Саяси партиялардың қаржылық қызметін құқықтық реттеу

Ресейлік зерттеуші Юдин Ю.: «Ақша мен саясаттың өзара байланысы – мемлекеттіліктің барлық даму кезеңдеріндегі саяси өмірге тән құбылыс. Қазіргі демократиялық мемлекеттің орнауы және дамуына байланысты бұл байланыс одан әрі күшейе түсті» - деп атап өтеді [17. 144 бет]. Оның пікірі бойынша, демократияның және оның саяси партиялар, сайлаулар, өкілді мекемелер сияқты негізгі институттарының конституциялық механизміндегі негізгі қиындық олардың қаржыландырылуында жатыр.

Баглай М. саяси партиялардың қаржылық қызметін заңдық тұрғыдан реттеу қажеттілігін үш жағдаймен түсіндіреді: «Бірінші себеп, ол саяси партиялардың қосымша қаржы көздерін іздеуге мәжбүр еткен, сайлау технологияларының айтарлықтай күрделенуі. Екінші себеп, ол «саяси инвестицияларды» дүниеге әкелген бизнестің саяси белсенділігінің өсуі. Бұл депутаттық мандаттарды ашық сатып алуға, партиялар үшін мүмкіндіктер теңдігі демократиялық қағидасын тікелей бұзуға алып келе жаздады. Үшінші себеп, ол билік институтына нұқсан келтіретін элитаның көлемді жемқорлыққа батуы» [4. 179 бет].

Саяси партиялардың қызметінің мұндай криминалдануы жалпы алғанда демократияның және оның бір институты болып табылатын саяси партияның дағдарысына алып келер еді. Сондықтан да, отандық заңнаманың қарастырылып отырған мәселеде белгілі бір тәртіп орнатуға ұмтылуын дұрыс түсінген жөн.

Саяси партиялардың қызметінің қаржылық қырларын құқықтық реттеу және оны өмірге енгізу қажеттілігі, салыстырмалы түрде алғанда кешірек 1960 жылдардың ортасынан бастап (1966 – Дания,Швеция; 1967 – ГФР; 1969 – Финляндия; 1974 – Италия, 1988 - Франция және т.б.) жүргізілді. Кеңестер Одағында мұндай реттеу барлығымызға түсінікті себептер бойынша жүргізілмеді.

Қазіргі жағдайда, партияны қаржыландыру сұрақтарын реттейтін нормалардың қалыптасуы маңызды құқықтық институтты білідіреді және осы нормалар Қазақстанның барлық партиялық жүйесіне ықпалын тигізеді.

Саяси партиялар туралы заң бұл мәселеге ерекше мән береді. Мысалы, Заңның 18-бабына сәйкес, саяси партиялардың ақшалай қаражаттары: 1) мүшелік жарнадан; 2) азаматтар мен мемлекеттік емес ұйымдардың қайырмалдықтарынан; 3) кәсіпкерлік қызметтің кірістерінен құралады.

Алғашқы екі қайнар көз саяси партиялардың жеке қаражаттары санатына жатады. Қазақстан заңнамасында олардың құқықтық реттелу дәрежесі аса көп емес.

Ал, саяси партиялардың кәсіпкерлік қызметтен түсетін кірісі біршама өзгешелеу реттеледі. Заңды тұлға мәртебесіне ие саяси партиялар басқа заңды тұлғалар сияқты мүліктік құқықтарға ие. Мысалы, қоғамдық бірлестіктер туралы Заңның 20-бабына сәйкес, олар кәсіпкерлік қызметпен айналыса алады, себебі, бұл оларға өздерінің жарғылық мақсаттарына жетуге көмектеседі. Сонымен бірге, заң партияларды коммерциялық емес ұйым деп жариялайды, себебі олардың стратегиялық мақсаты – ол, елдегі саяси билікке қол жеткізу. Осыған орай, саяси партиялардың кәсіпкерлік қызметтен түскен табысы олардың мүшелерінің арасында емес, тек қана жарғылық мақсатқа жетуі үшін қолданылуы тиіс. Мұндай ереже, партияны қаржыландыратын өзге қайнар көздерге де қатысты қолданылады. Ақшалай қаражаттарды тек қайырымдылық мақсаттарда (әлеуметтік көмек, білім, халық денсаулығын, қоршаған ортаны қорғау) пайдалануға рұқсат беріледі.

Партияларға кәсіпкерлік қызметпен еркін айналысуға рұқсат беру, біздің еліміздегі демократиялық өзгерудің маңызды жетістігі болып табылады, себебі, бірқатар мемлекеттерде партияларға қандай да бір коммерциялық қызметпен тура немесе жанама айналысуға заңмен тыйым салынған (Египет, Эфиопия, Беларусь).

Қазақстандық саяси партиялар өзге де заңды тұлғалар сияқты меншік құқығына толық ие. Саяси партияның меншігінде жарғыда қарастырылған қызметін материалдық қамтамасыз етуге қажетті объектілер болады.

Саяси партияның және оның құрылымдық бөлімшелерінің (филиалдары мен өкілдіктері) мүлкінің иесі ретінде саяси партияның өзі табылады. Ал оның мүшелерінің партияның материалдық құндылықтарына қатысты ешқандай құқықтары жоқ.

Жоғарыда келтірілгендерден байқайтынымыз, партиялардың кәсіпкерлік қызметін реттеу жалпы сипатқа ие. Заңда бұл мәселеге байланысты нақты, тікелей шектеу жоқ. Осы жағдай болашақта партиялардың ірі қаржылық-өнлірістік топтармен тығыз байланыс орнатуына және елде саяси коррупцияның орнауына алып келуі мүмкін.

Саяси партиялардың қаржылық қайнар көздерің ішінде жекелей қаржыландыру ерекше орын алады. Оларға Қазақстан Республикасы азаматтары мен үкіметтік емес ұйымдарының қайырмалдықтары жатады (18 б. 1-бөл).

Әлемдік тәжірибе жекелей қаржыландыруды қайнар көзіне және көлеміне байланысты шектеу қолданылады.

Қаржыландырудың тыйым салынған түріне шетелден қаржыландыру жатады. Мысалы, қазақстандық заң, саяси партияларға шет мемлекеттерден, шетелдік заңды тұлғалардан және халықаралық ұйымдардан, шетелдіктерден және азаматтығы жоқ адамдардан, шетел қатысатын заңды тұлғалардан қайырмалдық алуға тыйым салады. Себебі, шетелден қаржыландыру мемлекеттің ішкі ісіне араласы ретінде бағалануы мүмкін. Әйтесе де, бірқатар мемлекеттерде белгілі бір талаптарды сақтаған жағдайда мұндай қайырмалдықтарға рұқсат беріледі (Болгария, Греция, Испания, Канада, Конго, Мексика, ГФР).

Отандық құқықтық ғылымда осыған байланысты біртекті көзқарас жоқ. Мысалы, Чеботарев А. партияның қаржылық мәселесіне араласпауды, шетелден қаржыландыруға рұқсат беруді ұсынады [63. 88 бет]. Біздің пайымдауымызша, бұл елдің тәуелсіздігі мен ұлттық мүдделеріне нұқсан келтіруі мүмкін.

Отандық саяси партиялар діни бірлестіктер мен қайырымдылық ұйымдарынанан қаржы алмауы тиіс (18-б 2-бөл. 5-т.). Бұл ереже, мемлекетіміздің зайырлы сипатына байланысты пайда болған, оның үстіне, Қазақстан халқының конфессиялық құрамын да ескеру қажет. Біздің жағдайда, діни ұйымдарды саяси аренаға жіберу, тұрақсыздандырғыш факторы рөлін ойнауы мүмкін.

Иесі көрсетілмеген қайырмалдық жасауға тыйым салу, партияларды қаржылық бақылаудың тиімділігін арттырады. Осы әдіспен, тыйым салынған қаржы көздерін заңсыз пайдалануға жол берілмейді және партия қорына түскен ірі сомалардың заңдылығын қамтамасыз етеді. Кез келген қайырмалдық құжатталуы тиіс және оның қайнар көзі көрсетілуі қажет.

Сондай-ақ отандық заң, қайырмалдық көлемінің шегін белгілемеген. Мысалы, француздық 1988 жылғы «Саяси өмірдің қаржылық жариялылығы туралы» Органикалық заң қайырмалдықтың көлемін жеке тұлғалар үшін 20 000 франк, заңды тұлғалар үшін 50 000 франк деп белгілеген [52. 258 бет]. Мұндай шектеулер саяси партиялардың белгілі бір өндірістік немесе қаржылық топтардың ықпалында кетуіне жол бермеу мақсатында жасалынған. Біздегі саяси партиялардың материалдық инфрақұрылымының әлсіз екендігін ескерсек, Қазақстанда мұндай шектеулерді енгізу әзірге ертерек деп қорытынды жасауға болады.

Қазіргі күндегі саяси партиялар туралы шетелдік заңнамалардың дамуына негіз болған олардың мемлекеттен қаржыландыруы еді. Бұған себеп болған, олардың азаматтық қоғамның дамуы үшін қажетті институтқа айналуы. Қазақстан әзірге партиялардың мемлекеттен қаржылай көмек алуына тыйым салған мемлекеттердің қатарында (Қазақстан Республикасы Конституциясының 5-бабының 2-бөлігі).

Атап өту керек, бұл норма Конституциялық Кеңестің қарауында талқыланған еді. Өзінің 1997 жылғы 29 сәуірдегі № 8/2 «Қазақстан Республикасы Конституциясын 5-бабының 2-бөлігін ресми түсіндіру туралы» қаулысында, Конституциялық Кеңес бұл норманы: қоғамдық бірлестіктерді мемлекеттік қаржыландырудың кез келген нысанына тыйым салынады деп түсіндірген [81]. Қаулыға сәйкес, саяси партияларды мемлекеттің республикалық немесе жергілікті бюджеттен, тікелей немесе жанама қаржыландыруына, материалдық көмек көрсетуіне тыйым салынады.

Қазақстандағы саяси партияларды мемлекеттік қаржыландырудан бас тарту әлемдік тәжірибедегі ерекше жағдай болып табылады. Осыған орай, отандық конституциялық- құқықтық ғылымда бұл мәселе өзекті болып тұр. Саяси партияларды мемлекеттік қаржыландыруға байланысты пікірлерге жүргізілген талдау, бұл проблеманың шешімінің әртүрлі жолы бар екендігін көрсетті.

Мысалы, Сман А., егер шет мемлекеттің тәжірибесіне жүгініп, бұл ауыртпалықты мемлекеттің мойнына ілсек, біздегі саяси партиялардың санының көптігіне байланысты, ол қаржылық көмек үлкен сомаға айналуы мүмкін, деп пайымдайды. Оның үстіне, бюджеттік ақшаны өзара бөлісетін саяси партиялар, мемлекеттен берілетін дотацияның бір бөлігін жоғалтпау мақсатында, жаңа саяси партиялардың құрылуына мүмкіндігінше кедергі жасайтын жағдай туындауы мүмкін. Өз кезегінде бұл, азаматтардың саяси партияларға бірлесуі арқылы өз құқығын жүзеге асыруына кедергі жасайды [82].

Ю. Булуктаевтің пікірі бойынша мемлекеттік қаржыландыру кезінде партияның мемлекетке тәуелді болуы мүмкіндігі туындайды. Бірақ бәрібір түбінде, партияның фундаметальды құндылығы артып, оның материалдық мәселелерін шешуді мемлекет өз мойнына алады. Бірақ, мұндай қадамға, толыққанды партиялық жүйесі және іргелі экономикасы бар ел ғана бара алады. Ал Қазақстанда, бұл өзгеріске бюджеттен артық табылмауы да мүмкін [83].

Алайда, көптеген ғалымдар партияларды мемлекеттің қаржыландыруын позитивті тұрғыдан бағалайды. Мысалы, С. Дьяченконың пікірі бойынша, саяси партияларды мемлекет тарапынан қаржыландыруға тыйым салу даулы мәселе болып табылады, себебі, олардың белсенділігі материалдық жағдайына тікелей байланысты. Олар азаматтық қоғамның бір институты болып қалыптасуына бұл тікелей әсер етеді және мемлекет оған мүдделі болуы тиіс [84]. Кейбір авторлар мемлекеттік қаржыландырудың тиімділігін негіздеп қана қоймай, отандық партияларға қаржылай көмектің нақты талаптары мен бағыттарын ұсынады [85].

Біздің ойымызша, мемлекеттің көрсететін көмегін, саяси партияларға өз функцияларын жүзеге асыру үшін берілген кепілдік деп қарастыру керек. Яғни мемлекеттік қаржыландыру партиялардың саяси бәсекелестікте тең емес мүмкіндіктерін, олардың белгілі бір топтарға тәуелділігін азайтуға алып келеді. Сонымен бірге, партия қызметінің барлық қырын қаржыландыру керек десек, қателескен болар едік.

Егер мемлекет саяси партиялардың өз фукцияларын жүзеге асыруына көмектесу керек деп пайымдасақ, онда қазіргі жағдайда, қажетті көмек ретінде, партияларды сайлау процесі кезінде материалдық қолдауды атауға болады. Себебі, сайлау саяси партиялардан ең көп шығынды талап етеді. Әсіресе, пропорционалды сайлау жүйесін қолдану кезіндегі саяси партиялардың сайлау шығындарын қаржыландыру проблемасын атап өту қажет. Осы жерде, Германияның Федеративті Конституциялық Сотының осы сұрақ бойынша объективті түрде жасалынған арнайы қорытындысын келтіруге болады: «Сайлауды өткізу саяси міндет болғандықтан және мемлекет оны өткізуде партияларға ерекше орын бөлгендіктен, мемлекет қаржысы тек сайлауды дайындауға емес, сонымен бірге оны ұйымдастыру мен өткізуге қатысатын партияларға да жұмсалуы қажет» [4. 181 бет]. Бұл қорытынды көппартиялылықты қалыптастырып жатқан біздің еліміз үшін де пайдалы. Себебі, еліміздегі саяси партиялардың әлсіз материалдық жағдайы, оларға жалпыұлттық масштабта сайлауды қаржыландыруға мүмкіндік бермейді.

Алайда, бұл мәселені өте абайлап шешу қажет. Қаржылық қолдау механизмі саяси партияларды мемлекетке тәуелді етпеуі тиіс. Сонымен бірге, дамыған демократиялық мемлекеттердің прогрессивті тәжірибесін пайдалану қажет.

Қазіргі күні мемлекеттік қаржыландырудың үш модельін атап өтуге болады:

«Бірінші модельде – тек Парламентте орын алған партиялар ғана қаржыландырылады, ал соманы бөлу мандат санына байланысты жүргізіледі (Дания, Болгария, Фннляндия, Швеция). Бұл модель парламенттік партиялардың қалыптасуына және олардың фракциялық қызметінің белсенді жұмыс істеуіне жағдай туғызады. Алайда, бұл модельдің кемшілігі, сайлауға қатысқан партиялардың көпшілігі Парламентте орын ала алмайтындықтан, олар материалдық көмексіз қалады.

Екінші модельге сәйкес, мұнда да тек Парламентте орын алған партиялар қаржыландырылады, бірақ субсидиялар сайлауда иеленген дауыс санына байланысты бөлінеді (Бельгия, Испания, Кипр). Мысалы, Бельгияның 1989 жылғы заңына сәйкес (1991 жылы өзгертулер енгізілген), жоғары не төменгі палатада бір мандатқа ие болған партия, өзіне берілген әрбір дауыс үшін субсидия және белгілі бір қаражат көлемін алып отырады. Бұл модель Парламентте мандат алмаған партияларды қаржыландыруды қарастырмаса да, олардың сайлаушылар арасындағы ықпалын есепке алады.

Жоғарыда қарастырылған модельдер кез келген сайлау жүйесінде ең беделді партияларды қаржыландыруды көздейді. Алайда, бұл модельді қолдану жаңа саяси партиялардың пайда болуына және дамуына қатер төндіреді.

Үшінші модель кезінде, сайлауға қатысқан және белгілі бір талаптарды орындаған саяси партиялардың барлығына, олардың Парламентте орын алу-алмауына байланыссыз, субсидиялар бөлінеді (Австрия, Греция, ГФР, Франция, Чехия). Мысалы, 1990 жылы 15 қаңтарда қабылданған француздық заң бойынша, саяси партияларды қаржыландыру үшін бөлінетін кредиттің сомасы екіге жарылады: бірі – сайлау нәтижесі бойынша қаржыландыруға арналған, екіншісі – Парламентте орын алған партияларды қаржыландырады. Біріншісі, сайлауда 75-тен кем емес кандидаттар санын ұсынған (1993 жылдан - 50) барлық партиялардың арасында иеленген дауыс санына байланысты бөлінеді. Соманың екінші бөлігі иеленген мандат санына сәйкес бөлінеді» [17. 170 бет].

Мемлекеттік қаржыландырудың бұл моделі өзінің мақсаттарына сай келеді. Ол әртүрлі саяси күштердің және ағымдардың еркін дамуы мен бәсекелестігіне жол ашады және жаңа саяси партияларды қолдаумен қамтамасыз етеді.

Жоғарыда келтірілгендерді қорытындылай келе қазақстандық партиялық жүйені тоқырауға ұшыратып алмас үшін, сайлауға қатысатын барлық партияларды Парламентте орын алу-алмауына байланыссыз қаржыландыру керек деп ойлаймыз. Сайлау шығындарына берілетін субсидия көлемі олардың сайлауда иеленген дауыс санына байланысты анықтау қажет. Қаржылық ағыстың келесі бағытын, елдің жоғары заң шығарушы органында орын алған партияларға, иеленген мандат санына сәйкес анықтау керек.

Осының нәтижесінде мемлекеттік қаржыландырудың субъектілері болып, бір мандатты округтен түскен кандидаттар ғана емес, сонымен бірге, сайлаудың пропорционалды жүйесінің элементтерін енгізу негізінде саяси партиялар да табылады.

Саяси партиялардың қаржылық бастауларының және шығындарының әралуандылығы, олардың қаржылық қызметіне бақылау орнату қажеттігін туғызады.

Осыған орай, саяси партиялардың салық органдарына өздерінің қаржылық қызметі туралы, заңмен белгіленген мерзім мен көлемде есеп беріп отыру міндеттілігі қарастырылған. Бұл жағдайда, саяси партиялар туралы Заң қай «заң» белгілегендігін ашып көрсетпейді. Сірә, бұл жерде заңды тұлғалардан кірісі туралы жалпы есептілікті талап ететін салық заңнамасы айтылса керек.

Қазақстан Республикасның қазіргі заңы, әзірге сайлауда қолданылатын арнайы қаржылық бақылау жүйесін қарастырады. Ол Қазақстан Республикасының «Сайлау туралы» Заңымен және Орталық сайлау комиссиясының 1999 жылғы 7 тамыздағы «Парламент Мәжілісі депутаттарын сайлау кезінде сайлау қорының қаржыларын жұмсау және оларды пайдаланғаны туралы есеп беру жөніндегі» Қаулысымен бекітілген [78].

Сайлауалды насихаттарын жүргізу үшін саяси партиялар мемлекеттік тіркеуге жататын сайлау қорларын құра алады. Сайлау қорындағы ақша көлемі сайлау туралы заңның ерекше бөлімінде белгіленген көлемнен аспауы тиіс. Олай болған жағдайда артық қалған бөлігі иелеріне қайтарылады. Төлем иесі көрсетілмеген қайырмалдықтар республикалық бюджетке аударылады.

Сайлау қорын құрайтын ақша қаражаттары партиялық тізімді тіркеген тиісті сайлау комиссиясының банк мекемелерінде ашқан арнайы есеп-шотына аударылады. Банктер өз кезегінде, комиссияларға есеп-шотқа келіп түскен қаражат жайлы, олар түскен күннен бастап үш күн ішінде ақпарат беріп отырады.

Саяси партия өзінің сайлау қорына түскен қаржының және оның жұмсалуының есебін жүргізуі тиіс. Есеп күні, сомасы (теңгелей), осы қаржыны аударған заңды немесе жеке тұлғаның атауы көрсетілген әрбір төлемге жүргізіледі. Шығыстар реестрінде: қаражаттың түскен күні, қаржат сомасы, қаражат жұмсалған шара, қаражаттың түскендігі және жұмсалғаны туралы құжат (чек, квитанция, акт және т.с.с.) көрсетіледі.

Арнайы уақытша есеп-шот бойынша жүргізілетін қаржылық операциялар сайлаудың алдындағы күннің 18. 00 сағатында тоқтатылады.

Сайлау нәтижесін қорытындылағаннан кейін бес күннен кешіктермей, саяси партиялар сайлау комиссиясына сайлау қорындағы қаржыны пайдаланғаны туралы есеп берулері тиіс.

Егер ақша қаражаттары сайлау кампаниясына толық жұмсалмаған болса, олардың үштен екісі – республикалық бюджетке, үштен бірі – партияның өзіне қайтарылады. Саяси партияның қаржылық талаптарды бұзуы, партиялық тіркеудің күшін жоюға, ал сайлаудан кейінгі екі апта ішінде – сайлауды заңсыз деп тануға алып келеді.

Сөйтіп, сайлау қорларындағы ақша қаражаттарына бақылауды тиісті сайлау комиссиялары мен банк мекемелері жүргізеді. Оның үстіне, комиссияның өтініші бойынша қаржылық бақылауды өздерінің өкілеттігі шегінде мемлекеттік органдар да жүргізеді.

Саяси партиялардан бір мандатты сайлау округі бойынша түсетін кандидаттарды мемлекеттік қаржыландыру кезінде, қаржылық бақылауды сайлау комиссияларымен қатар республикалық бюджеттің орындалуын бақылайтын Есеп комитеті де жүргізеді.

Жоғарыда келтірілгендерден түйетініміз, сайлау кезінде партияларға қаржылық бақылау жүргізу механизмі мұқият реттелген және қаржылық міндеттемелерді бұзғаны үшін оларға бірқатар қатал санкцияларды қарастырылған.

Алайда, партия қызметі тек сайлауға қатысумен шектелмейді. Партия қызметінің қаржы талап ететін басқа маңызды бағыттары да бақылауды қажетсінеді. Қаражаттар заңмен тыйым салынған шараларды өткізуге жұмсалуы мүмкін. Осыған орай, шет мемлекеттердің тәжірибесіне сүйене отырып, тұрақты қаржы бақылауын қамтамсыз ететін арнайы орган құру қажет. Оның құрамына мемлекеттік органдар мен тіркелген саяси партиялардың өкілдері енуі тиіс. Тек осындай жағдайда партиялардың қаржылық қызметін бақылаудың объективтілігі қамтамасыз етіледі.

Саяси партиялардың қаржылық аспектілерін қарастырудың нәтижесін қорыта келе, көрсетілген көптеген проблемаларын шешу үшін, партиялардың қаржылық қызметінің «мөлдірлігін» қамтамасыз ететін және елдегі көппартиялықтың тиімді дамуына жағдай туғызатын құқықтық сипаттағы кешенді бағдарлама қажет деп айтуға болады. Оның ішінде, басым мақсат болып пропорционалды тәртіп бойынша сайлауға қатысатын партияларды мемлекеттік қаржыландыру табылуы тиіс.