Лекция. Программы как составная часть индикативных планов социально-экономического развития
Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
жүктеу/скачать 108,34 Kb.
|
Лекции
| Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
1. Вопросы функций и организации исполнительных органов в республике Казахстан исполнительный власть казахстан реформа 2. Принципы организации исполнительных органов в Республике Казахстан Исполнительная власть как современное теоретико-правовое явление все чаще становится предметом крупных монографических или коллективных научных исследований. В трудах казахстанских ученых - Е.М. Абайдельдинова, Е.Б. Абдрасулова, К.К. Айтхожина, С.К. Амандыковой, В.А. Малиновского, Б.А. Мухамеджанова, К.А. Мами, М.С. Нарикбаева, М.К. Сулейменова и других внесен значительный вклад в разработку методологических и теоретических проблем конституционализма, государственности, государственного управления. Основной целью курсовой работы является исследование основ сильной и эффективной исполнительной ветви власти, функционирующей в общественной системе Республики Казахстан, утверждающейся в качестве демократического, правового, социального и светского государства, высшей ценностью которого выступает человек, его права и свободы. Для достижения данной цели поставлены следующие задач: раскрыть признаки "исполнительной ветви власти", представить общие характеристики и особенности действующих в Казахстане государственных органов; показать конституционные основы исполнительной власти; направления совершенствования государственного управления в Республики Казахстан в плане дальнейшего осуществления административной реформы; сформулировать и обосновать научные положения по объекту исследования, внести рекомендации по повышению эффективности деятельности исполнительных органов и законодательства, его регулирующего. Объектом исследования в курсовой работе являются общественные отношения, складывающиеся в сфере совершенствования правового статуса исполнительной власти Республики Казахстан. Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе целого ряда исходных начал, принципов, которые формируются в виде определенных руководящих правил. Эти принципы обусловливаются объективными факторами развития общества, а также накопленным организационным опытом. Принципы организации исполнительной власти неравнозначны с точки зрения применения их в процессе организации и деятельности аппарата управления. Одни из них являются основополагающими факторами построения и работы системы в целом, другие - организации и работы групп органов, отдельных органов и их структурных подразделений. При этом наиболее общие факторы выступают базой для частных, последние же действуют в рамках основополагающих принципов. Исходя из общих принципов государственного механизма, как нам представляется, логично сформировать принципы организации исполнительной власти в определенную систему: а) организационно-политические принципы; б) организационно-технические принципы построения исполнительных органов; в) организационно-технические принципы деятельности исполнительных органов. Организационно-политические принципы являются определяющими для построения системы органов, для установления их рациональной структуры и обеспечения эффективности деятельности аппарата управления. Они характеризуются как существенные признаки, внутренне присущие системе органов исполнительной власти. Эти принципы вытекают из объективных по отношению к системе органов условий, которые проявляются в особенностях структуры и элементов системы, в особенностях взаимодействия между системой и средой и выражаются в виде некоторых правил. К числу организационно-политических принципов относятся: а) законность; б) ответственность органов исполнительной власти перед гражданами; в) участие населения в осуществлении функций исполнительной власти. Законность в широком понимании этого термина означает определенную законом меру должного и возможного поведения индивидов, обеспечивающую им формальное равенство, необходимую свободу и справедливость. Законность предполагает высокую степень знания права и уважения к нему всех субъектов осуществления исполнительной власти. Она возможна лишь при наличии такой системы права, которая была бы, как справедливо подчеркнул В.С. Нерсесянц, всеобщей и необходимой формой свободы людей [1, с.34]. Важнейшим средством обеспечения законности в исполнительной ветви власти в настоящее время выступает президентский контроль, осуществляемый непосредственно самим Президентом Республики либо через его Администрацию [2]. С одной стороны, аким должен целиком и полностью отвечать за свою деятельность перед Правительством, так как он - руководитель местной исполнительной власти, которая является звеном единой системы исполнительных органов. Но аким также должен выполнять поручения Президента и отвечать перед ним. В результате возникает не иерархическая, а конкурирующая подчиненность, при этом доминирующее значение приобретает ответственность перед Президентом Республики. Президент не может контролировать работу акимов всех уровней, без чего нельзя освобождать от работы. Есть государственные инспекторы, закрепленные за областями, однако контролировать деятельность акимов всех уровней, от областных до сельских, и они не могут. В таких условиях есть предпосылки для нарушения законности и ухода от ответственности, как перед Президентом РК, так и перед Правительством. Акимы областей и городов республиканского значения и столицы должны отвечать перед Правительством, и уже Правительство должно отвечать перед Президентом за деятельность акимов, поскольку Премьер-министр представляет акимов областей на должность Президенту. Парламентский контроль над деятельностью органов местного управления законодательством не предусматривается. Президент Республики располагает правом досрочного прекращения полномочий маслихата по представлению Генерального прокурора (ранее это полномочие было возложено на Сенат Парламента РК). Правительство в пределах конституционных полномочий осуществляет контроль за исполнением законов. Министерство юстиции, его территориальные органы регистрируют акты местных органов, центральными отраслевыми и иными органами в отношении подведомственных им подразделений местных исполнительных органов осуществляется ведомственный контроль. Поскольку исполнительные органы образуют вертикаль, то, соответственно, контроль осуществляется сверху вниз. Иерархия выражается в подчинении нижестоящего органа вышестоящему, в выполнении решений вышестоящих органов нижестоящим. На территории соответствующих административно-территориальных единиц общий контроль осуществляют маслихаты и акиматы, во главе с акимами, которые обеспечивают проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития областей, городов, районов. Конституциональная модель организации власти в Казахстане предусматривает сохранение централизованного контроля за представительными органами и органами управления со стороны акимов. Административный контроль оправдывает себя, но он должен иметь соответствующие формы и методы деятельности. Когда местный исполнительный орган принимает решения по любым местным вопросам, организовывает их исполнение и контролирует ситуацию в целом в пределах административно-территориальных единиц, эффективность управления и самоуправления будет страдать из-за отсутствия разделения управленческого труда. Предметом прокурорского надзора является единообразное применение законов, указов Президента Республики и других нормативных правовых актов. Он осуществляется путем: проведения проверок в связи с поручением Президента, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства, поручением или запросом вышестоящего прокурора. Обязательного правила предоставлять один экземпляр всех решений прокуратуре для контроля не существует. Для обеспечения своих задач прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности; может опротестовать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и другим законам республики. Ответственность органов исполнительной власти перед гражданами провозглашена в Конституции РК. И хотя она касается только права граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, этот принцип следует толковать широко: органы исполнительной власти должны создавать необходимые правовые, организационные и материальные условия для осуществления гражданами их конституционных прав и свобод [3, с.278]. Реализация данного принципа невозможна без формирования системы открытости и доступности исполнительных органов. Указом Президента РК от 6 апреля 2005 г. «О проведении отчетных встреч руководителей местных исполнительных органов с населением» введены и проводятся на протяжении последних лет отчеты абсолютно всех акимов перед населением соответствующих административно-территориальных единиц. Что такое открытость и доступность государственного органа? Открытость органа исполнительной власти – это возможность беспрепятственно получить интересующую информацию о деятельности учреждения, принятых решениях, результатах работы, о бюджете и т.д., наличие ясной правдивой информации об учреждении, обоснованность любых решений. При этом открытость и транспарентность (прозрачность) – синонимы. Открытые государственные органы обязаны объяснять, например, почему, на каком основании были приняты те или иные решения, что обусловило создание или расформирование того или иного госоргана. Доступность органа исполнительной власти – это возможность получения услуги или информации от госоргана при наименьших затратах времени, усилий и денег клиента, простота и ясность процедуры обслуживания или выдачи информации. Доступными государственные органы могут считаться, если любой человек или организация могут беспрепятственно получить несекретную информацию или услугу. Открытость способствует принятию более рациональных и оптимальных решений, снижению коррупции, когда четко формулируются основания принятия решений, координируется их принятие, обсуждаются альтернативы, снижается вероятность сокрытия или использования информации в личных целях. Общественная подотчетность, публикация информации и прозрачность выгодны с точки зрения снижения затрат на контроль. Информированность общества снижает временные и людские затраты на работу с запросами. Известно, что в Казахстане общество имеет слабый доступ к определенного рода информации (речь не идет о государственных секретах или информации для служебного пользования). В п. 3 ст. 18 Конституции РК говорится: "Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации»; а также в п. 2 ст. 20: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом». Принимая во внимание прямо предусмотренное Конституцией РК право граждан на участие в государственном управлении, в том числе посредством обращения, Глава государства в Концепции правовой политики на 2010-2020г.г. декларировал следующее: «Следует совершенствовать механизмы обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам государства как формы их участия в государственном управлении и способа защиты своих прав и свобод, в том числе расширить спектр услуг, предоставляемых государством посредством «электронного правительства». В то же время необходимо урегулировать отношения, связанные с обращениями граждан в негосударственные организации по вопросу защиты своих прав и законных интересов, включая соблюдение сроков рассмотрения, установление ответственности организаций и их должностных лиц за рассмотрение обращений потребителей их услуг» [4]. Рейтинг по открытости и рейтинг по доступности слагались как из некоторых общих, так и из разных индикаторов. Например, наличие графиков работы сотрудников с их именами и номерами телефонов на стендах учреждений засчитывалось как в рейтинг доступности, так и в рейтинг открытости. Наличие очередей – в рейтинг доступности, а публикация отчетов в прессе - в рейтинг открытости. Также отслеживалась открытость финансовой структуры, бюджетов госорганов. Данный аспект представляет собой самый весомый показатель открытости, гласности госоргана. Налогоплательщики должны знать, как государство расходует их деньги, и должны иметь возможность влиять на принятие решений госорганами, например, выражая удовлетворенность или неудовлетворенность полученными результатами. В контексте усиления непосредственного воздействия населения на повышение эффективности исполнительных органов трудно переоценить значимость Указа Президента РК от 19 марта 2010 г. №954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». Участие широких слоев населения в осуществлении функций исполнительной власти обусловливается сложностью механизма исполнительной власти. Без опоры на население, без помощи граждан невозможно осуществление исполнительно-распорядительной деятельности. Население же участвует в осуществлении данных функций как с помощью своих объединений, так и индивидуально. Организационно-политические принципы, в силу их универсальности, определяют и особенности построения системы органов исполнительной власти, и характер их функционирования, благодаря чему разные по структуре, правовому положению, компетенции и задачам органы формируются в стройную систему. На основе организационно-политических принципов развертываются организационно-технические принципы построения исполнительного аппарата. Формально можно выделить три организационно-технических принципа построения исполнительных органов: отраслевой, функциональный и территориальный. Суть отраслевого принципа состоит в том, что отдельные подсистемы исполнительных органов располагаются друг к другу иерархически последовательно с целью функционирования по отношению к группе однородных объектов (предприятий, организаций и учреждений, занимающихся определенным видом хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства). Это функционирование может осуществляться либо в форме руководства (управления) по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных объектов, либо в форме какой-то специализированной (отраслевой) деятельности внутри органов межотраслевого или территориального (общей компетенции) управления. С учетом отраслевого принципа построены системы исполнительных органов отраслевого управления и структурные отраслевые подразделения органов межотраслевого управления и органов общей компетенции. Функциональный принцип характеризуется тем, что исполнительные органы располагаются иерархически последовательно с целью реализации одной или нескольких однопорядковых функций по отношению к разнородным объектам. Функциональный принцип создает условия для координации деятельности многих органов, для единообразного решения каких-то определенных вопросов. Использование территориального принципа предполагает создание системы органов, которые путем осуществления общих функций решают задачи руководства всеми подведомственными объектами, расположенными в пределах территории, на которую распространяется компетенция органа. Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления проявляют себя как в пределах всей системы органов, так и любой ее подсистемы. В каждом конкретном случае их использование предполагает образование органов, которые на основе вышеназванных принципов осуществляют строго определенные функции отраслевого, функционального и территориального управления. Такова формальная характеристика организационно-технических принципов. И если бы система органов представляла собой нечто застывшее и неизменное или, наконец, менее сложный, чем в действительности, социальный организм, этим в исследовании данного вопроса можно было бы ограничиться. Но система органов чрезвычайно сложна, она постоянно развивается и изменяется. В результате этого возникает процесс взаимодействия организационно-технических принципов. Этот процесс создает разнообразные комбинации отраслевого, функционального и территориального принципов. Отраслевые исполнительные органы выступают одновременно как органы интегрирующие, осуществляющие общее территориальное управление по отношению к органам управления подотраслями. В известной мере и функциональные органы строятся на основе различных видов сочетания трех названных принципов. Причем специфика этого сочетания диктуется целями и задачами органа. В органах территориального управления формируются отделы с учетом и отраслевого, и функционального принципов. Таким образом, органы исполнительной власти формируются на основе использования различного рода комбинаций организационно-технических принципов построения аппарата управления. Это разнообразие комбинаций определяется с учетом задач и форм их деятельности. Организационно-правовые начала деятельности исполнительных органов в Республике Казахстан Организующая исполнительно-распорядительная деятельность исполнительных органов протекает в разнообразных формах, каждая из которых обусловливается характером и содержанием решаемых вопросов, особенностями управляемого объекта, стадией управленческого процесса. Органы исполнительной власти могут избрать одну из форм своей деятельности, если нормы права в данном конкретном случае не предписывают строго определенных действий. И все же объективные условия управленческой ситуации предопределяют ту или иную форму организационного поведения. Под формой деятельности исполнительного органа в литературе понимается внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата управления, совершаемых в целях осуществления поставленных перед ним задач [5, с.218-221]. Исполнительные органы осуществляют свою деятельность в следующих организационно-правовых формах: а) издание нормативных актов управления; б) издание индивидуальных (ненормативных) актов; г) проведение непосредственных организационных мероприятий; д) осуществление материально-технических операций. Буквально в последние годы резкую активизацию получила такая форма, как оказание населению государственных услуг, а также деятельность в рамках направления "электронное правительство", освещение которых выделено в подраздел 3.4 настоящего исследования. Издание нормативных актов. Правовые акты органов исполнительной власти представляют собой волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений. Правовые акты по своим юридическим свойствам делятся на два вида: нормативные и индивидуальные. Особенностью нормативных актов является то, что они содержат правовые нормы. Нормативные акты, как подчеркивает Р.Ф. Васильев, служат регулированию однотипных явлений, определенных видов общественных отношений. В большинстве случаев они рассчитаны на неоднократное применение и не указывают заранее определенного субъекта отношений, на регулирование которого они направлены [6, с.37]. Юридической основой для издания нормативных актов органов управления является Конституция РК и действующее на ее основе законодательство, в первую очередь, Закон о нормативных правовых актах, Указ Президента РК от 2 октября 19978 г. «Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов, проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан», Указ Президента РК от 4 марта 1997 г. «О Государственном регистре нормативных правовых актов Республики Казахстан и мерах по упорядочению их государственной регистрации», Постановление Правительства РК от 26 августа 2006 г. «Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов» и ряд других. Поскольку нормативные акты управления регулируют широкий круг общественных отношений, важной задачей научных основ исполнительной власти является обеспечение эффективности воздействия на эти отношения. Повышение эффективности воздействия нормативных актов управления на общественные отношения может быть осуществлено следующими путями: а) научным обоснованием управленческих решений, которые облекаются в нормы права; б) исключением пробелов в правовом регулировании; в) своевременным доведением нормативных актов до сведения заинтересованных лиц. Индивидуальные (ненормативные) акты управления. В отличие от нормативных, индивидуальные (ненормативные) акты управления не содержат предложений, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, случаям или событиям. Органы исполнительной власти путем издания ненормативных актов формируют персонал служащих, возлагают и распределяют обязанности между работниками. Ненормативные акты управления используются для устранения недостатков, вскрытых в ходе проверки. Они также являются средством поощрения хорошей работы или средством воздействия на нарушителей государственной и трудовой дисциплины и т.д. Эти акты могут издаваться либо в письменной, либо в устной форме. Особо следует обратить на генеральные соглашения между Правительством РК, Федерацией профсоюзов Казахстана и республиканскими объединениями работодателей. Они обязательны для исполнения Республиканской трехсторонней комиссией по социальному партнерству, органами регионального и отраслевого управления, руководителями государственных организаций, работодателями хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Однако срок действия генерального соглашения ограничен моментом заключения нового генерального соглашения. Содержат они в основном не общие правила, а конкретные условия, мероприятия и намерения сторон, принимающих на себя обязательства по их соблюдению и выполнению. Заключение административных договоров. В сфере осуществления исполнительной власти управленческое значение имеют административные договоры. Система исполнительных органов республики Казахстан: современное состояние и направления совершенствования .1 Исполнительные органы в Республике Казахстан и система исполнительной власти: общие понятия и подходы После принятия Конституции РК 1995 г. очень многое изменилось в положении субъектов, которые прежде назывались органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РК называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на центральные и местные. Образовались две подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Для институтов исполнительной власти больше характерен контроль с использованием административных рычагов воздействия. Применительно к субъектам предпринимательства исполнительные органы реализуют в основном только часть контрольной функции, а именно надзор, что делается в целях ограничения контрольных полномочий органов управления с тем, чтобы ограничить возможности органов исполнительной ветви власти, государственного управления по вмешательству в сферу прав и свобод граждан, их законных интересов. В структуре многих центральных исполнительных органов имеются специализированные надзорные службы, в системе контрольных органов исполнительной власти они наиболее многочисленные. Во многих странах реформы государственной администрации не являются внутренними вопросами правительств, а выносятся на активное обсуждение общественности. Первостепенными целями, как правило, выдвигаются обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы; повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств), а не потребностей отдельных госструктур; использования современных технологий; внедрения новых услуг для развития малого бизнеса. В целом реализация всех мер по административной реформе требует большой организационной, в том числе законодательной, работы, и значительных материальных ресурсов. Реформирование исполнительной власти – это длительный и сложный процесс, требующий усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. Только создав современную систему исполнительной власти, гибкую и максимально открытую для взаимодействия со всеми субъектами нашего общества, мы сможем последовательно развивать казахстанскую государственность действительно на принципиально новом качественном уровне. жүктеу/скачать 108,34 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|