Боба, Джимми, Неда и Мэри. Эта книга написана и для них тоже. Jacobs qxd 05. 03. 2011 14: 45 Page 3
жүктеу/скачать 1,55 Mb. Pdf көрінісі
|
Jacobs
|
ции имеет прямое отношение апатия, проявляемая всеми остальными. Некоторые нынешние специалисты в области жилищного строительства логически обосновывают высокие прибыли теневого мира, сопутствую+ щие городской реконструкции. «Трущобы сотворило общество, — заяв+ ляют они, — и поэтому только справедливо, что общество платит за их Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 327 расчистку». Возникает, однако, вопрос: кому именно платит общество, и на что эти деньги идут потом? Апатии способствует, кроме того, уют+ ная мысль, что сносом старых трущобных зданий проблема трущоб, так или иначе, решается. Ничто не может быть дальше от действительности. Очень легко возложить вину за упадок в больших городах на транспорт… на иммигрантов… на капризы среднего класса. Но причи+ ны этого упадка более глубоки и сложны. Они связаны с нашими пред+ ставлениями о том, что нам нужно, и с нашим незнанием того, как функ+ ционируют большие города. Формы использования — и отказа от использования — денег для городского строительства и ремонта явля+ ются ныне мощными факторами городского упадка. Формы использова+ ния денег должны, однако, быть факторами возрождения, порождаю+ щими не бурные катаклизмы, а непрерывные, постепенные, сложные и аккуратные перемены. Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 328
IV Тактические методы Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 329
Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 330 17. Субсидирование жилья [ 331
] 17 Субсидирование жилья Большинство задач, о которых я здесь пишу, — таких, как подъем трущоб из трущобного состояния, катализация разнообразия, пестование полнокровных улиц, — не считаются в наши дни задачами градостроительства. Поэтому проектировщики и те организации, что реализуют их проекты, не располагают ни стратегиями, ни тактиками решения этих задач. В отсутствие тактики построения крупных городов, способ+ ных вести себя как крупные города, градостроительство тем не менее вы+ работало множество тактик. Они направлены на реализацию безумных стратегий. К сожалению, они эффективны. Темы, которые я затрону в этом разделе, как таковые сего+ дня признаются принадлежащими к сфере градостроительства: субси+ дирование жилья, транспорт, визуальный городской дизайн, аналитиче+ ские методы. В этих областях обычное современное градостроительство знает, к чему стремится, и, следовательно, располагает тактиками, при+ чем в таком количестве и настолько глубоко эшелонированными, что, когда цель какой+либо из них ставится под вопрос, обоснование обычно дается
в терминах условий, создаваемых другими тактиками (напри+ мер, мы должны это сделать, чтобы получить федеральную гарантию займов). Так мы становимся пленниками нашей тактики, почти неспо+ собными увидеть за ней стратегию. Для того чтобы начать разговор о тактике, неплохо подой+ дет тема субсидирования жилья, потому что разработанные и усовер+ шенствованные за прошедшие годы тактические методы, имеющие целью создание жилых массивов для малообеспеченных, оказали глубо+ кое воздействие на градостроительную тактику во всех областях. «Что же, государственное жилое строительство полностью провалилось?» — спросил эксперт по жилищным вопросам Чарльз Абрамс, предварительно Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 331 [ 3 3 2
] IV. Тактические методы раскритиковав его как деятельность, плохо продуманную в свете стоя+ щих перед ней задач и приобретшую в сочетании с расчисткой городских территорий «абсурдный» характер. Вот его ответ на свой вопрос: Нет. Оно доказало многое. <…> Оно доказало, что обширный городской участок, находящийся в состоянии упадка, можно охватить единым проектом и перестроить. Оно добилось общест+ венного одобрения крупномасштабной городской реконструк+ ции и создало для нее юридическую базу. Оно доказало, что <…> жилищные облигации — первоклассное вложение средств; что предоставление жилья за общественный счет — долг государства; что механизм городских жилищных органов по крайней мере может действовать без взяток. Все это немалые достижения. Все это, и правда, немалые достижения. Широкомасштаб+ ная расчистка территорий, перемещение трущоб, их «замуровывание», строительство жилых массивов по единому проекту, сортировка людей по доходам и сортировка способов использования настолько впечата+ лись в людское сознание как градостроительные образы и как наборы тактических методов, что градостроители, да и обычные граждане в большинстве своем, становятся в тупик, когда пытаются представить себе городскую реконструкцию без всего этого. Чтобы выйти из тупика, мы должны разобраться с первоначальным заблуждением, на котором покоится вся воображаемая конструкция. Одна моя знакомая до восемнадцати лет считала, что ребе+ нок рождается сквозь материнский пупок. Эта идея возникла у нее в раннем детстве, и с тех пор, что бы она ни слышала о деторождении, она, будучи умной и изобретательной, ухитрялась соединять и прими+ рять это со своей первоначальной ошибкой. Таким образом, чем боль+ ше она узнавала, тем, казалось бы, больше доказательств получала ее идея. Довольно своеобразным способом она пускала в ход одну из са+ мых универсальных, изощренных и вместе с тем удручающих челове+ ческих способностей. На каждое опровергнутое объяснение у нее на+ ходилось новое, и невозможно было уничтожить ее заблуждение, обрубая, так сказать, его ветви. Чтобы искоренить ее сложный вымы+ сел, необходимо было начать с анатомии пупка. Когда ее родные устра+ нили ее первоначальное простое непонимание природы и назначения пупка, она очень быстро проявила другую изощренную человеческую способность, более обнадеживающую. Она расчистила все остальные Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 332 17. Субсидирование жилья [ 333
] заросли собственных заблуждений с такой легкостью, что впослед+ ствии стала преподавательницей биологии (и, кстати говоря, матерью большого семейства). Но заросли заблуждений по поводу функционирования больших городов, которые сотворила идея субсидируемого жилого мас+ сива, уже не ограничиваются нашим сознанием. Сейчас мы уже, кроме того, имеем заросли законодательных, финансовых, архитектурных и аналитических инструментов, применяемых к большим городам. В наших больших городах есть люди, слишком бедные, чтобы платить за жилье такого качества, какое они, как совершенно правильно подсказы+ вает нам наша общественная совесть, имеют право занимать. Более то+ го, во многих городах сам по себе запас жилищ слишком мал, чтобы лю+ ди могли разместиться без скученности, и необходимое добавочное количество жилья нередко превышает непосредственные финансовые возможности тех, кого эта проблема затрагивает. По этим причинам нам нужны субсидии по крайней мере на некоторую часть городского жилья. Таков простой и ясный ответ на вопрос о причинах субсиди+ рования. Он, кроме того, оставляет простор для выбора способов субси+ дирования, как финансовых, так и физических. Но посмотрите, какими запутанными и негибкими можно сделать (точнее, уже сделали) эти причины, дав на вопрос о них немно+ го другой, хоть и тоже простой, казалось бы, ответ. Ответ, с которым мы довольно давно согласились, таков: жи+ лищные субсидии нужны, чтобы обеспечить жильем ту часть населения, которая не может быть им обеспечена с помощью частной инициативы. И поскольку, говорят нам дальше, это, так или иначе, необ+ ходимо, субсидированные жилища должны воплощать в себе и демон+ стрировать принципы хорошего проектирования и градостроительства. Это — ужасный ответ, и последствия его ужасны. Семанти+ ческий сдвиг внезапно предъявляет нам
должны быть им обеспечены каким+то иным образом. Но ведь в реаль+ ной жизни это люди, чьи жилищные нужды не являются сами по себе ка+ кими+то особыми и лежащими вне сферы возможностей частного пред+ принимательства, как, например, жилищные нужды заключенных, моряков в открытом море или умалишенных. Частное предпринима+ тельство способно удовлетворить обычные жилищные нужды почти каждого. Люди, о которых идет речь, находятся в особом положении лишь потому, что
Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 333 [ 3 3 4
] IV. Тактические методы В одно мгновение, однако, «люди, которые не могут быть обеспечены жильем с помощью частной инициативы», были превраще+ ны в статистическую группу с особыми жилищными требованиями на+ подобие заключенных на основе одного+единственного статистическо+ го параметра — их дохода. Чтобы реализовать вторую часть ответа, из этой статистической группы делают специальный набор подопытных кроликов для утопических экспериментов. Если бы даже утописты располагали схемами, осмысленны+ ми для больших городов в социальном плане, все равно неправильно вы+ делять по признаку дохода некую часть населения и размещать ее на осо+ бых участках с особой структурой сообщества. Сегрегация — «равенство порознь» — сулит одни неприятности в обществе, где люди не считают кастовую систему элементом божественного порядка. Предоставление же выделенной группе лучших условий приводит нас к противоречию, если ее выделенность обусловлена одной из форм неполноценности. Ложно само представление о том, будто субсидия предпола+ гает удовлетворение жилищных нужд кем+либо помимо частного секто+ ра и обычных домохозяев. Государство не берет на себя функции вла+ дельца или управляющего в случае субсидируемых ферм или авиалиний. Государство, как правило, не берет на себя управление музеями, получа+ ющими субсидии из государственных фондов. Оно не считает нужным владеть или управлять благотворительными больницами, сооружение которых сегодня часто становится возможным лишь благодаря государ+ ственным субсидиям*. Государственные жилищные программы стоят особняком от других, логически сходных с ними, форм капитализма при участии го+ сударства, которые у нас возникли и развились. В этих программах во+ площено мнение, будто государство должно владеть или распоряжаться чем+то
только потому, что оно предоставляет на это субсидии. Не имея идеологии, которая могла бы поместить государ+ ство, играющее роль домовладельца, в контекст всей остальной жизни нашей страны, мы не понимаем, как со всем этим быть. Чиновники, от+ вечающие за строительство жилья и управление им в подобных случа+ ях, вечно боятся, как бы их капризные работодатели — налогоплатель+ * Покойный Маршалл Шаффер, блестящий деятель из Службы здраво+ охранения США, разработавший федеральную программу помощи со+ оружению больниц и много лет ею ру+ ководивший, держал в ящике своего письменного стола листок бумаги, на который он время от времени смот+ рел, чтобы напомнить себе кое о чем. Там было написано: «Даже дурак, оде+ ваясь сам, делает это лучше, чем это сделал бы за него мудрец». Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 334 17. Субсидирование жилья [ 335
] щики — не увидели недостатков в жилищных условиях, в моральной атмосфере или в коммунальных удобствах и не возложили вину на чи+ новников. В результате эти чиновники то недопустимо высокомерны, то недопустимо робки. Поскольку государство выступает в роли домохозяина, оно является потенциальным конкурентом частных домохозяев, и, чтобы кон+ куренция была справедливой, необходимы картельные соглашения. Объ+ ектом картелизации становится само население; переход человека с одно+ го картельного участка на другой определяется размером его дохода. Вывод о необходимости субсидий для людей, «которые не могут быть обеспечены жильем с помощью частной инициативы», был абсолютно губителен и для больших городов как таковых. В один миг го+ род как организм перестал существовать. Формально говоря, он превра+ тился в статичную совокупность территорий, предназначенных для за+ селения рассортированными статистическими единицами. С самого начала вся эта концепция не имела ничего общего ни с сутью проблемы, ни с прямыми финансовыми нуждами людей, ко+ торых она касается, ни с нуждами и функционированием больших горо+ дов, ни со всей остальной нашей экономической системой, ни даже со значением
Единственное, что можно сказать в пользу этой концеп+ ции, — что она позволила экспериментально проверить как в физиче+ ском, так и в социальном плане некоторые градостроительные теории. Результат — отрицательный. Проблема субсидирования людей, неспособных оплачивать стоимость своего жилья, сводится, по сути, к тому, как восполнить разницу между тем, сколько они могут платить, и тем, сколько жилье стоит. Жилье при этом может предоставляться частными владельцами, а разница выпла+ чиваться им либо напрямую в виде субсидий, либо опосредованно в ви+ де финансовой помощи жильцам. Для того чтобы осуществлять это в раз+ ных случаях — старых зданий, новых зданий, ремонтируемых зданий, — имеется множество тактических методов. Я предложу здесь один такой метод — отнюдь не потому, что считаю его единственно разумным, а потому, что он способен ока+ зывать помощь в решении самых трудных на данный момент проблем городского благоустройства. В частности, он может способствовать по+ степенному, а не катаклизмическому введению в строй новых зданий, введению их в строй как элементов местного разнообразия, а не как средства стандартизации, привлечению в районы из «черных списков» Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 335
[ 3 3 6
] IV. Тактические методы новых частных строительных фирм, более быстрому выходу трущоб из трущобного состояния. Он, как мы увидим, может играть роль и в реше+ нии других проблем, помимо предоставления людям жилья. Метод, который я предлагаю, можно назвать методом га+ рантированной квартплаты. Физические единицы, с которыми он име+ ет дело, — не жилые массивы, а здания, стоящие на городских улицах среди других зданий, старых и новых. Эти здания с гарантированной квартплатой могут быть разных типов и размеров в зависимости от ха+ рактера округи, от площади участка и от всех прочих факторов, обычно влияющих на тип и размер более или менее рядовых зданий. Чтобы поощрять частных собственников к строительству та+ ких зданий на территориях, где они необходимы для замены ветхих стро+ ений или для пополнения жилого фонда, правительственный орган, ко+ торый я условно назову Бюро жилищных субсидий (БЖС), должен давать застройщикам гарантии двух типов. Во+первых, БЖС должно гарантировать застройщику, что он получит необходимое для строительства финансирование. Если застрой+ щик не может получить заем от традиционных кредитных организаций, БЖС должно гарантировать заем. Если застройщик не может получить заем даже на условиях гарантии, БЖС должно само выдать ему кредит (этот вариант необходимо предусмотреть из+за того, что традиционные частные займодатели порой согласованно заносят те или иные террито+ рии в «черные списки», и прибегать к нему нужно лишь при невозмож+ ности получить заем из обычных источников под разумный процент с государственной гарантией). Во+вторых, БЖС должно гарантировать этим застройщикам (или тем, кому здания будут впоследствии проданы) достаточную кварт+ плату, чтобы обеспечить им экономическую выгоду. В обмен на обеспечение финансирования и на гарантию достаточного дохода от занятых квартир БЖС должно требовать: а) что+ бы здание было построено на указанной территории, а иногда и на ука+ занном месте в ее пределах; и, в большинстве случаев, б) чтобы жильцы выбирались из числа претендентов, проживающих на указанном участ+ ке или в указанной группе зданий. Обычно (но не всегда) это будет учас+ ток или здания, находящиеся поблизости. Вскоре мы увидим, почему эти условия могут быть полезны, но вначале необходимо сказать о третьей и последней функции БЖС. После того как владелец выбрал жильцов из числа претенден+ тов, БЖС должно поинтересоваться доходами этих жильцов. Оно не долж+ но иметь права исследовать какие+либо иные касающиеся их факты — Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 336 17. Субсидирование жилья [ 337
] только доходы и факт проживания на указанном участке или в одном из указанных зданий. У нас уже есть органы, к ведению которых относятся все смежные вопросы — такие, как выполнение взаимных обязательств между домохозяевами и жильцами, осуществление полицейских функ+ ций, социальное обеспечение, и БЖС не должно эти органы подменять. Речь идет не о бесполезном, неопределенном и унизительном меропри+ ятии по общему облагораживанию человеческих душ. Речь идет о дело+ вом мероприятии, касающемся найма жилья и осуществляемом с уваже+ нием к человеческому достоинству. Не больше, но и не меньше. Все или почти все претенденты на жилье в рамках подоб+ ной программы будут, по крайней мере в начале ее, не способны пла+ тить полную экономически выгодную квартплату. БЖС должно будет восполнять разницу. Сбор сведений о доходах и их анализ в сопостав+ лении с размером жилья должны происходить ежегодно — так, как об+ рабатываются налоговые декларации. Подобный механизм уже ис+ пользуется в системе государственного жилья (правда, в сочетании с большим количеством абсолютно ненужного вынюхивания и сбора сплетен, касающихся совершенно посторонних вопросов), и его, этот механизм, мы с успехом применяем во многих иных областях. Напри+ мер, колледжи и университеты с его помощью распределяют стипен+ диальные фонды. Если доход семьи увеличивается, ее доля в квартплате рас+ тет, доля субсидии уменьшается. Если и когда семья достигает уровня, при котором она может платить за жилье полную стоимость, на то вре+ мя, пока это положение сохраняется, она перестает быть предметом за+ боты БЖС. Такая семья или индивидуальный жилец могут оставаться в квартире сколь угодно долго, платя за нее, сколько она стоит. Чем успешнее такие здания с гарантированной квартплатой будут способны удерживать жильцов, чье финансовое положение улуч+ шилось, тем больше субсидий будет оставаться для других зданий и дру+ гих семей. От способности программы поощрять стабильность и со+ путствующую ей диверсификацию изнутри среди населения будут напрямую зависеть размах и быстрота распространения строительной программы при данном объеме субсидий, направляемых на квартплату. Программе придется быть чувствительной к нуждам людей, у которых появляется выбор, и к принципам создания притягательных, безопасных, интересных городских территорий, на которых люди остаются по соб+ ственному выбору. Если программа провалится в этих отношениях, ее провал автоматически затормозит ее расширение. Расширение не будет угрожать местным застройщикам и домохозяевам, как это бывает при Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 337 [ 3 3 8
] IV. Тактические методы строительстве государственного жилья: ведь расширяться будет не что иное, как их собственность. Оно не будет угрожать и частным кредитным организациям, поскольку БЖС будет брать на себя их функции лишь в том случае, если они не захотят сами участвовать в финансировании. Гарантия ежегодной экономически выгодной квартплаты должна будет распространяться на амортизационный период заложен+ ной недвижимости. Длительность его могла бы варьироваться между тридцатью и пятьюдесятью годами, и такие вариации желательны как один из факторов, поощряющих разнообразие типов зданий; кроме то+ го, они обеспечат разницу возрастов, в которых здания с гарантирован+ ной квартплатой могут быть снесены или переоборудованы для совер+ шенно иного характера использования. Безусловно, со временем сама постепенность и непрерывность нового строительства в районе, ведуще+ гося этим и другими способами, должна привести к разнообразию сро+ ков, после которых здания или их первоначальные способы использова+ ния могут в случае необходимости прекращать существование. При расчете экономически выгодной квартплаты необходи+ мо будет использовать фиксированные ставки амортизации и обслужи+ вания долга; нужно будет учитывать, кроме того, расходы на текущий ремонт и обслуживание жилья, меняющиеся в соответствии с покупа+ тельной способностью (обычный фактор, учитываемый во многих фик+ сированных в иных отношениях ставках квартплаты или текущих рас+ ходов), данные о доходах или о доходах и менеджменте, а также налоги на недвижимость (к последнему пункту я еще вернусь в этой главе). Требования к марже, закладываемой владельцем в проект, можно было бы сделать несколько меньшими, чем они являются сейчас в случае гарантированных Федеральным управлением по жилищным вопросам займов на пригородное строительство. Это содействовало бы восстановлению равновесия, нарушение которого лишает города денег, направляемых на строительство. И наконец, бо´льшая часть субсидий зданиям с гарантиро+ ванной квартплатой — это, как и в случае субсидий на государственное жилищное строительство, средства на капитальные затраты. Однако в тактическом плане процесс противоположен методу, используемому при государственном строительстве. При государственном строительстве капитальные затраты жүктеу/скачать 1,55 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|