылмыспен байланысты қылмыс жасаған немесе саяси қылмыс жасағаны үшін беруден бас тартуды қарастырады.

1951 ж. Конвенция босқынның қудалаудан қауіптенуін немесе қудалаудың шынымен болуын талап етпейді. Қауіптену адамның кәдімгідей шетелде болуы кезінде қалыптасқан жағдайлармен тууы мүмкін (мысалы, сту­дент, дипломат ретінде немесе демалыста), ал «толық негізделген» деген анықтама өткен шақтан гөрі келешекке қатысты. Сонымен, субъективті және объективті факторлар ұштасады. Қауіптену босқын анықтамасының ең болмағанда субъективті факторларда шоғырлануын бейнелейді. Қауіптенуді ұлғайтуға немесе азайтуға болады, бірақ олар орынды болып қалады. Дегенмен анықтамалардан, тәжірибеден және түсіндірмелерден іс жүзінде тәуекелді бағалауға бағытталған мәртебені анықтауда субъективті элемент қандай рөл атқаратыны тіпті айқын емес. Егер өтініш білдірушінің оның қауіптенуі туралы әңгімесі бірізді және сенімді болса, онда жаңа ресми дәлелдерді талап етудің қажеті болмас. Бұл жерде, субъективті қауіптенуге дәлел емес, адамның өмірінің, көзқарасы мен міндеттерін қоса, субъективті аспектілеріне дәлел керек шығар. Олар адам өмірінің әлеуметтік және саяси жағдайын айқындауға көмектесіп қана қоймай, екіжақты сұрақты шешуге көмектеседі: жеке өтініш білдірушіге сенім туралы және шын мәніндегі орынды қауіптену туралы. Өйткені мәселенің түйіні, «субъективті» қауіптену толық негізделген болып табылуында; өтініш білдірушінің қудалаудың үлкен қаупімен кезіккендігі фактісін анықтау үшін фактілер жеткілікті ме.

Істің жағдайын дәлелдеу ауыртпалығы өтініш берушіге жүктеледі , бірақ адамның қашу кезінде басынан кешкен оқиғалары мен психикалық жарақаттары өтініш білдірушінің хабарлаған мәліметтерінің сәйкес фактілері мен сенімділігін тексеруші және бағалаушы кез-келген адам үшін сәйкес міндеттеме туғызады. Босқындарға «қорғау» беру — Конвенция мақсаттарының бірі болғандықтан, критерийлердің либералдық түсіндірмелері қажет. Қудалау алдындағы қорқыныш үрейдің негізділігі немесе негізсіздігі туралы шешім — бұл іс мәніне қарай, егер оны шыққан еліне қайта қайтарса, өтініш білдірушімен келешекте не болуы мүмкін екендігі жайлы гипотеза тұрғызу. Сондықтан дәлелдемелердің дұрыс стандартын қолдану кезінде ерекше абай болу қажет.

Дәлелдеу стандарты туралы даулар болжап білуге негізделген қорғау жүйесінің кейбір ішкі кемшіліктерін айқындайды. Босқындар мәртебесін анықтау — оңай мәселе емес: шешім қабылдаушы тұлғалар өтініш білдірушінің қандай сенімге ие бола алатынын және оның беталысын бағалауы керек. Көп жағдайда туған елі туралы ақпарат болмайды немесе жеткіліксіз болады, сондықтан барлық уақытта ұсынылуы мүмкін емес дәлелдер талап етілуі мүмкін. Өтініш білдірушінің сөздерінде өзін-өзі ақтаудың артықшылығын байқауға болады, дегенмен оның атынан айтатын өзінен өзге адамның болмауынан бұл жағдайдың басқаша болуы мүмкін де емес. Толық негізделген қудалаудан қауіптенудің жағдайын дәлелдеу ауырпалығы өтініш білдірушіге жүктеледі, одан өзге, кейбір объективті дәлелдемелер талап етіледі; дегенмен ресми дәлелдемелер көбінесе болмайды немесе барынша жалпылама болады, сондықтан әрбір нақты жағдайларда қорытынды жасауға негіз бола алмайды.

Қауіптің шын мәнінде бар екендігін анықтау проблема болып қала береді, бірақ болжап білу сипаты мен қорғау мақсаты салдарды, сонымен қатар, ықтималдықты таразылаудан алшақ сенімділік дәрежесін ескеруге мәжбүр етеді.

Қазір бұл, шынында да, босқын мәртебесі дербес анықталатын көптеген елдерде мойындалды. Мысалы, Adjei v. Minister of Employment and Immigration ісі бойынша Канаданың Федералдық аппелляциялық соты «қудалаудан қауіптенудің салмақты негіздері» деген сөз тіркесін Конвенцияға сәйкес тұлғаның босқын деп танылуы туралы өтінішті қолдайтын дәлелдеме ретінде қолдануға болатынын мақұлдады; Сот келесі сұрақты қойды: «Егер өтініш білдірушіні еліне қайтарса, қудалаудың орын алуының ықтималдығы бар ма? Австралияның Жоғарғы Соты «нақты ықтималдық» ұғымын қолданды, бұл 50 % құрайтын ықтималдық деп түсіндіріледі, ал Ұлыбританияның Лордтар Палатасы Fernandez ісін қараған кезде бірінші рет қолданылған тәсілдемені мақұлдады: толық негізделген «қауіптену» туралы талап, тек қана қудалану ... ықтималдығының ақылға сиымды дәрежесі көрсетілуі қажеттігін белгілейді».³⁰

Босқындарды құқықтық қорғау туралы халықаралық нормаларды қолдану үшін мемлекеттер оларды бекітулері қажет. Кейбір мемлекеттерде бекіту актісінің өзі шарттың ұлттық деңгейдегі әрекет ететінін көрсетеді, осыдан заңды мәртебеге немесе қандай да бір жеңілдікке қол жеткізгісі келген босқын оған құқықтық норма ретінде сілтеме жасай алады. Дегенмен мұндай елдерде де, әсіресе, процедура мәселелерінде шартты мемлекет ішіндегі құқыққа инкорпорациялау бойынша нақты шаралар талап етілуі мүмкін. Басқа мемлекеттерде, оның ішінде жалпы құқықтық жүйедегі көптеген елдерде босқын мәртебесі ұғымы құқықтық мазмұнға ие болуы үшін олардың құқықтық жағдайының стандарттарын заң бойынша қорғау мақсатында және атқарушы биліктің қарауына тәуелді болмауы үшін міндетті түрде арнайы заң талап етіледі.
2.2 Мемлекеттердің БҰҰ-мен және басқа ұйымдармен босқындар мәселелері бойынша әріптестігі.
Шекараны кесіп өткен адамдармен жұмыс істеу кезіндегі әріптестіктің жалпы қағидасы мүше – мемлекеттер БҰҰ-ның Жарғысына сәйкес және жай халықаралық қауымдастық мүшелері ретінде өзіне қабылдаған міндеттемелерден шығады.³¹

1951ж. БҰҰ Конвенциясына сәйкес (35бап) келісуші Мемлекеттер Біріккен Ұлттар Ұйымының Босқындар істері бойынша Жоғарғы Комиссарының Басқармасымен немесе Біріккен Ұлттардың оның атқаратын қызметі беріле алатын кез-келген басқа органдарымен ынтымақтасуға міндеттеме алады, атап айтқанда, осы Конвенцияның ережелерінің қолданылуын бақылауға қатысты міндеттерді орындауға ықпал етеді.

Жоғарғы Комиссар Басқармасына немесе Біріккен Ұлттардың оның орнына тұратын кез-келген басқа органдарға, Біріккен Ұлттардың тиісті органдарына баяндаманы көрсету мүмкіндігін беру үшін келісуші Мемлекеттер оларды талап етілетін мәліметтер мен статистикалық деректермен қажетті нысанда қамтамасыз етуге міндетті болады, атап айтқанда мыналарға қатысты:

а) босқындар жағдайлары;

b) осы Конвенцияны жүзеге асыру және

с) босқындар туралы күшіндегі заңдар, өкімдер және декреттер.

Осы ереже 1967 жылғы Хаттамада (ІІ бап) қайталанған.

Тәжірибеде көптеген мемлекеттер өз елінен әр түрлі себептермен қашуға мәжбүр болған тұлғалардың кең категориясы үшін Біріккен Ұлттар Ұйымының өзіне міндеттеме алуын қалайды. Бас Ассамблея ізгілік ниетте жасалған БЖКБ қызметін қолдады, бірақ ол мұны қорғаудың болмауы вакуум тудыратындықтан жасады. Бұл, өз кезегінде, азаматтықтың болмауының құқықтық салдарынан пайда болуы мүмкін, мысалы, адам негізделген қудалау қаупінің болуынан немесе табиғи емес себептер азабынан, мысалы, зорлаудың әр түрлі себептерімен өз елінің қорғауын қолдана алмаса немесе қолданғысы келмесе.

Сонымен, халықаралық қорғау үшін бастапқы кезең — бұл мәжбүрлілікпен байланысты салмақты себептермен әкімшілікпен ұсынылатын ізгілікті қажеттілік. Қудалаудан сақтанушы босқын және зорлаудан сақтанушы босқын — «жасанды апаттар», — тура солай Біріккен Ұлттар Ұйымы тарапынан қамқорлыққа лайықты, дегенмен қазіргі міндеттемелер мен ынтымақтастық жүйелері тәуелсіз мемлекеттерден ұзақ мерзімді шешімді әзірше талап етпейді.

Бас Ассамб­леяның Қарары оның көмекші органы БЖКБ-ның қызметтік міндеттерін кеңейте алады, бірақ тікелей мемлекеттер үшін міндеттемелер туғызбайды. Бас Ассамб­лея мен БЖКБ арасындағы өзара қатынас Жарғыда бекітілген: Жоғарғы Комиссар Бас секретарьға бағынбайды, ол «Бас Ассамб­леяның жетекшілігімен әрекет етеді», «осы органмен немесе Экономикалық және Әлеуметтік Кеңеспен оған берілетін жетекшілікке алынатын директиваларға сүйенеді» және «осындай қызметтің басқа түрлерімен айналысады, оның ішінде Бас Ассамб­леямен анықталатын репат­риациямен және орналастырумен». Одан өзге, Жоғарғы комиссар Экономикалық және Әлеуметтік Кеңес арқылы Бас Ассамблеяда жыл сайынғы баяндаманы беруі керек; оның баяндамасы күн тәртібінің жеке тармағы ретінде қарастырылады. Жарғы – әсіресе, қиындықтар пайда болған кезде – Жоғарғы комиссарға Кеңес беруші комитеттің қорытындысын сұрауды ұсынады, егер ондай қорытынды жасалған болса.

Мемлекеттердің босқындар қорғауымен айналысатын басты халықаралық мекемелердің жұмысының әр түрлі деңгейлерінде қатысулары қажетті. Сондықтан, мұндай ұйымдардың тәжірибесі БЖКБ мәртебесін де, босқындар жағдайын жақсартатын жалпы халықаралық құқық нормаларын да бағалау үшін өте маңызды. БЖКБ — мемлекеттер пікірі көрсетілетін форум ғана емес; халықаралық құқықтың субъектісі бола отырып, ол әрекеті сәйкес саладағы норма шығарушылық процесіне ықпал ететіндердің бірі болып табылады.

Төтенше ізгілікті көмек көрсету бойынша әрекеттерді үйлестірудегі БҰҰ-ның рөлі өте маңызды. 1991 жылы 19 желтоқсанда Бас Ассамблея БҰҰ төтенше ізгілікті көмек саласындағы үйлестіруді нығайту туралы 46/182 қарарды қабылдады. Бұл қарарға ізгілік көмектің маңызды стандарттарын, бейтараптылықты және алалықсыздықты қарастыратын жетекші қағидалар мен ұсыныстар жинағы қосылды, бірақ, одан өзге, «тәуелсіздікті, территориялық тұтастықты және мемлекеттердің ұлттық бірлігін» сыйлау және әрбір мемлекеттің «өзінің территориясында орын алған табиғи апаттар мен басқа да төтенше жағдайлар құрбандарына көмек көрсету үшін» негізгі міндеттемесін мойындау да қосылды. Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет сәйкес үкіметаралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуіне болады, ал көрші мемлекеттер — зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасады.

Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет сәйкес үкіметаралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуге, ал көрші мемлекеттер — зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасуға шақырылады.

1969ж. ОАЕ Конвенциясы мүше – мемлекеттерге осылай ынтымақтасуды ұсынады және өзі 1951 ж. Конвенцияның Африкадағы тиімді регионалдық қосымшасы болып табылатынын жариялайды. Дегенмен БЖКБ бұл құжаттардың қатысушысы болып табылмайды және оның мәртебесін барынша жалпы қағидалармен және сәйкес тәжірибелермен, оның босқындар проблемасына кешендік тәсілдемені дайындау және жүзеге асырудағы ресми қатысуын қоса отырып байланыстыру керек.

Мәжбүрлі орын ауыстыру дағдарыстарын шешуге Біріккен Ұлттар Ұйымының көптеген мекемелері ат салысты. Мысалы, ЮНИ­СЕФ — 1946 ж. құрылған Біріккен Ұлттар Ұйымының Балалар қоры,— бастапқыда басқыншылық құрбаны болған елдердің балаларына көмек көрсетуге өкілетті болды; қазір ол көмек қажет ететін бүкіл дүниежүзінің аналары мен балаларына төтенше де, ұзақ мерзімді де көмектер көрсетеді. Көбінесе ЮНИСЕФ-тің босқын-балалармен жұмыс істеуіне тура келеді, мысалы, қасында оларға қарайтын ересек адамдары жоқ балаларға көмектеседі немесе таза су мен емдік тағамдармен қамтамасыз етеді.

МПП қызметкерлері көптеген елдерде жұмыс істейді; оның атынан БҰҰДБ (Біріккен Ұлттар Ұйымының Даму Бағдарламасы) өкіл-резидентері әрекеттенеді.

ДДҰ (Дүниежүзілік Денсаулық сақтау Ұйымы) Жарғысының 2. d) бабы³² оны сәйкес техникалық көмек көрсетуге, ал төтенше жағдайларда — сұраныс бойынша немесе үкіметтің келісімімен қажетті көмек көрсетуге уәкілеттейді. ДДҰ дүниежүзінде кеңінен таралған: бағдарламаларды үйлестірушілері немесе ұлттық бағдарламаларды үйлестірушілері барлық елдерде дерлік жұмыс істейді. Сірә, шекаралар арқылы адамдардың көп тасымалдануы аурудың пайда болуына және таралуына әсер етеді, әсіресе, адамдардың көп саны жылдам жабдықталған лагерьлерде, антисанитарлық жағдайларда тұруға мәжбүр болған кезде. Төтенше жағдайлар кезінде ДДҰ кеңес бере алады және мамандарды бағыттайды, сонымен қатар Женевадағы және региондағы қорлардан қажетті дәрі-дәрмектерді жылдам жеткізе алады.

Босқындар мәселелері бойынша ынтымақтасатын халықаралық және үкіметаралық ұйымдар ішінен 1951 ж. құрылған Көші-қон бойынша Халықаралық Ұйымын атауға болады. КХҰ-ның мақсаты мен қызметі дүниежүзілік болып табылады және өзіне келесідей міндеттерді алады: жұмыспен қамтамасыз ету мақсатында тәртіпке келтірілген және жоспарлы көшіп-қонуын, жанұя мүшелерін қоса алғанда, адамдар ресурсының белгілі бір категориясының орын ауыстыруларын, босқындардың, өзі тұратын елді тастап кетуге мәжбүрлі қоныс ауыстырушы тұлғалар мен басқа да тұлғалардың ұйымдасқан қозғалысын ұйымдастыру; техникалық көмек көрсету мен миграциялық саясат, заңнама, басқару және бағдарлама мәселелері бойынша кеңес беру, сонымен қатар мүдделі мемлекеттер мен ұйымдар көші-қон мәселелерінде ынтымақтастық пен үйлестіруді дамытуға қатысты пікірлер мен тәжірибелермен алмаса алатын форум ретінде жұмыс атқару. КХҰ көшіп-қону мәселелері бойынша ақпараттарды таратуға да ат салысады — жеке дара және БЖКБ-мен ынтымақтаса отырып.

Босқындар мәселелері бойынша ынтымақтастықта Қызыл Кресттің Халықаралық Комитеті ерекше рөл атқарады (ҚКХК)³³. Ол қорғау бойынша БЖКБ қызметтерімен көп жағынан салыстырмалы міндеттерді орындайды, дегенмен негізі 1949 жылғы Женева конвенциясы мен Қосымша хаттама болатын жүйе шеңберінде қызмет атқарады. Көрсетілген әрбір құжаттарда Қызыл Кресттің Халықаралық Комитеті немесе кез-келген гуманитарлық ұйым олардың қарамағындағы тұлғаларды қорғау үшін және оларға көмек көрсету үшін қабылдайтын ізгілікті әрекеттер мойындалады.

ҚКХК ізгілікті міндеті мен рөлі төрт Женева Конвенцияларының әрқайсысының мәтінінде көрсетіледі — жалпы 3 бапта және қамқорлықтағы адамдар мен қорғау маңызы туралы ережелерде. Конвенцияларда ҚКХК қызметі ғана мойындалып қоймайды: олардың бастамашылық құқығы, «кез келген ізгілікті бастамашылық,конвенциямен қарастырылмаған, бірақ құрбандарды қорғауға қажет кез-келген әрекеттерді» жасау еркіндігі мойындалады.

Босқындарды қорғауға (тікелей немесе жанама) аймақтық ұйымдар да әсер етеді, мысалы, Африка бірлігі ұйымы, Американдық мемлекеттер ұйымы (АМҰ) және Еуропа Кеңесі. Бұл ұйымдар, атап айтқанда, Африкадағы босқындар проблемасының нақты аспектілерін құрайтын 1969 ж. ОАЕ Конвенциясы, Адам құқығы туралы 1969 ж. Америкалық конвенция, Адам құқығы туралы 1950 ж³⁴. Еуропалық конвенция, Босқындар үшін визаны алып тастау туралы 1959 ж. Еуропалық келісім³⁵, Әлеуметтік қамсыздандыру туралы 1994 ж. Еуропалық келісім, Босқындарды қорғау туралы Хаттамасы бар консулдық қызмет туралы 1967 ж. Еуропалық келісім және Босқындар үшін жауапкершілікті беру туралы Еуропалық келісім ³⁶ сияқты құжаттарды жасады.

Көші-қон және босқындарды қорғау мәселелеріндегі ұйымаралық және мемлекетаралық ынтымақтастықтың қажеттігі көптеген форумдарда мейлінше жиі мойындалуда, оның ішінде Еуропадағы қауіпсіздік пен ынтымақтастық бойынша Ұйымда (бұрынғы — Мәжіліс). ОБСЕ процедуралары халықаралық шартқа тән қатаң нормативті сипатта болмағанымен, ынтымақтастық туралы мәселе әрбір кездесудің көңіл аудартатын мәселесі болып табылады және де ол барған сайын егжей-тегжейлі қарастырылады. 1986—1987 жж. Венадағы кездесуде СБСЕ қатысушы – мемлекеттері сұрақтар кешенін талқылады, олар: кез – келген елді тастап кету, өзінің елін де және оған қайта оралу, сонымен қатар босқындардың репатриацияға құқығы.

1990 ж. маусым айында қабылданған СБСЕ Копенгагендік конференциясының Қорытынды құжатында да қоныс аудару еркіндігі мен кең ауқымды құқықтық қорғаудың тиімді құралдарына құқықты қоса алғанда, адамның негізгі құқықтары бекітілді. Қоныс аударудың үлкен еркіндігінің қажеттілігіне ерекше көңіл бөле отырып, қатысушы – мемлекеттер «қажет болса, адамдардың өсіп бара жатқан орын ауыстыруы нәтижесінде пайда болуы мүмкін проблемаларды қарастыру кезінде ынтымақтасатынын және кеңесетіндерін» жариялады. 1990 ж. қарашада СБСЕ мемлекеттері жаңа Еуропа үшін Па­риж хартиясын қабылдады, оған енгендер: демократиялық институттардың жетекші қағидаларын нығайту, ұлттық азшылықтардың «салмақты үлесін», этникалық алауыздық пен кемсітушіліктің барлық нысанына қарсы және «сонымен қатар діни және идеологиялық мотивтер бойынша қудалауға қарсы»³⁷күресті көтермелеу.

Босқындар мәселелерін шешуге үкіметтік емес ұйымдар (ҮЕҰ) да қатысады. Жүздеген ұлттық және халықаралық ҮЕҰ босқындар мен баспана іздеуші тұлғаларға көмек көрсетуге және олардың бүкіл дүниежүзі бойынша қорғалуына ат салысуда. Олардың арасындағы ең белгілі ҮЕҰ:

- «Шекарасыз дәрігерлер»³⁸ ұйымы, шұғыл жасалған лагерьлер мен мекендердегі босқындардың денсаулығын қорғау бойынша медициналық көмек пен қызмет көрсетуге арналған;

- «Босқындар істері бойынша АҚШ Комитеті», ол көңіл аударуды қажет ететін проблемалары бар жерге тұрақты түрде барып тұрады және проблемалар мен жағдайлар туралы құжаттарды жариялайды;

- 1973 ж. құрылған «Босқындар істері және мәжбүрлі эмигранттар бойынша Еуропалық кеңес» — босқындар мәселелерімен және баспана құқығымен айналысатын 60-тан аса еуропалық ҮЕҰ ынтымақтасуына арналған форум;

- әр түрлі «босқындар істері бойынша кеңестер» — Нидерландыда, Ұлы­британияда және басқа еуропалық елдерде, олар заңгерлік және басқа кеңестер береді немесе босқындарға және баспана іздеуші тұлғаларға қатысты ұлттық саясатқа ықпал етуге тырысады; құқық қорғаушы ұйымдар, олардың босқындар мен қудаланушыларға қатысты баяндамаларды ұсыну, бақылау бойынша қызметі олардың мандатының логикалық жалғасы болып табылады.

Қазақстан Республикасындағы қоғамдық қозғалыстың үкіметтік емес секторына келсек, онда атап айту керек, республикада конституциялық – құқықтық қатынастың арнайы субъектілері ретінде ҮЕҰ бөлінуінің белгілі бір тенденциясы қалыптасты. Бұған барлық елде дамып келе жатқан әлеуметтік маңыздылығы кез – келген мемлекетте ондағы демократиялық институттардың қаншалықты дамығанына қарамастан олардың қызметтерінің нәтижелерімен дәлелденген ҮЕҰ инфрақұрылымы ықпал етеді³⁹.

Босқындар істері бойынша қызметтің (мысалы, көшіп-қону мәселелерін регламенттеу тәжірибесі көрсеткендей) әр көпбағыттағы салалық өзіне тән ерекшеліктері бар. Мысалы, босқындарды қорғау мен «ар тұтқындарын», яғни «олардың күш қолданбағанын ескере отырып саяси, діни немесе басқа ойлы сенімдерінің немесе олардың этникалық тегі, жынысы, терісінің түсіне немесе тіліне қарай түрмеге қамалған, ұсталған немесе басқа шектеулерге ұшыраған» ерлер мен әйелдерді қорғауға қатысты Халықаралық амнистияның жарғылық қызметі бірін бірі толықтыратыны айқын.