Проблемы государства и права

П.Б. Исахова,

д.э.н, зав. кафедрой «Финансы» Международной академии бизнеса (МАБ)

КОНЦЕССИОННЫЕ ПРОЕКТЫ

КАК ФОРМА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ

Концессионный механизм позволяет привлечь инвестиции во многие сферы, прежде всего туда, где не хватает государственных средств, – в инфраструктуру. Концессионный договор позволяет не только минимизировать бюджетные расходы, но и пополнить бюджеты за счет налоговых выплат, эффективно использовать новейшие технологические разработки. Как обоснованно считает В.Г. Варнавский [1], концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, они, в отличие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от смешанных предприятий. В-третьих, у государства, тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и публично-правовых норм в целом, остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или законодательства, а также при необходимости защищать общественные интересы в концессиях.

К положительным моментам концессионной формы управления инвестиционными объектами можно отнести следующие: концессии снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательство осуществлять все затраты по финансированию, управлению и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, за счет тарифов; концессии устанавливают достаточно жесткие долгосрочные, юридически оформленные, то есть стабильные отношения между государством и концессионером; концессионные договоры позволяют привлекать частный, в том числе иностранный, капитал без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами.

К недостаткам концессионной формы хозяйствования относится относительная негибкость заключенных на продолжительное время договоров, что лишает их оперативного маневра при наступлении непредвиденных событий. В финансовом плане концессии – это длинные и поэтому рискованные инвестиции. Должна быть государственная гарантия рисков и возврата инвестиций с определенной маржей. Концессии, как сложная система партнерских отношений государства и бизнеса, способна при соответствующей гарантии рисков обеспечить приток как иностранных, так и собственных прямых инвестиций в приоритетные отрасли экономики.

В структуре форм и моделей ГЧП в мире лидируют концессии в различной форме. По данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры (железные и автомобильные дороги, морские порты, аэропорты). Концессионное законодательство существует сейчас более чем в 120 странах мира.

В международной практике выделяют достаточно много моделей ГЧП. Рассмотрим несколько основных моделей, используемых в инфраструктурных концессионных соглашениях [2].

BOT (Build–Operate–Transfer) – «строительство-эксплуатация–передача». Это одна из наиболее используемых в мировой практике. Концессионер финансирует строительство и эксплуатацию (на праве владения в течение установленного срока, необходимого для окупаемости вложенных средств), после чего объект передается государству. Концессионер получает правомочия использования объекта, собственником которого выступает государство, вплоть до полной окупаемости (или расчета). Вариантом этой схемы выступает модель ROT, предусматривающая еще и реконструкцию функционирующего объекта.

Модель BTO (Build–Transfer–Operate) – «строительство–передача–эксплуатация», наиболее приближенная к понятию концессии. Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства. После этого объект передается на правах пользования в эксплуатацию концессионеру.

Инфраструктурные модели концессии можно также подразделить на два типа: инвестиционные и операционные. Перечисленные выше модели относятся в большей мере к инвестиционным концессиям. Эти модели предусматривают, что концессионер за свой счет создает новый объект инфраструктуры, осуществляет эксплуатацию этого объекта и передает его в собственность концедента. Различие между данными формами состоит в сроках перехода права собственности на объект к концеденту, а также в том, принадлежит ли концессионеру право владения и пользования объектом либо только право пользования им. К операционным концессиям относятся модели типа ROT («восстановление – эксплуатация – передача»), АОТ («техническая реконструкция и расширение объекта – эксплуатация – передача»). В контрактах этого типа концедент передает концессионеру уже существующий объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения или расширения, последующей эксплуатации восстановленного объекта концессионером и возврата по истечении срока концессии концеденту.

С помощью системы концессионных соглашений в Казахстане может быть дан старт не только ускорению экономического развития и увеличению притока прямых отечественных и зарубежных инвестиций в реальные отрасли экономики, но и более эффективному использованию ограниченных бюджетных ресурсов. На концессионной основе могут быть построены скоростные качественные дороги, которые снизят затраты на доставку товаров и создадут транзитные пути с современной инфраструктурой, позволяющие Казахстану более успешно конкурировать на рынке международных перевозок.

В современных условиях в Казахстане началась разработка эффективных схем взаимодействия государственного и частного капиталов в попытке адаптировать многообразный мировой опыт к казахстанским особенностям и реалиям. Вместе с тем в нашей стране законодательно не закреплено понятие государственно-частного партнерства, что приводит к различному толкованию термина представителями государственных структур, бизнес-сообщества, СМИ, и порой создается впечатление, что ГЧП стало просто своего рода модным трендом.

В Казахстане широко применяется концессия. Она представляет собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму государственно-частного партнерства.

Развитие законодательства о концессии в Республике Казахстан проходило по определенным этапам. Первый закон РК «О концессиях в Республики Казахстан» был принят на заре независимости Казахстана 23 декабря 1991 г. [3]. Он состоял из 22 статей и был призван урегулировать организационные, экономические и правовые условия предоставления концессий только иностранным инвесторам на территории РК. Согласно этому закону, понятие «концессия» являлось разрешением иностранному юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности.

Законодательную модель концессионных отношений на первом этапе можно назвать «комплексной», что проявлялось сразу в нескольких моментах. Во-первых, концессия определялась как «сдача иностранному юридическому или физическому лицу – концессионеру – в аренду имущества, земли, природных ресурсов» (часть 2 статьи 1 Закона РК о концессиях 1991 г.). Другими словами, концессия определялась через призму договора аренды (имущественного найма). Но одновременно в концессионных отношениях могли иметься элементы договоров подряда, страхования, трудового договора (статьи 5, 11 и 19 http://online.prg.kz/Document/?link_id=1001037970) [2].

Во-вторых, концессионные отношения содержали в своей структуре элементы как частного (гражданского), так и нормы публичного права.

Таким образом, впервые в 1991 г. в Казахстане был принят закон РК «О концессиях», в рамках которого были внедрены такие виды ГЧП, как передача в доверительное управление, аренду, контракты на недропользование, соглашение о разделе продукции, индивидуальные проекты по передаче объектов в концессию только для иностранных инвесторов. Позднее законодательное регулирование концессионных отношений осуществлялось в качестве одного из подвидов имущественного найма и регулировалось Гражданским кодексом РК.

Закон РК «О концессиях в Республики Казахстан» 1991 г. действовал недолго и уже в апреле 1993 г. был признан утратившим силу. Но данное обстоятельство не означает, что концессионные отношения исчезли. Они остались в ином, уже специальном законодательстве. Так, например, пункт 1 статьи 42 Закона РК о недрах [4] определяет, что для проведения операций по недропользованию применяются следующие виды контрактов: 1) о разделе продукции; 2) о концессии; 3) о подряде и возмездном оказании услуг (сервисный контракт). В зависимости от условий конкретных операций по недропользованию и других обстоятельств допускаются комбинированные и иные виды контрактов.

Принятый закон РК от 7 июля 2006 г. №167-III «О концессиях», безусловно, является шагом вперед на пути формирования законодательного регулирования ГЧП и установления «правил игры» в этом важном механизме реализации, в первую очередь, крупных инфраструктурных проектов.

Следует отметить, что и до принятия закона РК «О концессиях» отношения по концессии начали формироваться и получили развитие. Так, первыми концессионными проектами в Казахстане, до принятия Закона РК о концессиях, стали:

а) строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар – Усть-Каменогорск» (договор заключен в 2005 г., строительство линии завершено в октябре 2008 г., линия введена в эксплуатацию в конце 2008 г.);

б) строительство межрегиональной линии электропередачи Северный Казахстан – Актюбинская область (договор заключен в декабре 2005 г., строительство завершено в 2008 г., запуск в эксплуатацию осуществлен в декабре 2008 г.).

АО «Батыс транзит» осуществляет реализацию проекта на основе концессионного соглашения, заключенного 28 декабря 2005 года с правительством РК в лице Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, одобренного постановлением правительства РК от 9 декабря 2005 г. №1217.

АО «Батыс транзит» является одним из первых примеров государственно-частного партнерства в осуществлении проектов национального значения, реализуемых на основе концессионного соглашения и финансируемых за счет размещения инфраструктурных облигаций.

АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» совместно с Министерством экономики и бюджетного планирования РК разработало проект концепции развития ГЧП в Республике Казахстан на 2009-2015 гг., в котором основной акцент сделан на контрактную модель ГЧП, на основании которой планируется реализация проектов ГЧП в социальной сфере и ЖКХ [5].

В процессе реализации закона РК «О концессиях» был выявлен ряд следующих недостатков как в законодательстве, так и в институциональной системе [6]:

- слабая коммерческая привлекательность объектов концессии;

- ограниченность инструментов государственной поддержки концессионеров;

- необходимость в усилении институциональной составляющей и качества экономической экспертизы проектов ГЧП.

Прежде всего, препятствия для развития системы концессионных соглашений связаны с ограниченностью круга банков, способных предоставить финансирование в необходимых объемах и на требуемых условиях. В Казахстане к числу таких финансовых институтов можно отнести АО «Банк развития Казахстана», АО «Инвестиционный фонд Казахстана», АО «Национальный инновационный фонд» и ряд ведущих иностранных банков, специализирующихся на финансировании инфраструктурных проектов. Однако банки, как правило, не готовы дать гарантии предоставления финансирования конкретной частной фирме до объявления победителя конкурса, в то время как необходимым условием участия в конкурсе является подтверждение банковской гарантией стопроцентного объема долгового финансирования (как это зачастую делается в подобных конкурсах за рубежом).

Следующим несоблюдением концепции ГЧП является то, что государство в проектах выступает как инвестор, вкладывая собственные средства из расчета окупаемости осуществляемых бюджетных затрат за счет будущих доходов бюджета от частных проектов. В рамках же концепции ГЧП государство должно являться заказчиком, который сокращает риски частных инвестиций в инфраструктуру посредством расходования части будущих бюджетных доходов на обеспечение приемлемой рентабельности частных инвестиций.

Развитие концессии также связано со сложностью организации системы конкурсных процедур, отсутствием обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, несбалансированностью технических и финансовых критериев отбора конкурсных заявок, несогласованностью концессионного и бюджетного законодательства. Даже неполный перечень проблем, касающихся реализации концессионных соглашений как формы ГЧП, свидетельствует о том, что организационная и законодательная база концессионных соглашений требуют существенной доработки.

В нашей стране предоставление объектов в концессию осуществляется в четыре этапа: отбор концессионных предложений, формирование перечня, проведение конкурса по выбору концессионера, определение концессионера и заключение договора концессии. А одним из ключевых этапов является проведение конкурса по выбору концессионера.

На сегодняшний день в Казахстане реализовано и осуществляется шесть концессионных проектов ГЧП на общую сумму 80,1 млрд тг. В стадии эксплуатации находится три проекта. Первый: ЛЭП «Северный Казахстан – Актюбинская область». Одна из задач при строительстве данного объекта была связана со снижением зависимости потребителей Актюбинской области от поставок электроэнергии из России [7].

В Казахстане государственно-частное партнерство применено в рамках проекта «Строительство 100 школ и 100 больниц». Схема реализации проекта следующая: Министерство здравоохранения РК осуществляет функции заказчика строительства объектов здравоохранения, акимы Южно-Казахстанской области, городов Астаны и Алматы осуществляют функции заказчика строительства школ, операционное же сопровождение проекта осуществляет АО «ФУР «Казына» (ныне – АО «ФНБ «Самрук-Казына»).
Таблица 2. Концессионные проекты сферы образования, реализуемые в г. Караганде и г. Темиртау

Показатели	Единица измерения	г. Караганда	г. Темиртау	Всего
Срок концессии	лет	20	20	-
Количество детских садов	единиц	11	4	15
Сумма инвестиций	млн тг	5610	2096	7706
Проектная мощность	мест	3520	1280	4800
Количество рабочих мест	мест	1155	420	1575

Примечание. Разработано автором на основе источников [116, с. 6; 117, с. 4]
Возмещение инвестиционных затрат на строительство 15 дошкольных учреждений в размере 7,7 млрд тг будет осуществлено за счет родительских взносов (в среднем – 3500 тг в месяц к существующим расходам).

Программы по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011-2014 гг. выделяют следующие компоненты данного направления:

1) совершенствование законодательства и нормативной правовой базы по ГЧП. Частным фирмам, заинтересованным в участии в проектах ГЧП, требуется устойчивая и надежная нормативно-правовая база, т.е. меньшее количество, простота и качество норм. И в первую очередь необходимо определить направления совершенствования порядка взаимодействия участников процесса подготовки и реализации проектов ГЧП. Кроме того, нормативно-правовая база должна учитывать интересы получателей услуг и давать им возможность участвовать в юридических процедурах, защищающих их права и гарантирующих им доступ к процессу принятия решений;

2) развитие методологической базы. Для обеспечения высокого качества подготовки и реализации проектов ГЧП необходима подготовка соответствующих инструкций и методических рекомендаций для государственных органов – инициаторов и разработчиков проектов ГЧП, определение четких требований и стандартов для участников проектов ГЧП из частного сектора;

3) усиление потенциала государственных органов в области ГЧП. За последние годы в нашей стране приняты и действуют государственные и отраслевые программы развития, в которых указаны пути повышения конкурентоспособности экономики. В их числе такие крупные программы, как «Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на период 2003-2015 годы», «Стратегия развития транспортной отрасли до 2015 года» [8].

В рамках реализации закона РК «О концессиях» принято четыре основных нормативных правовых акта. В их числе постановление правительства РК «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на 2007-2009 годы», «Критерии к концессионным проектам», «Правила предоставления, рассмотрения и отбора предложений по объектам и проведения конкурса».

Таким образом, можно заключить, что практика применения механизма ГЧП в социальной сфере в Казахстане находится на начальном этапе. Принимаемые в настоящее время программные документы содержат мероприятия по развитию концессионной формы партнерства, не учтен весь спектр моделей ГЧП, об эффективном применении которых в здравоохранении, образовании, туризме, спорте и культуры достаточно убедительно свидетельствует опыт ведущих мировых государств.
Литература:

1. 
   Варнавский В.Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности // http: www.irex.ru/press/pub/polemika.
   
2. 
   Анализ зарубежного опыта реализации форм государственно-частного партнерства // http:www.web.snauka.ru/issues/2011/06/912.
   
3. 
   Закон РК «О концессиях в Республики Казахстан» от 23 декабря 1991 г. с последующими изменениями
   
4. 
   Скрябин С. Законодательство Республики Казахстан о концессиях: состояние и перспективы // http: www.zakon.kz/60507-zakonodatelstvo-respubliki.
   
5. 
   Какова была цель создания Центра ГЧП в Казахстане и чем он занимается? // http: www.ppp-center.kz/rus/faq/qdeyatelnost/. 
   
6. 
   Государственно-частное партнерство в Казахстане // http://www.dmg.kz/.
   
7. 
   Кусаинов М.А. ГЧП в Казахстане: состояние, проблемы, перспективы // http: www.zakon.kz/191243-gchp-v-kazakhstane-sostojanie-problemy.html. 
   
8. 
   Казахстан: возможности государственно-частного партнерства в молодой стране. Близкие перспективы // Агентство США по международному развитию (USAID) 30 июня 2008 г.