Диссертация на соискание степени доктора ФилософииPhd научные консультанты доктор экономических наук, профессор А. Б. Майдырова, доктор PhD, профессор



жүктеу/скачать 0,66 Mb.
бет9/16
Дата29.01.2023
өлшемі0,66 Mb.
#166709
түріДиссертация
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   16
Байланысты:
Диссертация Дауешова А.Е. Управление агломерациями в контексте регионального развития (1)

Факторы развития агломераций. Анализ мирового опыта свидетельствует о том, что для эффективного развития агломераций необходимо наличие следующих факторов:
– концентрация потребителей в областях размещения производственных мощностей, при которых высокий уровень спроса обеспечивает экономию на масштабе производства и стимулирует высокую инвестиционную активность. В большей степени этот фактор имеет значение для отраслей сферы услуг и производств, сосредоточенных на выпуске товаров народного потребления. В то же время производители промежуточной продукции также могут получить выигрыш от действия данного фактора, если специализируются на выпуске материалов и комплектующих для ведущих отраслей специализации соответствующего городского скопления;
– наличие трудовых ресурсов. На начальной стадии развития агломерации приток низко квалифицированной рабочей силы из сельских районов создает условия для развития трудоемких производств, которое не требует длительного периода профессионального обучения. В дальнейшем по мере развития отраслевой специализации городов они действуют как «магниты» для квалифицированных рабочих и специалистов, работающих в отраслях специализации. А формирование в агломерациях собственной инфраструктуры подготовки кадров для соответствующих отраслей делает их более привлекательными для инвестиций в создание новых мощностей в отраслях специализации;
– возможность экономиина плотности производства, связанная с распределением фиксированных издержек ведения бизнеса на более широкий диапазон экономических агентов, уменьшением удельных затрат на промежуточную продукцию и распределением затрат на финансирование транспортной, жилищной, коммунальной и социально-рекреационной инфраструктуры между большим количеством налогоплательщиков;
– высокий уровень инновационной деятельности. Это определяется возможностью как для развития новых продуктов и технологий, так и передачи инноваций, внедренных ведущими компаниями международного уровня.
Основные факторы, обеспечивающие появление данного эффекта, связаны с высоким уровнем информированности о деятельности компаний-конкурентов и партнеров, неофициальными контактами между собственниками компаний и высококвалифицированными экспертами, переходами экспертов из одной компании в другую, а также возможностями гибкого формирования технологических партнерств с учетом изменений рыночной ситуации и последних успехов в научно-технической сфере;
–развитие кластерных связей благодаря формированию на компактной территории комплекса взаимосвязанных производств, включенных в однородную цепочку добавленной стоимости, т.е. составляющих ряд последовательных связей хозяйственного процесса, направленного на производство конкретного продукта.
Совокупность благоприятных факторов приводит к позитивным агломерационным эффектам, которые представляют собой экономическую и социальную выгоду от территориальной концентрации производств и других экономических объектов.
Агломерационный эффект имеет сложный состав, обусловленный как проявлением свойств высоко урбанизированной среды, так и вкладом агломерации в совершенствование территориальной организации производства и населения на разных территориальных уровнях (выгодные связи). Причем следует отметить, что эффект проявляется на микро-, мезо - и макроуровне [10, с.68].
На локальном уровне (уровне выделенной агломерации), благодаря формированию зоны спутников, обеспечивается более широкое использование экономического потенциала крупного города, регулирование его роста, использование преимуществ крупной городской среды.
На региональном уровне районно-организующая и районно-формирующая роль городской агломерации проявляется в совершенствовании территориальной организации хозяйства и расселения региона: активизации малых и средних городов, усилении процессов территориально-хозяйственной интеграции, формировании систем инфраструктуры.
На макроуровне (государственном) данная агломерация выполняет роль «узла» межрегионального взаимодействия и внешних контактов с мировым хозяйством, способствует интеграции функций, формируясь на территории с наиболее благоприятными предпосылками экономического развития.
Таким образом, городская агломерация является рациональной формой территориальной организации хозяйства, поскольку ее развитие и функционирование дает значительный народнохозяйственный эффект, проявляющийся в разных сферах и на разных территориальных уровнях.
Типы агломераций. В силу специфических страновых и стадийных особенностей городские скопления в разных частях мира значительно отличаются по размерам, урбанистической структуре, функциональному и, в частности, экономическому профилю. Исходя из совокупности различных признаков, можно выделить несколько типологий городских агломераций.
Исходя из размеров городских агломераций, их можно разделить на четыре типа. В данном случае классифицирующим признаком будет показатель людности города – центра. Так, например, Г.М.Лаппо выделяет следующие типы [26]:
– крупнейшие – более 1000 тыс. чел.;
– крупные – 500-1000 тыс. чел.;
– большие – 250-500 тыс. чел.;
– средние – 100-250 тыс. чел.
Исходя из степени сформированности и развитости ареала городской агломерации. Здесь классифицирующим признаком является индекс агломеративности:
– коэффициент агломеративности – отношение плотности сети городских поселений к среднему кратчайшему расстоянию между ними;
– индекс агломеративности – отношение численности городского населения внешней зоны к городскому населению всей агломерации.
Рассчитываются данные показатели по следующим формулам (1), (2):

Кa = N / S х Г (1)


где Кa– коэффициент агломеративности;


N – число городских поселений в агломерации;
S– размеры территории агломерации;
Г – кратчайшее расстояние между городскими поселениями.


Ia= P / Pa (2)


где Ia– индекс агломеративности;
P – численность городского населения зоны спутников;
Pa– численность городского населения агломерации [27].
На практике нашла применение унифицированная методика делимитации городских агломераций, которая объединяет отдельные черты каждого их подходов.
В соответствии с ней:
– на первом этапе определяются потенциальные центры агломераций;
– на втором этапе - зона потенциального действия агломерационных связей: двухчасовая (брутто) изохрона транспортной доступности центра, совмещенная с получасовой изохроной от больших и средних городов, расположенных на периферии.
Если при этом во внешней зоне окажется не менее двух городских поселений и система успешно преодолеет тест на развитость (Кразв.>1), то выделенную систему поселений следует отнести к разряду сложившихся городских агломераций.

  1. В соответствии со значением коэффициента агломеративности выделяют следующие типы городских агломераций:

– наиболее развитые;
– высокоразвитые;
– развитые;
– слаборазвитые.

  1. Типология, связанная с динамикой развития городской агломерации. Классифицирующим признаком в данной типологии будет скорость развития агломерации. Учитывая данный признак, Н.И. Наймарк и И.Н. Заславский выделяют следующие типы городских агломераций [28]:

– нединамичные (среднегодовые темпы роста городского населения за 20 лет ниже 1%);
– слабодинамичные (1-2%);
– среднединамичные (2-4%);
– высокодинамичные (4-5%);
– осободинамичные (более 5%).

  1. Типология в зависимости от структуры городской агломерации. Здесь классифицирующим признаком является число городов – центров агломерации. Обычно называют следующие типы:

  • моноцентрические (сформировавшиеся вокруг одного крупного города-ядра);

  • полицентрические (имеющие несколько сравнительно независимых городов-ядер).

Агломерация является не только мировой тенденцией, но и выступает как одна из основных форм модернизации и ускоренного развития и повышения конкурентоспособности территориальных образований и, следовательно, национальных экономик.
Стандартные критерии или количественные параметры для определения структуры и границ городских скоплений (определение границ) в настоящее время не существуют.
Вместе с тем существуют различные подходы к решению вопроса делимитации городских агломераций.
В процессе общего мнения определения границ городских агломераций состоит из пяти главных стадий:

  • определение цели и принципов делимитации;

  • выбор территориальных ячеек;

  • определение критериев делимитации;

  • установление количественных значений для выбранных критериев;

  • выявление контура городской агломерации.

Для определения границ городских агломераций в большинстве случаев используются следующие критерии:
1) параметры центрального ядра:

  • численность населения центрального ядра;

  • число (плотность) рабочих мест в центральном ядре;

2) параметры периферийной зоны:

  • численность населения периферийной зоны;

  • численность городского населения периферийной зоны;

  • число городских населенных пунктов в периферийной зоне;

  • доля занятого населения в сельском хозяйстве в периферийной зоне;

3) параметры связей между ядром и пригородной зоной:

  • доля населения периферийной зоны, работающего в центре;

  • временная доступность центрального ядра.

Кроме того, предлагаются и такие критерии, как: плотность городского населения и непрерывность застройки; наличие большого города-центра; интенсивность и дальность трудовых и культурно-бытовых поездок; удельный вес несельскохозяйственных рабочих; доля работающих вне места жительства; количество городских поселений-спутников и интенсивность их связей с городом-центром; производственные связи; связи по социально-бытовой и технической инфраструктуре (единые инженерные системы водоснабжения, энергоснабжения, канализации, транспорта и пр.).
Соглашаясь с мнением Лаппо Г.М. о существовании в науке двух направлений в определении понятия «городская агломерация», а именно городская агломерация как форма расселения и городская агломерация как макрорегиональная форма организации общего экономического пространства страны, мы придерживаемся второго направления
Таким образом, в результате исследования нами сформулировано следующее авторское определение городской агломерации:городская агломерация – это определенное целостное территориальное образование с однородным развитием, состоящее из одного центра (моноцентрическая агломерация) или нескольких центров (полицентрическая агломерация), вокруг которого (которых) происходит системная концентрация более мелких населенных пунктов, тесно связанных с центром повседневными экономическими, производственными, трудовыми, социальными, рекреационными и другими связями и, которые обладают следующимиосновными свойствами:

  1. географическая близость поселений, группирующихся возле основного центра – ядра или двух центров;

  2. целостность всей городской агломерации в административных границах;

  3. тесные производственные, трудовые, культурно-бытовые, транспортные связи между центром и городами – спутниками;

  4. высокая степень экономического и социального эффекта городской агломерации вследствие комплексного использования инфраструктуры городской агломерации, производственных, трудовых ресурсов, научно-технического потенциала территории.

1.2 Управление городскими агломерациями


На сегодняшний день в мире существует огромное множество городских агломераций, в том числе в экономически развитых странах, согласно данным Программы Организации Объединённых Наций по населенным пунктам Хабитат ООН лишь некоторые из них управляются эффективно, в их число входят такие агломерации как Париж, Лондон (Большой). Поэтому вопросы управления городской агломерацией, определение действенной, результативной модели управления агломерацией актуальны во всем мире.
Инструменты административно-территориальной политики составляют основу эффективного управления развития агломераций, поскольку определят возможности и границы полномочий органов власти национального уровня в решении проблем городского развития и поддержки позитивных тенденций его динамики. Функционирование городской агломерации как единого хозяйственного и социального организма диктует необходимость проведения согласованной политики развития его составных частей (города-ядра с дифференциацией условий в центральных и периферийных районах; пригородов и городов-спутников; прилегающей сельской округи).
Один из обязательных вопросов, возникающих при формировании городской агломерации, экономическом и пространственном слиянии населенных пунктов, это вопрос централизации и децентрализации управления агломерацией.
В международной практике используется несколько базовых моделей управления городскими агломерациями:

  • создание единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации;

  • двухуровневая структура управления агломерацией, когда на верхнем уровне создается муниципальное образование, охватывающее всю территорию агломерации, а на нижнем уровне функционируют более мелкие муниципальные образования, и функции разделены между ними тем или иным образом;

  • согласование стратегий и инфраструктурных проектов, организация совместного предоставления услуг отдельными, самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации;

  • регулирование вопросов развития агломерации в целом с уровня региона [28, с. 35].

Очевидно, что выбор той или иной модели зависит от конкретных условий формирования и развития агломерации, сложившихся управленческих традиций, разделения полномочий между различными уровнями власти. Каждая из названных моделей имеет свои достоинства и недостатки, порождает свои проблемы и конфликты.
Одноуровневая модель самоуправления на уровне может сформироваться двумя путями в результате слияния самостоятельных, поселений и создания на их территории нового муниципалитета, либо в результате поглощения, включения в состав городского муниципалитета близлежащих земель, входящих или не входящих в состав других муниципалитетов. Подобный подход позволяет создать простую и понятную систему управления, обеспечить формирование очевидного центра принятия решений и ответственности за результаты жизнедеятельности агломерации.
К достоинствам подобного подхода можно отнести:

  • возможность решать стратегические вопросы территории в целом, координировать все необходимые для успешного развития процессы в комплексе;

  • наличие очевидного центра принятия решений и ответственности за результаты жизнедеятельности агломерации.

В то же время, данный вариант обладает явными недостатками, которые и предопределили его достаточно ограниченное распространение:

  • создание единого муниципального образования на месте существовавшей ранее фрагментированной муниципальной структуры, является чрезвычайно конфликтным процессом, который вряд ли может получить поддержку населения (в том числе политическую);

  • централизация всех местных государственных услуг на уровне агломерации в целом не учитывает тот факт, что различные услуги могут наиболее эффективно предоставляться при разных масштабах деятельности и не создает условий для влияния местных сообществ на их объемы и качество;

  • вместе с тем, создание единого муниципального образования чревато отрывом местной власти от населения, усилением ее бюрократизации, снижением качества тех муниципальных услуг, которые требуют плюрализма в системе их оказания и управления этим процессом;

  • обеспечить охват агломерации в целом возможно лишь на ограниченный промежуток времени. Кроме того, учитывая эффект дальнейшего «расползания городов», такой подход требует регулярного пересмотра границ, что в сочетании с централизованной в масштабе агломерации системой управления неизбежно – порождает высокую конфликтность и снижение административной эффективности. В частности, не вполне понятным может стать механизм включения в состав агломерации территорий, на которые она «экспансирует»; он должен предполагать достижение договоренностей с соответствующими муниципальными образованиями. Поэтому агломерация – единое муниципальное образование может в перспективе превратиться в договорную агломерацию, то есть агломерацию, созданную на территории нескольких муниципалитетов и регулируемую заключаемыми между ними договорами.

Частично проблемы, порождаемые созданием единого муниципального образования в масштабе всей агломерации, могут быть решены в рамках двухуровневой модели. При этом необходимо учитывать, что двухуровневая модель имеет несколько разновидностей: различают агломерации с директивным и с договорным распределением полномочий.
Двухуровневая« модель с директивным распределением полномочий между двумя уровнями муниципального управления является более гибкой, чем одноуровневая модель, поскольку она:

  • предусматривает сохранение прежней структуры поселений как нижнего уровня новой двухуровневой структуры;

  • позволяет разделить муниципальные услуги на те, которые наиболее эффективно организовывать в масштабе всей агломерации, и те, которые носят локальный характер;

  • сохраняет возможности влияния местного сообщества на локальные услуги.

Однако очевидно, что она способна преодолеть далеко не все ограничения одноуровневой модели и в то же время порождает новые проблемы и конфликты, не позволяющие считать ее стабильным вариантом управления городскими агломерациями:

  • в рамках этой модели применительно к ее верхнему уровню сохраняются проблемы, свойственные одноуровневой модели и связанные с разрастанием агломерации за административно установленные границы и с угрозой бюрократизации;

  • исчезает единый центр принятия решений, система управления становится непрозрачной и непонятной для населения и бизнеса;

  • наличие двух муниципальных властей на одной территории практически неизбежно приводит к конфликту между ними, к конкуренции за поддержку населения, что подрывает возможности согласованных действий, направленных на развитие агломерации;

  • далеко не всегда единообразное разграничение полномочий между верхним и нижним уровнем муниципального управления может обеспечить наиболее эффективный масштаб, предоставления услуг в каждом конкретном случае.

Агломерация с директивным распределением полномочий между уровнями самоуправления сохраняет свойственные одноуровневой системе риски бюрократизации и отрыва власти от населения, и в то же время означает размывание единого центра принятия решений, появление организационного конфликта между уровнями самоуправления и является недостаточно понятной для жителей [29].
Еще большей гибкостью обладает двухуровневая модель с договорным распределением полномочий между двумя уровнями муниципального управления, которая фактически является структурой, переходной к согласованию стратегических вопросов и координации оказания услуг самостоятельными муниципалитетами. Эта модель позволяет:

  • сохранить (по меньшей мере, по большинству вопросов) единый центр ответственности за принятие решений - муниципалитеты нижнего уровня;

  • обеспечить переговорную площадку между этими муниципалитетами, что формирует институциональные условия для интенсификации межмуниципального сотрудничества;

  • создать достаточно гибкий, механизм расширения масштабов сотрудничества – верхний уровень муниципального управления может на договорных основах предоставлять услуги и тем муниципалитетам, которые изначально не были включены в рамки агломерации;

  • обеспечить учет местных условий при решении вопроса о том, на каком уровне происходит организация предоставления тех или иных муниципальных услуг, что повышает вероятность обеспечения оптимального масштаба их предоставления.

В то же время данная модель обладает недостатками другого типа, нехарактерными для более централизованных моделей:

  • верхний уровень муниципального управления в данной структуре не является центром стратегического развития агломерации, он скорее обслуживает текущие потребности муниципалитетов нижнего уровня, тем самым субъект стратегии агломерации в целом в данной модели отсутствует;

  • достижение договоренностей о передаче полномочий на верхний уровень является достаточно сложным, не всегда прозрачным, требующим значительных усилий и временных затрат процессом, на который влияют многочисленные факторы, не связанные с задачей оптимизации управления, в том числе политические;

  • в условиях, когда муниципалитеты нижнего уровня имеют разный размер и политический вес, ситуация доминирования муниципалитета верхнего уровня может быть заменена ситуацией господства интересов наиболее сильного муниципального образования в рамках агломерации - ее ядра, и ущемлением более слабых партнеров.В рамках двухуровневой модели возможны и вариации по другим вопросам. Так, существуют агломерации не только с распределением всей их территории между муниципалитетами нижнего уровня, но и с прямым управлением органами агломерации ее центрального города. Распространен и вариант делегирования органам агломерации только исполнительно-распорядительных функций в отношении центрального города.

Двухуровневая модель агломерации поддерживается широким кругом специалистов, поскольку позволяет обеспечить и эффективное предоставление муниципальных услуг, и развитие демократии на местном уровне.
Выявленные достоинства и недостатки двухуровневой модели с договорным распределением полномочий между верхним и нижним уровнем муниципального управления характерны и для договорной (фрагментированной) модели управления агломерацией, предусматривающей координацию действий между самостоятельными муниципальными образованиями. Здесь формально не существует никаких единых органов управления агломерацией, поэтому способность руководства поселений достигать договоренностей и компромиссов по вопросам, затрагивающим общие интересы, начинает играть большую роль. Ситуация несколько облегчается в том случае, когда предоставление значительной части муниципальных услуг, требующих общеагломерационного масштаба, осуществляется организациями частного сектора, и различные муниципалитеты могут заказывать услуги у подобных организаций. Для координации деятельности в рамках агломерации могут создаваться совещательные органы, не имеющие властной природы: советы, ассоциации и т.п. Однако участие поселений, входящих в агломерацию, в подобных органах и выполнение принятых этим органом решений является сугубо добровольным.
Договорные отношения позволяют в рамках данной модели использовать самый широкий спектр форм сотрудничества. Фактически, договорная агломерация может приобретать черты любой другой модели управления агломерациями: модели единого территориального образования (для этого требуется унификация системы управления), модели двухуровневого территориального образования (в роли системы управления «верхнего» уровня выступают региональные образования).
В зависимости от распределения компетенцией в рамках договорной агломерации в ней может усиливаться муниципальный компонент (сфера вопросов местного значения), либо региональный компонент (сфера государственных полномочий). Договорная агломерация является наиболее гибкой моделью управления агломерацией. Другим ее достоинством является отсутствие необходимости принятия специальных законодательных решений о создании агломерации, поиска для нее адекватного правового статуса из числа предусмотренных законами.
Будучи созданной, договорная агломерация имеет высокий потенциал развития, прежде всего, в силу своей гибкости. С другой стороны, межмуниципальные агломерации имеют несколько ограниченный потенциал развития в силу того, что они могут располагать полномочиями и собственностью только муниципального уровня, тогда как многие вопросы экономического и социального развития решаются на уровне региона.Модель договорной агломерации предполагает взаимную адаптацию множества самостоятельных территориальных образований [29, с. 105].
Модель регионального управления агломерацией де факто является разновидностью двухуровневой модели с директивным распределением полномочий, где в качестве верхнего уровня выступает региональная власть. Ее применение актуально для агломераций, которые полностью (или почти полностью) занимают территорию региона, а предоставление многих услуг входит в компетенцию региональных властей. Эта модель, хотя и обеспечивает реализацию крупных инфраструктурных и других проектов, однако не может быть оптимальной, так как и здесь возможны острые конфликты между интересами регионального центра и интересами агломерации как таковой.
Другая разновидность этой модели связана со случаями, когда в рамках двухуровневой системы одной из сторон выступает не региональная, а центральная власть. В частности, элементы этой модели (в первую очередь с точки зрения роли центральной власти в управлении ключевыми функциями городского развития) могут быть востребованы для Астаны.
Таким образом, можно утверждать, что идеальной» модели управления агломерацией не сформировано: каждый из имеющихся подходов обладает собственными достоинствами и недостатками, и в этих условиях значительную роль играют идеологические установки лиц, принимающих решение о выборе той или иной модели. Очевидно, что варианты, основанные на полной централизации; либо жестко урегулированном разделении функций между двумя разными уровнями управления, имеют более технократический характер и во многих случаях недостаточно учитывают социальные последствия осуществляемых действий, которые не позволяют реализовать позитивный потенциал, заложенный в технически выверенном решении,(такие, например, как усиление бюрократизации, конкуренция двух уровней власти на одной территории и т.п.). В то же время модели, имеющие договорную природу, в первую очередь исходят из интересов местных сообществ и их первичности по отношению к проблемам организационной оптимизации. При этом возникают риски недостаточной «договороспособности» самостоятельных местных властей; их ориентации, в первую очередь, на текущие интересы, имеющие политический характер; отсутствия механизмов решения стратегических задач развития агломерации, укрепления ее конкурентоспособности.
Как показывает опыт развития городских агломераций, наиболее эффективными являются те модели управления ими, которые обеспечивают достаточную гибкость в принятии решений, учет интересов различных территориальных общностей, соблюдение прав территориальных единиц. Напротив, жесткие и централизованные системы управления являются не всегда оправданными, так как несут риск недооценки возможностей развития различных территориальных образований, быстрой бюрократизации аппарата управления агломерацией. С другой стороны, излишнее фрагментирование системы управления несет риск потери контроля за развитием агломерации, а также потери ею субъектности, что может привести к асинхронизации процессов в рамках агломерации и потере темпов развития (рисунок 2).

Рисунок 2 – Распределение полномочий по управлению городских агломераций


Примечание - Составлен автором на основании результатов проведенного экспертного опроса


На сегодняшний день управление городскими агломерациями в Казахстане не соответствует ни одной из рассмотренных моделей управления. Город – центр городской агломерации управляется городским акиматом, а поселения, входящие в агломерацию, областным акиматом, из-за чего нарушается комплексное видение агломерации как целостного урбанизированного образования. Более того, в следствии больших расстояний, это значительно усложняет жизнь населению, так, например, расстояние от Аршалы до Кокшетау 372 км, тогда как расстояние до Астаны всего 63 км. Ежедневная жизнь населения тесно связана с городом центром, но эта связь абсолютно не учитывается при государственном управлении. При таком управлении отсутствует агломерационная целостность территории, что не позволяет развиваться положительному агломерационному эффекту. Полагаем, что необходимо внести изменения в Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении» в части управления, а именно в часть 1 статьи 2. Основы организации местного самоуправления, а также в статью 27. Компетенция акимата области, города республиканского значения, столицы.


Вышеназванный проведенный экспертный опрос показал, что по вопросу о распределении полномочий по управлению городской агломерацией 47% респондентов считают необходимым поменять действующую систему управления агломерации. Как известно, на сегодняшний день в процессы формирования и управления агломерациями вовлечены только органы местного управления четырех городов и поселений вокруг них. Из результатов опроса видно, что акимы именно этих городов и поселений понимают, что существующая система управления препятствует формированию и развитию городских агломераций и проявлению агломерационного эффекта.
При этом среди барьеров, препятствующих процессу агломерирования в Казахстане, 27% опрошенных называют недостатки нормативной правовой базы, регулирующей вопросы местного государственного управления, земельные вопросы и др., 26% называют недостаточно разработанные механизмы согласования управленческих решений, 16% видят барьером разногласия в стратегиях развития населенных пунктов. Все названные барьеры тесно связаны с системой управления, следовательно без реформирования этой системы преодоление имеющихся преград невозможно.
Как показывает международная практика, достаточно эффективными могут быть модели управления городскими агломерациями, в которых существует единый институциональный механизм принятия решений с юрисдикцией на всей территории агломерации, но при этом допускается высокая степень автономиивнутренних территориальных образований и общностей, что может достигаться путем:

  • преобладания коллегиальных органов, формируемых непрямыми выборами публичными образованиями – «субъектами» агломерации;

  • оформления значительной части принимаемых решений в виде публичных соглашений и договоров между «субъектами» агломерации в целом;

  • развития договорных форм управления агломерацией при сохранении единой системы принятия административных решений;

  • передачи соответствующих функций управления и развития межтерриториальным (межмуниципальным, межрегиональным и иным) предприятиям, корпорациями, агентствам и т.д.;

  • формирования межтерриториальной системы распоряжения публичной собственностью;

  • развития коллегиальных и договорных форм управления бюджетным процессом в рамках территории агломерации.

Тем самым, при выборе той или иной модели управления агломерацией принципиально важно учитывать свойственные ей потенциальные достоинства и недостатки, отслеживать, в какой мере на практике реализуются присущие ей риски, и вырабатывать меры по нейтрализации возможных негативных последствий.
Полагаем, что для Казахстана наиболее подходящей является двухуровневая модель управления. В городе – центре должен находиться основнойцентр управления, который осуществляет стратегическое управление всей агломерацией. На местах должны быть свои органы управления, в ведении которых находится тактическое управление своим поселением.
Полагаем, что двухуровневая модель управления сможет повлиять и на выравнивание степени социально-экономического выравнивания, которое требуется городским агломерациям Казахстана.
Характер влияния на степень социально-экономической дифференциации зависит от природы фактора и его восприимчивости к тем или иным средствам и методам управления. Управленческое решение состоит в выборе рациональных инструментов управления, обеспечивающих выравнивание уровня социально-экономического развития в городской агломерации.Сочетание разнообразных инструментов региональной политики в определенной степени объясняется тем, что каждый из них имеет свои достоинства и недостатки.
Все инструменты социально-экономического выравнивания можно разделить на две группы:

  • инструменты временного смягчения дифференциации, базирующиеся преимущественно на перераспределении финансовых ресурсов;

  • инструменты развития опорных центров экономического роста с использованием собственного внутреннего потенциала при разумной финансовой и организационной поддержке органов управлений городской агломерацией.

Каждый из инструментов обладает сильными и слабыми сторонами, выбор конкретного инструмента производится в зависимости от возможностей и потребностей поселений, в отношении которых производится выравнивание.
В условиях сильной дифференциации территории важными инструментами выравнивания уровня развития поселений территории являются механизмы распределения государственной финансовой помощи:
1. Установление для регионов дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных налогов и дотации.

  1. Общая модель бюджетного выравнивания, когда дотации и субвенции определяются накладываемыми ограничениями, например нормативом минимальной бюджетной обеспеченности и/или размером государственного минимального социального стандарта и другими условиями, которые может устанавливать вышестоящий уровень власти.

  2. Методика расчета минимального бюджета поселений на основе социальных стандартов учитывает следующие принципы межбюджетных отношений:

– бюджетное финансирование основных функций местного управления выражается через социальные стандарты, которые рассчитываются по ограниченной номенклатуре – жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение;
– денежное выражение величины социальных стандартов рассчитывается исходя из объемов располагаемых доходов по законодательно закрепленной методике;
– прогнозируемые доходы бюджета и величины денежного выражения социальных стандартов взаимосвязаны;
– методика расчета минимального бюджета муниципального образования едина для всех поселений, основана на социальных стандартах;
– при расчете минимальных бюджетов поселений учитывают различия в обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.
Основой использования финансов для воздействия на степень социально-экономической дифференциации является государственный бюджет, причем как система его доходов (налоговое регулирование), так и государственных расходов (регулирование путем использования прямого государственного финансирования и государственных заказов и закупок).
Воздействуя на формирование бюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует сложившиеся бюджетные взаимосвязи.
Одним из инструментов развития опорных центров экономического роста с использованием собственного внутреннего потенциала может служить агломерационный эффект [agglomerationeconomies] –экономическая выгода от территориальной концентрации производств и других экономических объектов в городах и агломерациях (т.е. относительно близких друг от друга пунктах). Например, сосредоточение в одном районе предприятий, пользующихся услугами высокопроизводительного литейного завода, сокращает издержки на изготовление литых заготовок (в этом случае выгода двойная: на транспортировке и на снижении себестоимости литья в результате действия эффекта масштаба). В технополисах концентрация специалистов достигает своего рода критической массы, что приводит к эффективному и оперативному обмену идеями, изобретениями и другой информацией и в результате – к массовому научно-техническому творчеству. Пример – агломерация Кремниевой долины в США, в короткий срок ставшей крупнейшим в мире центром разработки и производства электронной техники и технологии [30].
В агломерационном эффекте проявляется совокупность и взаимодействие факторов внешней экономии для различных объектов, входящих в агломерацию.
В социальном отношении городская агломерация ареал, в котором замыкается недельный цикл жизнедеятельности современного горожанина. У агломераций два фундаментальных свойства: сближенность образующих их поселений и взаимодополняемость (комплементарность) последних. С агломерациями связан значительный экономический эффект, обусловленный возможностью замкнуть в пределах территориально ограниченных агломерационных ареалов значительную часть производственных и иных связей.
Это особенно важно для стран с большой территорией. В условиях централизованного управления экономикой агломерационный эффект использовался недостаточно, ведомства предпочитали организовывать связи в своих рамках, не обращая внимания на их экономическую нецелесообразность.
Положительные свойства агломераций сочетаются с их недостатками. Это объясняется тем, что агломерации как бы аккумулировали в себе разрозненные, плохо согласованные между собой частные решения. Их развитие не регулировалось в соответствии с заранее разработанным общим планом. Формирование агломераций можно рассматривать как одно из проявлений саморазвития расселения. Преимущества агломераций неоспоримы, недостатки устранимы.
Учитывая роль и значение агломерационных эффектов, возникающих как следствие взаимодействия и взаимосвязи поселений в городской агломерации, а также тот факт, что существующие инструменты временного смягчения дифференциации не решают задач эффективного управления, предлагаем перейти к инструментам развития опорных центров экономического роста с использованием агломерационных эффектов следующим образом:

  1. Выявление ключевых направлений хозяйственной деятельности, обеспечивающих передачу импульсов с учетом уровня социально- экономического развития поселений в городской агломерации, определяемого на основе системы показателей оценки социально- экономической дифференциации.

  2. Выбор агломерационных эффектов по ключевому направлению хозяйственной деятельности, а именно:

Эффект масштаба для региональной экономики в виде значительного для бизнеса регионального рынка – а это и современные форматы торговли, и перспективные производства товаров потребительского рынка, и что самое важное – сектор услуг. Возникновение агломерации создает как возможность прихода в регион крупного бизнеса, так и возможности местным компаниям дорасти до уровня лидеров рынка.
Создание емкого и разнообразного рынка труда. У людей появляется возможность быстро найти работу, отвечающую их квалификации и личной жизненной стратегии.
Важнейшее значение имеет «инфраструктурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов - портов, аэропортов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов оправданы и имеют большую экономическую отдачу именно для агломераций. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры.
Одну из существенных ролей играет процесс мультипликации (мультипликативный эффект), что, по сути, является определением технической политики, направленной на достижении целей инфраструктурного и хозяйственного развития территорий данного уровня. Особенностью территорий является: ограниченность материальных ресурсов, используемых при решении задач территориального развития, вследствие чего, возрастает значимость рационального выбора тех или иных приоритетов в развитии инфраструктуры. Выявление «точек роста», являющихся оптимальными для приложения инвестиционных проектов инфраструктурного развития, рассматривается одной из задач при формировании комплекса мер социально-экономического развития территории.
Мультипликативный эффект от инфраструктурного обустройства территории может варьироваться, по значениям, применительно к стадии «жизненного цикла» конкретной территории, снижаясь, по мере естественного «старения» территории. При этом темпы этого процесса зависят не только от отраслевой принадлежности конкретной составляющей инфраструктурного комплекса (т.е. транспорт, энергетика, связь, коммунальная сфера, социальный комплекс), но и от комплекса технологий, нашедших применение к конкретной системе инфраструктуры. Под жизненным циклом инфраструктурного комплекса в данном случае следует понимать период, в течение которого инфраструктурный комплекс способен обеспечивать своими услугами хозяйствующих субъектов и население данной территории без дополнительных инвестиций в свои основные фонды при условии возрастания спроса во времени.
Эффект «притяжения» возникает, когда агломерационно-сетевая структура расселения является по своей сути деурбанизацией, обеспечивая существенное перемещение образованных слоев населения в сельскую местность без отрыва их от городского образа жизни. Эта форма расселения с широким внедрением маятниковой миграции, вероятно, позволит избежать многих проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, свойственных мегаполисам с их многомиллионным населением. Однако «полезный объем» пригородных территорий, где ощутим агломерационный «эффект притяжения» больших городов, ограничен возможностями транспортной инфраструктуры.
Особую важность при этом приобретает технологический уровень инфраструктурного обустройства. Именно технологические решения могут быть импульсом к развитию схем природного, агломерационного сетевого расселения. Сегодня необходим поиск решений, позволяющих ввести в «сферу притяжения» крупных городов как можно большее число территорий, находящихся в зоне «часовой доступности» (в радиусе 50-60 км) вокруг них.
Синергетический эффект («эффект отдачи») – нагрузка на окружающую среду, инфраструктурное оснащение, возрастание эффективности деятельности в результате соединения, интеграции, слияния отдельных частей в единую систему за счет, так называемого, системного эффекта. Характерно, что уже сами названия несут отпечаток эпохи построения индустриального общества первой половины ХХ в.,с присущим ей экстенсивным способом хозяйствования при ограниченном применении рыночных регуляторов. Актуальным требованием становится жесткая работа по анализу и позитивному влиянию факторов размещения. Заинтересованные в этом региональные и городские органы власти и управления подталкиваются к долговременной деятельности по улучшению производственной, социальной институциональной и экологической инфраструктур региона, созданию и поддержанию его имиджа как средства привлечения инвестиций. Иными словами, регион из места реализации маркетинговых решений хозяйствующих субъектов сам превращается в продукт, сбываемый на рынке. Соответственно, ответ на вопрос: как это лучше сделать дает новоенаправление на стыке маркетинга и экономики региона – маркетинг регионов.
Так же одним из наиболее ролевых эффектов является магистрализация (повышение скорости движения и провозоспособности), в совокупности с агломерированием (повышение доли экономичных коротких связей) обеспечивают экономическую концепцию пространства, причем не путем «выбраковывания» территорий, а именно экономическую концепцию на основе рациональной территориальной организации. «Точки роста» возникли не только в «привилегированных» районах, но повсеместно, ибо во всех регионах живут люди и все они должны жить достойно, а не быть в роли наблюдателей, ждущих, когда до их региона дойдет очередь развития.
3. Формирование и использование агломерационных эффектов в соответствии с принципами комплексного использования экономического потенциала и инновационного развития.
Использование агломерационных эффектов лежит также в основе концепции территориально-производственных комплексов. Территориально – производственные комплексы (далее ТПК) являются одной из форм совместного размещения различных производств, учитывающей агломерационный эффект как результат взаимодействия разных предприятий, которые реализуются вследствие складывающихся в рамках ТПК внутриотраслевых и межотраслевых взаимодействий.
В связи с этим ТПК является одним из важнейших эффектов агломерации, как централизованного экономического объекта. Формирование ТПК можно рассматривать как взаимодействие экономических структур, так и индивидуальное воздействие на общественный социальный уровень.
Предлагаемый инструмент предполагает использование агломерационных эффектов за счет эффективного распределения и использования ресурсов, а также их мобилизации на ключевых направлениях хозяйственной деятельности, комплексного использования экономического потенциала и инновационного развития. В этом случае возникающие рынки будут способствовать привлечению инвесторов и потенциальных трудовых мигрантов, обеспечат сбалансированное развитие экономики наиболее отсталых поселений в городской агломерации и сформируют предпосылки к их социально-экономическому подъему.
Одним из инструментов выравнивания уровня социально-экономического развития в городской агломерации автором предлагается считать ориентацию программ социально-экономического развития территорий на комплексное использование экономического потенциала городской агломерации и инновационное развитие. С целью использования агломерационных эффектов разработка программ должна быть направлена на развитие как производственной, так и социальной инфраструктур и высокотехнологичных производств (за счет создания технико-внедренческих зон, развития образования и др.) при содействии местному малому бизнесу. Мелким фирмам требуется венчурный капитал, доступ к информации, квалифицированная рабочая сила, потенциальные заказчики в лице крупных частных фирм, что, как правило, отсутствует в большинстве поселений. Для этого необходима значительная поддержка существующих источников финансирования (субсидии, налоговые льготы, льготные займы, средства региональных целевых программ и др.), ускоряющая ротацию предприятий при нулевом эффекте в экономике поселений.
Разработка и реализация целевых программ, направленных на инновационное развитие и эффективное использование экономического потенциала в городской агломерации, организация работы по их реализации, в том числе взаимодействию городских органов исполнительной власти, представительной власти, предпринимательских кругов и общественности, а также других структур, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие территории, требует образования в структуре органов управления городской агломерацией координационного подразделения по вопросам управления социально-экономической дифференциацией. Среди возможных функций подразделения необходимо выделить следующие:
– комплексная оценка и мониторинг социально-экономической дифференциации;
– анализ факторов, влияющих на социально-экономическую дифференциацию;
– разработка сценариев по снижению социально-экономической дифференциации, общая оценка затрат и агломерационных эффектов при их реализации и подготовка предложений по наиболее вероятному сценарию;
– создание отраслевых координирующих подразделений; принятие решений о создании межагломерационных организаций;
– формирование инвестиционного портфеля, сопровождающееся доведением информации до потенциального инвестора о конкретных преимуществах, перспективах развития поселений, юридических условиях деятельности, а также о конкретных объектах потенциального инвестирования;
– контроль финансовых потоков, целевого использования ресурсов на инновационное развитие в городской агломерации;
– разработка и выполнение стратегического плана по снижению социально-экономической дифференциации, в городской агломерации, а также использование агломерационных эффектов и привлечение инвестиций для реализации этого плана;
– мониторинг хода реализации стратегического плана и его корректировка с учетом изменений факторов, влияющих на социально-экономическую дифференциацию;
– взаимодействие с органами государственного управления, предприятиями, банковскими институтами, общественными организациями, научными и образовательными учреждениями для осуществления координации деятельности по снижению социально-экономической дифференциации.
Предложенный инструмент является единой институциональной структурой принятия управленческих решений по снижению социально- экономической дифференциации в городской агломерации.
Таким образом, разработанные инструменты помогают воздействовать на факторы, формирующие уровень социально-экономического развития поселений в городской агломерации. Для объективного выбора этих инструментов необходимо разработать алгоритм управления социально-экономической дифференциацией в городской агломерации.

1.3 Зарубежный опыт управления городскими агломерациями


Для успешного управления формированием городских агломераций в Республике Казахстан важно изучение и осмысление мирового опыта агломерационного развития.
В развитых странах процессы агломерирования и опыт их государственного регулирования имеют более чем вековую историю. В развивающихся странах эти процессы проявились в последние десятилетия. Свою специфическую историю формирования и развития агломераций имеют и страны постсоветского пространства.
Формирование агломераций как одиниз важнейших этапов урбанизации связано с массовым переселением в города сельских жителей, которое в большинстве стран Европы происходило поступательно, начиная с конца XIX века. Синхронные процессы с незначительным отставанием начались в США, где рост городов усиливался и значительным внешним миграционным приростом.
Развитие агломераций стало возможным после быстрого роста городов в результате активной индустриализации на стадии классической (или крупногородской) урбанизации, когда за счет увеличения роли агломерационного эффекта размещения к городским агломерациям стягиваются основные экономические функции. На этой классической стадии урбанизации в самих агломерациях наиболее активно развивается центральный город и преобладают центростремительные миграционные потоки.
В этой связи примечателен пример государственно-административного стимулирования создания городских агломераций и мегаполисов Китая. За последние 30 лет в этой стране уровень урбанизации повысился почти на треть, и теперь Китай сталне только более городским, чем сельским государством, но и начал активно и эффективно использовать преимущества агломерационного расселения.
Кроме того, особый интерес представляет опыт развития агломераций в развивающихся странах.Для ускоренной и даже взрывной урбанизации в развивающихся странах более всего характерна «концентрационная модель» растущего сосредоточения населения и всех сфер экономики в не многих ведущих и крупнейших центрах. Их рост будет продолжаться и при постепенном снижении рождаемости, что отмечается в большинстве развивающихся стран.
Отток населения из сельской местности в города (особенно в крупные и крупнейшие центры) будет продолжаться высокими темпами. Это обусловлено тем, что сельское хозяйство и сельская местность в развивающихся странах не могут удержать сельское население из-за малоземелья, ухудшения условий, растущей престижности городской жизни. Хозяйственное освоение новых районов в развивающихся странах не может поглотить сколько-либо значительную часть избыточного сельского населения.
Если развитие городских центров «пускается на самотек», неконтролируемые процессы миграции населения из сельской местности могут вести к формированию чрезмерной нагрузки на мощности жилищно-коммунальной инфраструктуры, возникновению на периферии городских поселений зон социально-экономической маргинализации, содействовать дальнейшему закреплению межрегиональных диспропорций и служить препятствием для диверсификации экономики.
Подобные тенденции характерны для многих городских агломераций в странах Латинской Америки и Африки, способствуя консервации не только экономической отсталости и неравенства, но и социальной нестабильности. Незавершённый демографический переход в большинстве из них создаёт дополнительные условия для роста статистически фиксируемого роста численности населения агломераций.
Опасность такой «ложной урбанизации» на крупно городской стадии заключается в формировании перегруженных городов и перенаселённой пригородной зоны, по сути сохраняющей сельский уклад жизнедеятельности в отсутствии выраженной городской экономики.
Таким образом, рост населения городов в большинстве развитых регионов к настоящему времени практически достиг предельного уровня, а в большинстве макро регионов мира неизменная для XX века тенденция к росту урбанизации сменилась процессами перераспределения городского населения внутри самих агломераций. В то же время ускоренное развитие городских территорий наблюдается в развивающихся странах Азии, Африки, и особенно Латинской Америки.
Практика свидетельствует, что позитивные агломерационные эффекты представляют собой объективную основу формирования «полюсов притяжения» населения и экономической активности, содействующих хозяйственному прогрессу страны.
По данным ООН, к 2015 году в мире прогнозировалось формирование более 900 агломераций с численностью населения более 1 млн. человек, причем в ближайшие пятнадцать лет процессы урбанизации и концентрации людей в агломерациях будет продолжаться. Результаты исследования глобальной консалтинговой компании Frost & Sullivan «Влияние урбанизации и развития мегагородов на мобильность и планирование автомобильных технологий»показывают, что к 2025 году в мегагородах будут проживать уже 60% всего населения мира. Наиболее активно этот процесс будет происходить в развивающихся странах, особенно в Индии и Китае [31].
Анализ зарубежного опыта показывает, что ключевым инструментом решения проблем управления развитием городских агломераций является организация межмуниципального сотрудничества.
Примером применения финансовых рычагов в регулировании агломерационных процессов может служить действия властей Франции. При формировании органов управления городскими агломерациями муниципалитеты на этих территориях должны были передать этим структурам не только полномочия, но и определенную налоговую базу. Кроме закрепленных налоговых средств, агломерации получают напрямую дотации из государственного бюджета.Специальные субвенции выделяются из государственного бюджета органам самоуправления, которые распределяют выделенные средства для стимулирования капитальных вложений в развитие промышленного производства. Указанные средства выделяются из Фонда экономического оживления, специально созданного для стимулирования предприятий, разместивших свои производства в «городской свободной зоне». Прямая помощь разделяется на две составляющие: региональная премия за создание предприятий и региональная премия за создание рабочих мест. Условием выделения государственной поддержки является соблюдение принципа софинансирования из местных бюджетов.
Законом о благоустройстве и развитии территории 1995 года было предусмотрено, что предприятия, которые переводили свою деятельность (промышленную, торговую, ремесленную) в «городскую зону приоритетного развития деловой активности», освобождались от уплаты налогов на прибыль и получали скидки на некоторые виды ресурсных платежей и затрат.
Программы масштабной реконструкции отдельных районов агломерации Большого Лондона (Великобритания) были основаны на механизме налоговых льгот (в виде отмены налога на собственность). На этой основе наряду с упрощением требований к документации застройщиков и программы кредитования компаний, планирующих возводить объекты на территории, была реализована программа функционального возрождения района Доклэндз в Лондоне.
Механизмы налогового поощрения в Ванкувере (Канада) применялись для стимулирования мер, направленных на приближение предприятий малого бизнеса и офисов к местам жительства работников и клиентов, снижение расстояния маятниковых миграций.
В Японии налоговые механизмы и стимулы были направлены на экономическое развитие отдельных агломераций на основе инновационной специализации.
В целях уменьшения налогового бремени для исследовательских корпораций в региональное налоговое законодательство постепенно вводились статьи, освобождающие их активы, используемые в научно-исследовательских целях, от налогов на приобретаемые активы, налогов на собственность, специализированного земельного налога и налога на развитие городов.
Финансовая модель в США предусматривает выделение средств из федерального бюджета для реализации разработанных средне- и долгосрочных планов комплексного развития агломераций, представителями всех заинтересованных субфедеральных властей (муниципалитетов и округов, иногда штатов).
При реализации инфраструктурных проектов в пределах городских агломераций Федеральный закон о наземном транспорте предусматривает направление целевых ассигнований из федерального бюджета на эти цели.
Особый интерес представляет опыт стран Латинской Америки по реформированию институтов управления в городах в связи с их бурным ростом и переходом к таким более совершенным урбанизированным формам, как городские агломерации.
Как видим, государство, будучи заинтересованным в развитии процессов агломерации, разрабатывает различные механизмы поддержки этих процессов.
Успешность нации в эпоху глобализации зависит от эффективности ее городских агломераций и их производительных сил. Процесс глобализации в краткосрочной перспективе усиливает рост урбанизации и миграционных процессов, дополняя все это социальным неравенством. Появление и развитие такого явления как «мировые города» повлияло на мировую конкуренцию. Такие города вырвали свои страны далеко вперед в гонке за богатством. Подходы к управлению городскими агломерациями должны стать прогрессивными и эффективными, что бы стать в один ряд с успешными городами мира.
Очень интересные эксперименты в управлении городами за последние два десятилетия проводились в Латинской Америке, где три сложившиеся тенденции заставили пересмотреть способы эффективного управления городами [32]:

  1. Урбанизация в Латинской Америке достигла беспрецедентных масштабов. Еще сто лет назад там не было ни одного города с населением свыше миллиона, а сейчас их уже более пятидесяти, четыре из которых входит в десятку наиболее крупных городов мира: Сан-Паулу (17,5 млн.), Мехико (16,7 млн.), Буэнос-Айрес (12,6 млн.), Рио-де-Жанейро (10,6 млн.). Кроме того, в трех городах численность населения перевалила за 5млн. отметку: Богота, Лима и Сантьяго, растет число городов с населением более 3 млн. и городов с населением более 100 тыс. [33]. В регионах этих мегаполисов сосредоточено более половины национальных производительных мощностей, которые в свою очередь являются частью глобальных экономических сетей [34]. Таким образом, Латинская Америка стала самым урбанизированным регионом мира: 80 процентов жителей проживают в городах [33].

  2. В конце ХХ века в странах Латинской Америки стал меняться политический строй, начался период демократизации, в том числе в муниципальных органах [35]. В результате муниципальные органы во всем регионе были преобразованы из элементов авторитарных режимов в части избираемой системы, которая стала поддерживать в той или иной мере участие населения в управлении городами, что повысило ответственность городских властей перед обществом.

  3. Страны Латинской Америки оказались под давлением международных финансовых институтов, которые работали согласно «Вашингтонскому консенсусу», т.е. пропагандировали макроэкономическую стабильность, экономическую открытость, развитие частного сектора. Такой курс заставил правительства рассматриваемых стран передать часть собственных полномочий в частные руки, тем самым снизив государственные расходы, произвести децентрализацию власти, передав полномочия по осуществлению большой части социальных программ региональным властям [36].

Исследуя вопросы децентрализации в разных странах, английский экономист Дж. Мэйнор назвал четыре важнейших фактора успеха, которые могут работать только в совокупности друг с другом. По мнению ученого, успешные децентрализованные системы должны иметь:

  1. Возможность контролировать важные сферы экономического развития и иметь влияние в своей политической системе.

  2. Финансовые ресурсы.

  3. Административные ресурсы, необходимые для выполнения задач, поставленных перед ними.

  4. Инструментарий контроля, способный провести качественный контроль деятельности как избранных политиков, так и бюрократического аппарата перед избранными политиками [36].

В результате названных реформ развилась конкуренция городов за инвестиции. Некоторые неоправданные бюджетные сокращения привели к потере поддержки среднего класса, что привело к разделению городских служб на районы и классы. Такая ситуация еще больше усугубила социальное неравенство в странах Латинской Америки [32, р.46]. Так Х.Куадрадо-Роур и Х.Гюэль полагают, что «развитие административной децентрализации в данном регионе увеличивает институциональные и фискальные возможности региональных учреждений в регулировании роста города и содействии роста городских экономик. При этом функциональная фрагментация и территориально ограниченная юрисдикция данных учреждений являются преградой для социально-экономического развития» [32, р.48].
Названные шаги в развитии вызвали беспрецедентные политические эксперименты. В результате серьезных изменений в городской экономике, социальной структуры, политического устройства муниципальные, региональные, национальные правительства старались модернизировать свою деятельность, что привело к тому, что страны Латинской Америки, в особенности Аргентина, Бразилия и Колумбия, вошли в число наиболее децентрализованных стран мира.
Опыт латиноамериканских стран по модернизации городского управления выявил некоторые закономерности, которые следует учитывать при попытке реформирования муниципального и регионального управления [37]. Во-первых, следует выяснить соответствующую степень децентрализации для каждой области управления. Например, управление городским транспортом, оказание коммунальных услуг наиболее эффективно местными властями, тогда как вопросы детской преступности лучше решать местным сообществом. Во-вторых, происходит столкновение бюрократических систем старого и нового политических режимов, что подрывает работу органов управления, делают эту работу малоэффективной. Для повышения эффективности работы муниципальных органов необходимо налаживать связи с обществом, изменять систему коммуникаций, предоставлять свободный доступ к информации. В-третьих, полномочия должны быть подтверждены финансированием. Вновь созданные институты власти не могут осуществлять свои полномочия без необходимых ресурсов. В-четвертых, необходимо внедрять содержательное участие граждан в управление городской агломерацией. Следует создавать механизмы такого участия. Конечно, участие граждан в управлении урбанизированным образованием не всегда эффективно, но, тем не менее, всегда необходимо для повышения качества управления. В-пятых, деятельность местных органов власти будет более эффективной, если будут созданы действенные механизмы контроля за их деятельностью со стороны выборных должностных лиц. Принцип состязательности, повышенная конкуренция за власть между различными группами приводит к повышению качества работы бюрократической системы городских агломераций. В-шестых, при подборе служащих в муниципальные органы следует делать акцент на профессионализме. Должен работать принцип меритократии при назначении на любую должность, следует развивать специализацию и профессиональный рост служащих. В-седьмых, следует активно привлекать бизнес к сотрудничеству для развития городских агломераций. Необходимо повсеместно внедрять институт государственно-частного партнерства для увеличения общественного блага. Сотрудничество государства и бизнеса должно основываться на объединении стратегических целей социально-экономического развития властей и стремлении к прибыли, которое лежит в основе бизнеса. Ярким примером эффективного сотрудничества государства и бизнеса стала программа «Зеленый капитализм», реализованная в бразильских городах (Куритиба и др.), а также в городах Северной Америки, Европы (Сан-Антонио, Денвер, Стокгольм). Данный пример хорошо демонстрирует возможность использования влечения частных структур к получению прибыли для общественного блага. Более того, данный опыт показал, что цели и задачи бизнеса не только не противоречат общественным интересам, но и зачастую совпадают с ним[38].
Рассматривая названные вызовы в управлении городскими агломерациями, необходимо понимать, что каждый из них требует особого внимания. Полагаем, что управление городской агломерацией зависит от реформирования местного управления, от перераспределения сфер ответственности, полномочий. Модернизация местного управления должна охватывать все структуры управления городской агломерации, а не должна заключаться в «перетасовке» рабочих мест внутри местной администрации. Конечно, на первый взгляд может показаться, что такое реформирование невозможно в условиях городских агломераций Казахстана, но опыт латиноамериканских городов показывает, что это возможно и необходимо. Опыт этих стран показывает, что такие цели необходимо ставить, даже если они невыполнимы в полной мере.
Рассмотрим существующие в мире институциональные модели управления городскими агломерациями. На сегодняшний день в мире сложились три модели управления городами:

  1. Государственно-централизованная модель. В данной модели главную роль играет государственное управление. Наибольшее распространение получила в странах Азии.

  2. Фрагментированная/секторная государственная модель. Ярким примером такой модели являются страны Евросоюза.

  3. Модель государственно-частного сотрудничества. Применяется в США.

Рассматривая все вышеназванные модели, можно сказать, что процесс управления городом – это деятельность по определению целей и распределению полномочий для всех участников управления и заинтересованных лиц [39]. При этом следует понимать, что выбор модели управления не означает получения точно – определенного набора инструментов, наоборот, в каждой городской агломерации должен быть свой инструментарий, свои подходы к управлению, зависящие от традиций людей, проживающих на данной территории, условий данной местности, внутренних ресурсов и пр. Такой тип мышления отличает современные подходы управления от тех, которые превалировали еще двадцать лет назад.
Из сочетания указанных моделей появились различные экспериментальные институты и политические изобретения, которые стоит рассмотреть более детально. Они основываются на гипотезе, что городская агломерация должна управляться (при помощи как формальных институтов, так и неформальных мер) на региональном уровне для снижения издержек, связанных, с так называемым «эффектом безбилетника», когда субъект получает общественное благо от города, городских служб и т.п., но ничего не отдает взамен, для контроля за производимыми издержками, связанными с конкуренцией внутри региона, для содействия развития инноваций [40].
Некоторые стратегии были использованы для содействия сотрудничеству в рамках городской агломерации, при этом возможно придание администрациям как большого круга полномочий (автономное сообщество Мадрид), так и незначительного (организация городского планирования метро – Портленд, США). Определение стратегии управления зависит от каждого отдельно взятого институционального и исторического контекста. Не существует конкретного набора институтов, который подходил бы к любой городской агломерации, но все выбранные институты должны работать для решения существующих проблем при обеспечении необходимыми ресурсами.
Учреждения городских агломераций должны добиваться расширения своих полномочий через вовлечение в свою деятельность жителей агломерации, они должны получить возможность участвовать в управлении городской агломерацией, решать насущные проблемы[40, р.155].
Важно уметь распределять полномочия по уровням власти. Существуют вопросы, которые эффективнее решать на региональном уровне, например, вопросы крупных объектов инфраструктуры, имеющих важное значение для региона. Другие вопросы эффективнее решить на агломерационном (городском) уровне, например внутреннее транспортное сообщение, объекты инфраструктуры, имеющих значение для городской агломерации, а имеется ряд вопросов, который должен решаться местными сообществами, например, озеленение дворов, улиц и т.п. Соотношение таких полномочий должно постоянно пересматриваться, в зависимости от изменения внешних и внутренних условий, тем более это соотношение носит политический характер, за управленческие полномочия ведется политическая борьба.
Понимая, что распределение сфер ответственности носит политический характер, необходимо учитывать, что национальные и региональные власти влияют на форму городских агломераций. Национальные структуры определяют правила распределения полномочий, согласно которым за каждым уровнем власти (национальным, региональным, муниципальным, районным, окружным) закрепляется круг обязанностей и ответственность за определенные сферы управления. В следствии того, что вышеуказанный процесс носит явно политический характер, определить какой-либо общий алгоритм для распределения полномочий не представляется возможным.
При всем при этом ограничится только лишь политическими переговорами невозможно для того, чтобы ответить на все вызовы, стоящие перед городскими агломерациями. Одна из основных сложностей – это операции с государственными финансами.
Все существующие модели управления городскими агломерациями можно подвести под четыре подхода: одноуровневое правительство, двухуровневое правительство, добровольное сотрудничество (обычно в рамках межмуниципальных соглашений), и целевые районы[41].
Одноуровневое правительство. Данный подход часто используется в США, он предполагает объединение вышестоящих и нижестоящих органов. Формируется общий для всей городской агломерации комплекс институтов, которые могут собирать доходы в масштабах всей городской агломерации. Это так называемые «эластичные города», которые постоянно разрастаются и включают в себя всю городскую агломерацию[42]. Положительный характер такого подхода управления состоит в ее масштабе и согласованности, возможности перераспределении ресурсов из более успешных районов в менее успешные. Минусы рассматриваемого подхода состоят в супер централизации власти, некотором отрыве от реальной жизни городской агломерации, постоянном политическом сопротивлении местных органов, недостаточно вовлеченных в управление. Кроме того административное расширение зачастую не совпадает с экономическим и инфраструктурным расширением, что влечет к постоянной погоне властей за реалиями экономического развития. Такой подход используется в Торонто (Канада).
Двухуровневое управление предполагает создание более мелких и гибких подразделений для управления конкретными сферами деятельности[41, р.236]. Верхний уровень управления контролирует сферы в рамках всей городской агломерации (транспортная инфраструктура, общественная безопасность и т.п.), а нижний уровень контролирует вопросы более локального характера (сотрудничество органов безопасности и населения, вопросы культурного досуга и т.п.). Преимущество этого подхода состоит в возможности перераспределения ресурсов в городской агломерации для решения стратегических целей и задач городской агломерации. Но существующие недостатки данного подхода, а именно постоянные проблемы нарушений коммуникации, восприимчивости к местным процессам, эффективности и подотчетности не разрешаются названным подходом управления. Двухуровневый подход используется в Лондоне.
Третий подход – это сотрудничество на добровольной основе появился как следствие неудач первого и второго подходов. Он работает путем договорных соглашений между органами управления различного уровня либо соглашений, основанных на законодательстве[41, р.238]. Такой подход работает в Болонье (Италия), где городская система очень фрагментирована. Там в 1994 году 48 муниципалитетов подписали соглашение, по которому определялся круг совместных полномочий и ответственность в конкретных сферах управления. Похожим образом работает и модель «Совета правительств» (Councilofgovernments) в США. Позитивной стороной такого подхода является то, что сильно фрагментированные системы получают возможность объединиться, а отрицательной то, что такое объединение носит временный характер. Примером совместного добровольного сотрудничества при управлении городской агломерации являются Болонья (Италия) и Ванкувер (Канада).
Если все три подхода не работают для достижения определенных целей, то учреждаются особые ведомства, которые имею возможность получать финансирование независимо от других государственных структур через сборы и целевые налоги. Такие ведомства эффективно управляют крупными объектами инфраструктуры. Имея независимые источники финансирования, они становятся независимыми от общества и других уровней власти. Примеры такого подхода можно увидеть в Нью-Йорке[42].
Сравнить эффективность рассмотренных подходов не представляется возможным из-за их сложности, но совершенно ясно, что применимость каждого подхода зависит от совокупности множества факторов, это и внешние и внутренние условия, традиции, история и т.п.[42, р.26].
Вопрос эффективного управления городской агломерацией носит скорее политический характер, а не финансовый, т.к. схемы эффективного сбора налогов можно варьировать. Основным вызовом является разработка политических структур, которые сделают выбор конкретной системы.
В последнее время в науке управления все больше говорят об использовании такой системы, где граждане принимают участие в управлении городской агломерацией, что привело бы к прозрачности и подотчетности, т.е. управление, основанное на принципе участия.
Управление, основанное на принципе участия, широко используется в странах Латинской Америки. Многие страны региона воплотили ряд экспериментов в сфере участия граждан – от консультативных советов по работе полиции до городских советов по здравоохранению и государственных инициатив по поддержке малоимущих[43]. Наиболее широко используется форма управления в Бразилии, в том числе повопросам бюджета и городского планирования[44].
Управление на основе принципа участия заключается в разрешенных государством институциональных процессах, согласно которым граждане имеют возможность выражать свое мнение и голосовать. Благодаря этому осуществление мер по управлению приводит к позитивным изменениям в жизни населения. Граждан постоянно привлекают к участию в общественных собраниях, это дает им возможность принимать участие в формировании общей политики управления городской агломерацией, механизмов управления, определении инструментов контроля. Участие населения в разрешенных государством мероприятиях ведет к постоянному взаимодействию с чиновниками, формы такого взаимодействия постоянно видоизменяются, модернизируются[45]. Самым ярким и наиболее часто обсуждаемым примером такого участия стало так называемое совместное ведение бюджета, использованное в городе Порту-Алегри с 1989 года. Местное правительство выделяет часть средств на строительство и обслуживание и приглашает горожан для определения основных целей использования, для избрания своих представителей, которые позже вместе с экспертами смогут разрабатывать конкретные предложения по расходованию средств и проголосовать за понравившийся или приоритетный проект и за его финансирование. В последующем местное правительство реализует все принятые при участии граждан предложения. Городские власти показывают значительную заинтересованность в процессе, в котором участвует огромное количество участников. Описанный проект выиграл грант Всемирного банка. Грант был получен после того, как результатом его реализации стали: увеличение доли домашних хозяйств, подключенных к водоснабжению и канализации с 75% в 1998 году до 98% в 1997 году, рост числа школ в четыре раза. В последующем более 140 муниципалитетов Бразилии успешно реализовали похожие проекты. Данный положительный опыт был применен во всем мире [45, р.23].
Вовлечение в совершенно разных странах, таких как Индия, Индонезия и США граждан в управление города помогло расширить круг субъектов управления, познакомить граждан со сложностями управления городом. Участие граждан в управлении городом повысило общий уровень доверия населения органам управления, внесло свежую волну в вопросы управления, породило новые идеи. Опыт показал, что дополнение уже существующей системы управления новыми институтами участия более эффективно, чем создание абсолютно новых структур управления [45, р.24]. Одним из важнейших результатов реализации описанного проекта стала легитимизация институтов городского масштаба, это стало особенно важным для тех регионов, которые уже давно были разделены границами и поделены между устоявшимися силами.
Все это время успешная реализация программ городского управления, основанного на принципах участия граждан, не давала покоя академическому миру. На сегодняшний день, в литературе достигнут определенный консенсус в отношении ключевых факторов возникновения институтов участия, определения механизмов функционирования институтов участия, вариативность их применения. По мнению ученых, механизм функционирования институтов участия зависит от следующих факторов:

  1. Политические интересы государственных должностных лиц.

  2. Характер гражданского общества.

  3. Институциональные правила.

  4. Доступные ресурсы.

  5. Местная партийная система.

  6. Характер взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Как видим, причин, влияющих на эффективность работы институтов участия немало. Важно определить, степень возможной оценки оказываемого ими влияния на реализацию проекта. Изучая опыт внедрения институтов участия, можно сделать вывод, что положительный эффект участия граждан в управлении государством налицо, например позитивный эффект заметен в работе санитарно-гигиенических служб, мест общественного досуга. Хорошие результаты участия граждан и в инфраструктурных проектах, финансируемых государством.
В целом, можно сказать, что выгоду от реализации проектов по внедрению институтов участия в управление городами получили как государство, в лице государственных органов, так и население. Были нивелированы некоторые издержки политического процесса, государство и общество получили возможность прямой связи, без посредников для решения насущных проблем, выросла степень доверия граждан к государственному управлению.
Следует отметить, что участие населения в управлении не решит всех проблем управления, оно может повысить качество управления только в случае дополнения уже существующей, нормально функционирующей институциональной структуры управления.
Значимым в реализации таких проектов является то, что данные меры направлены на реализацию одного из четырех условий эффективности децентрализации, которые определил Дж. Мэйнор. Они содействуют повышению подотчетности государственной власти населению, что, в свою очередь, ведет к росту эффективности местного управления.
Как известно, по всему миру предпринималось много попыток, сменить соотношение государственного управления и общественного, для повышения эффективности власти в постоянно меняющемся мире, живущем в эпоху глобализации. Не смотря на это, определенных общепринятых правил по организации городской агломерации пока не существует. Но однозначно можно сделать вывод о том, что при планировании города, его управлении, следует понимать, что в перспективе любой город станет городской агломерацией. Важно понимать, что построение гибких границ позволит в дальнейшем справиться с вызовами, которые могут возникнуть перед городом. При этом важно учитывать необходимость объединения основных административных структур и отдельных жителей города.
Как показывают различные эксперименты, проведенные во всем мире в последнее время, важно понимать, что любые инновации в управлении эффективны, повышают эффективность и легитимность принятых и реализуемых решений только в случае адаптации уже действующих институтов управления к новым условиям. Полагаем, что для казахстанских городских агломераций это должно быть выражено в перераспределении полномочий между городскими и областными органами власти, т.е. распространить управленческие функции городских властей на всю агломерацию, расширении реального участия граждан в управлении городской агломерацией, выделении достаточных законодательных полномочий и фискальных ресурсов для решения поставленных перед ними задач.
Полагаем, что такие инициативы сотрудничества имеют высокую эффективность в случае реализации целевых программ и проектов в особенности касающихся инфраструктурного развития (управление транспортно-логистической инфраструктурой, коммунальными объектами и т.п.). Следует учитывать, что данные инициативы не смогут полностью раскрыть все свои возможности, если не включить их в более крупные институциональные программы развития города или городской агломерации [46]. Но и этих целевых подходов не достаточно для эффективного управления городской агломерацией, в следствии их расширения, усложнения форм и отношений.
Любые структуры управления городской агломерации должны быть гибкими, имеющими возможность приспосабливаться к изменяющимся условиям, к трансформациям экономической ситуации, демографического состояния, технологий. Системы управления должны быть построены таким образом, что бы управлять не только современной ситуацией, но и той, которая сложится в будущем. Легитимность власти определяется отношением общества к ней. В современном мире государственные решения не могут быть навязаны обществу без его участия в принятии этих решений. Такое участие имеет существенное значение для лигитимизации не только принятых решений, но для лигимитизации власти в целом.
Важно понимать, что управление городской агломерацией – это политический процесс, в котором устанавливаются и связываются друг с другом совершенно разнородные части общества.
Стремительная урбанизация требует модернизации управления в связи с появлением новых форм городской жизни – городские агломерации, мегаполисы, столичные округа и пр. такие преобразования требуют от всех участников процесса найти новое понимание и работать вместе с большой отдачей. Горожане ожидают оперативных, действенных и гибких мер от руководства в случае как новых вызовов, так и повседневных проблем управлять без участия граждан стало уже невозможными [47].
В Казахстане местное самоуправление в городах реализуется в двух формах: опосредованная форма сводится к деятельности маслихатов как представительных органов власти и общественных советов при акиматах. При непосредственной форме население может влиять на принятие государственных управленческих решений через выражение своих мнений на официальных сайтах государственных органов, в том числе местных исполнительных органов. Полагаем, что необходимо использовать опыт стран Латинской Америки, а именно более активно вовлекать население в управление городской агломерацией, городом, селом. Для этого необходимо разработать действенный механизм внедрения принципа участия в систему местного управления и самоуправления. Важно определить круг вопросов, решение по которым можно и нужно доверить населению.
Для понимания степени готовности власти и общества к передаче части полномочий по принятию и реализации общественно значимых решений, экспертам был задан вопрос о необходимости участия общества в управлении городской агломерацией и другими территориальными образованиями (рисунок 3). Из ответов мы видим, что складывается позитивная тенденция в понимании места общества при принятии решений.

Рисунок 3 – Необходимо ли участие общества в управлении городскими агломерациями и другими территориальными образованиями?

Примечание - Составлен автором на основании результатов проведенного экспертного опроса


Таким образом, мы видим, что опыт зарубежных стран по формированию агломераций представляет большой практический интерес для Республики Казахстан. Для управления агломерацией в Казахстане наиболее подходит двухуровневая модель, так как в зону притяжения городских агломераций входят населенные пункты, которые находятся достаточно далеко от центра и имеют серьезную дифференциацию социально-экономического характера, различную экономическую специализацию. Из этих различий вытекают особенные цели и задачи управления. Думаем, что двухуровневая модель позволит с одной стороны учитывать целостность агломерационного пространства, а с другой стороны учитывать особенности каждого поселения, входящего в агломерацию.
Необходимо активно вовлекать граждан в процессы управления, в принятие управленческих решений. Такое участие позволит повысить качество управления, уровень доверия граждан к органам управления, приблизит власть к народу, что, несомненно, скажется на социально-экономическом развитии как городских агломераций, так и региона в целом.

2 АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ АГЛОМЕРАЦИЯМИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН





жүктеу/скачать 0,66 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   16



©engime.org 2024
әкімшілігінің қараңыз
    Басты бет