Наряду с определением государственной формы и размещением в ней высших государственных органов Конституция РК регламентирует основы правовой системы Казахстана. Она представляет собой сложнейшую материю, состоящую из миллионов регулирующих те или иные общественные отношения правовых норм, включенных в десятки тысяч нормативных правовых актов, пребывающих в иерархии по юридической силе. Причем местоположение конкретного государственного органа закрепляется не только его конституционной характеристикой, но и параллельным соответствующим размещением издаваемых (принимаемых) им правовых актов в системе действующего права Республики Казахстан. Здесь весьма важно, во-первых, иметь четко очерченные зоны влияния именно правовыми средствами Президента РК и Парламента РК, максимально исключая чреватые возникновением споров и конфликтов рецидивы неконституционного вторжения в сопредельную область, во-вторых, действовать сообща на главных направлениях, используя для достижения общих целей имеющиеся индивидуальные правовые средства и привлекая друг друга к разработке соответствующих документов [1, 198 с.].
В Конституции РК закреплена иерархия нормативно-правовых актов. В соответствии с п. 1 ст. 4 Конституции Республики Казахстан в ряду «действующего права» на первом месте стоят ее нормы, затем - соответствующие ей законы (принятые Парламентом в рамках своей компетенции) и далее – «иные нормативно-правовые акты». Президент вступает в должность с момента принесения присяги, в которой торжественно клянется «... строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан...» (п. 1 ст. 42). Указы и распоряжения Президента республики издаются, как предусмотрено п. 1 ст. 45 издаются «на основе и во исполнение Конституции и законов».
Важно отметить, что данная субординация правовых актов не нарушается даже в экстраординарных ситуациях. Имеются в виду периоды временного делегирования Президенту РК дополнительных полномочий, а также предусмотренные Конституцией РК случаи издания Президентом закона либо указа, имеющего силу закона. Парламенту предоставлено право восстановить временно нарушенную иерархию в порядке, предусмотренном для изменения (дополнения) соответственно конституционного либо обычного закона.
Вместе с тем, при рассмотрении правового поля, в основе которого заложен принцип верховенства конституции и закона, необходимо иметь в виду следующие конституционные новеллы.
1. Провозглашенную в Конституции РК доктрину «рационализированного парламентаризма» взамен «монопольного верховенства Парламента в законодательной сфере». В п.3 ст. 61 Конституции РК перечислены 11 сфер «важнейших общественных отношений», в которых Парламент вправе издавать законы, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. Все иные отношения регулируются подзаконными актами. Таким образом, Парламент при принятии закона не может выходить за конституционное предметное ограничение.
2. По норме и логике Конституции РК (и ст.34 Конституции Франции 1958 г., из которой был почерпнута доктрина «рационализированного парламентаризма») за пределами закона все иные отношения регламентируются актами исполнительной власти. Часть 2 п. 3 ст. 61 Конституции РК более подробно раскрыта в ст. 20 и 21 Конституционного закона о президенте РК. Декларировано, что правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов осуществляется указами Президента РК. Между тем в п.1 этой же статьи воспроизводится положение п.1 ст. 45 Конституции РК: «Указы Президента Республики издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики». В случаях, не входящих в компетенцию Парламента и его Палат, закреплено в п.2 ст. 20 Конституционного закона о Президента РК, глава государства издает указы и распоряжения, носящие подзаконный характер» Думается, в данном случае присутствует определенная несогласованность, поскольку за пределами ведения Парламента Президент издает указ, который при отсутствии закона не может иметь носить характер «служителя закона», а является первичным нормативно-правовым актом. В силу своей повышенной значимости данная регламентарная власть Президента РК (то есть текущее параллельное с Парламентом и на уровне закона нормотворчество главы государства) нуждается в рассмотрении Конституционном Советом РК с дачей однозначного толкования [2, 35 с.].
3. К новеллам Конституции РК 1995 г. относятся также правомочия
Президента РК издавать законы, в случае, предусмотренном подпунктом 4) ст. 53 Конституции, то есть, когда по инициативе Президента, на совместном заседании Палат, путем голосования не менее двух третей депутатов каждой из Палат, Парламент делегирует главе государства законодательные полномочия сроком не свыше одного года. Инициатива Президента РК о делегировании ему законодательных полномочий на определенный им срок вносится Председателю Мажилиса, который созывает совместное заседание Палат Парламента. Президент РК вправе определять срок рассмотрения его инициативы; издавать указы, имеющие силу закона, в случае, предусмотренном п. 2 ст. 61 Конституции, то есть, когда Парламент не рассматривает в течение месяца со дня его внесения объявленный срочным законопроект. Изданный в таком случае имеющий силу закона указ действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.
Отмеченные новеллы: рационализированный парламентаризм, регламентарное законодательство и делегированное законодательство – институты, которые категорически отвергались и продолжают критиковаться не только политиками, но и некоторыми заслуженно авторитетными учеными-правоведами.
Академик НАН РК С.Зиманов в статье «Конституционная реформа и ее проблемы», опубликованной в газете «Егемен Казахстан» 30 июля 1995 г., накануне республиканского референдума, выражал резкое несогласие с перечисленными институтами: «Надо решительно протестовать против такого решения судьбы Парламента (одновременного с Парламентом законодательствования Президента и Правительства – В.М.) Принятие такого варианта в проекте Конституции непременно приведет к диктатуре администрации в системе законотворчества, что в свою очередь наводнит страну эрзац-законами. Парламент должен стать единственным законодательным органом (выделено автором - В.М.)» [3, 38 с.]. Более десяти лет действия Конституции РК 1995 г. не подтвердили этот прогноз. Несмотря на различные, в том числе и достаточно напряженные ситуации, правовая система не пополнилась указным законодательством. А рассчитанные на в значительной степени чрезвычайные обстоятельства, предусмотренные п. 4) ст. 53 п. 2 ст. 61 Конституции РК, полномочия Президента РК остались в арсенале «резервных», так и не были востребованы в условиях стабильного развития страны. До настоящего времени также в практическую плоскость не перешли доктринальные толкования указов главы государства – регламентарных актов – нормативных правовых актов, изданных за пределами ведения Парламента РК [4, 67 с.].
Вместе с тем, нельзя забывать о том, что институты делегированного законодательства и издания Президентом РК указов, имеющих силу силу конституционного либо обычного закона, были рождены в нашей стране именно казахстанским опытом.
В ноябре 1990 г., то есть в самом начале развития системного кризиса, Верховный Совет отклонил предложение Президента РК о предоставлении ему права внесения изменений и дополнений в законы, регулирующие сферы экономики и финансов. Тем не менее, известны два случая делегирования Верховным Советом Президенту республики дополнительных законодательных полномочий. 28 октября 1993 г. Верховный Совет Постановлением «О некоторых мерах по защите экономики Республики Казахстан» предоставил главе государства возможность в случае безотлагательной необходимости в период между сессиями, реализовать свое полномочие, предусмотренное п. 6 ст. 78 Конституции с последующим внесением соответствующего проекта закона согласно п. 6 ст. 64 Конституции на рассмотрение парламента (имеется в виду введение казахстанской денежной единицы). Президент РК по делегации реализовал это парламентское полномочие [5, 160 с.].
Опять же именно Верховный Совет Законом от 10 декабря 1993 г. «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» передал Президенту РК на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета право издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, имеющие силу закона. Дополнительным определением от 11 марта 1995 г. Конституционный суд РК подтвердил правомочие Президента республики издавать указы, имеющие силу конституционного закона.
В марте 1995 - январе 1996 гг. было подготовлено и издано 134 указа Президента республики, имеющего силу конституционного либо обычного закона. С позиций обеспечения коренных запросов общества тогда казахстанской правовой системой был сделан без преувеличения рывок. Она пополнилась блоками актов в государственной, экономической и других сферах. Что в итоге способствовало ускоренному реформированию страны. Уже в первые годы после принятия Конституции РК 1995 г. нарушенный в политико-правовой системе баланс был восстановлен, «нетрадиционным» указам была придана форма законов [6, 109 с.].
В обоих случаях Верховный Совет, возвысившись над ведомственными амбициями, пользуясь суверенным правом монополии в законодательной сфере, в интересах дела передавал свои законодательные полномочия Президенту РК. Точно также и глава государства в русле осуществления своих конституционных функций и политического такта, действовал в обычном деловом режиме, демонстрируя приверженность к партнерству.
Глава государства обладает широким набором средств стратегического и тактического воздействия на содержание законов и законотворческий процесс в целом, начиная от законодательного обеспечения реализации мер, предусмотренных в ежегодном послании к народу, включая формирование законодательного портфеля Парламента, прохождение конкретного закона на всех его стадиях вплоть обнародования и вступления закона в юридическую силу. Повышенное внимание и участие Президента РК связано с первостепенной значимостью закона в правовой системе и с конституционными функциями Президента РК. Особая близость главы государства к исполнительной ветви власти и особая роль Правительства в законодательствовании определяют повышенное внимание главы государства к данной сфере политического руководства Правительством [7, 432 с.].
В числе полномочий Президента РК в отношении Правительства, закрепленных статьей 10 Конституционного закона Президенте предусмотрены следующие: глава государства поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента (п.7); дает законодательные поручения Правительству (п. 14).
В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конституционного закона РК от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан», планы законопроектных работ Правительства представляются на согласование Президенту РК. Указом Президента РК от 17 мая 2002 г. утверждено «Положения о порядке согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан» (Указом Президента РК от 6 сентября 2004 г. в Положение внесены дополнения) [8, 632 с.].
Проект плана должен включать в себя, перечень законопроектов и соответствующую пояснительную записку с обоснованием и сроками внесения законопроектов в Мажилис Парламента. Проект плана направляется Главе государства за подписью Премьер-Министра.
Представленный документ передается для проработки в Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента РК с участием помощников и советников Главы государства, иных заинтересованных структурных подразделений Администрации Президента.
После анализа и подготовки соответствующего заключения проект плана представляется Главе государства. Согласование осуществляется путем наложения Главой государства соответствующей резолюции. Затем проект с соответствующими предложениями и замечаниями (при наличии таковых) в виде заключения возвращается Правительству для последующего его рассмотрения и утверждения с учетом замечаний и предложений Главы государства [9, 656 с.].
Вносимые изменения и (или) дополнения в уже принятые планы законопроектных работ подлежат обязательному согласованию с Главой государства либо по его поручению с Администрацией Президента РК.
Положением также регламентирован порядок согласования с Администрацией Президента РК проектов законов, вносимых в Мажилис Парламента РК. При этом подлежат обязательному предварительному согласованию с Администрацией Президента законопроекты, которые планируются от имени Главы государства объявить срочными, и законопроекты, разработанные и подлежащие внесению Правительством в Мажилис Парламента по поручению Главы государства [10, 56 с.]. Разработанный и надлежащим образом оформленный проект закона представляется в Администрацию Президента по запросам помощников и советников Главы государства, руководителей структурных подразделений Администрации Президента. При этом пакет документов вместе с проектом закона должен содержать все необходимые материалы для всестороннего рассмотрения законопроекта (правовое, социально-экономическое и финансовое обоснование, заключения экспертиз и др.). Необходимо подчеркнуть, что представляемые в Администрацию Президента на предварительное согласование законопроекты вносятся только после снятия разногласий между государственными органами и проведения соответствующей экспертизы структурными подразделениями Канцелярии Премьер-Министра РК [10].
Поступивший в Администрацию Президента законопроект прорабатывается в Отделе по вопросам законодательства и правовой экспертизы, соответствующими помощниками, советниками Главы государства, а также иными заинтересованными структурными подразделениями Администрации Президента. После проработки проекта закона и подготовки соответствующих заключений Отдела (отделов), помощника (советника) Президента, материалы за подписью руководителя соответствующего структурного подразделения Администрации Президента или помощника (советника) Главы государства направляются в Аппарат Правительства для последующей работы и учета высказанных замечаний и предложений. Названные заключения доводятся до сведения представителя Президента в Парламенте РК
В случае отрицательного заключения Отдела (отделов) или помощника (советника) Президента на проект закона материалы с этим заключением направляются Руководителю Администрации Президента РК для последующего принятия по нему окончательного решения.
Разработка проектов законов находится под постоянным контролем.
Аппарат Правительства ежемесячно информирует помощника Президента по правовым вопросам и Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента о состоянии законопроектной работы в Правительстве. Перед внесением законопроекта в Мажилис Парламента РК Аппарат Правительства информирует Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы и соответствующего помощника (советника) Главы государства о принятых решениях по представленным заключениям.
Рассмотрение законопроекта и принятие закона. С момента внесения законопроекта в Мажилис Парламента РК документ проходит: определение очередности и сроков рассмотрения проектов законодательных актов Парламентом, его Палатами, а также Президентом РК специальным посланием Парламенту имеет право:1) определять приоритетность рассмотрения проектов законов; 2) объявлять рассмотрение проекта закона срочным (при этом время, отведенное на работу с документом сокращается, например, если в Мажилисе обычно для подготовки заключений комитетов и отдела законодательства отводится не менее 30 календарных дней с момента поступления зарегистрированного законопроекта, то по «срочным законопроектам» он не может быть более 7 дней); определяется один или несколько головных комитетов Палаты, ответственных за подготовку по документу заключения; по формировании пакета заключений законопроект выносится на обсуждение Мажилиса, который в случае одобрения документа принимает постановление.
Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где процедура повторяется.
Необходимо отметить, что для совместной работы Президенту РК, а также уполномоченным им представителям – помощнику главы государства по правовым вопросам, Представителю Президента в Парламенте и другим сотрудникам правовых подразделений Администрации предоставлено право принимать участие в работе Бюро Палат, комитетов и непосредственно на пленарных заседаниях Палат и их совместных заседаниях [11, 322 с.].
Подписание Закона. Законы Республики вступают в юридическую силу только после их подписания Президентом РК. Поэтому принятый Парламентом закон в течение десяти дней со дня их принятия дорабатываются, предварительно скрепляются подписью Председателя каждой из Палат Парламента, а также, если проект закона вносился Правительством, подписью Премьер-Министра, и представляется на подпись Президенту РК.
Конституцией РК Главе государства отведено тридцать рабочих дней для принятия о судьбе представленного на подпись закона одного из двух возможных решений: а) о подписании закон и его обнародовании, либо б) возвращении закон или отдельных его статей в Парламент для повторного обсуждения и голосования. В целях исключения возможного воспрепятствования главой государства вступлению в силу неугодного закона путем затягивания его подписания, в Конституционном законе о Парламенте включен жесткий императив: невозвращенный в течение пятнадцати дней закон считается подписанным. Исключение предусмотрено только для одной ситуации. Если сессия Парламента закрывается до истечения тридцатидневного срока, закон возвращается Президентом в первый день очередной сессии Парламента.
Заметим, что работа по анализу представленных на подпись законов является довольно сложной и объемной. Ежегодно Президентом РК подписывается значительное количество. Парламентом первого созыва было принято всего около 500 законов, второго созыва 570. И все они были направлены Главе государства.
Какие же действия проводятся с еще не вступившим в юридическую силу законом в течение очерченных пятнадцати дней? Ответ на этот вопрос содержится в «Положении о порядке представления на подпись и рассмотрения Президентом Республики Казахстан законов Республики Казахстан, их регистрации, обнародования и хранения», утвержденном Указом Президента Республики Казахстан от 2 июля 1996 г.
Поступивший на подпись закон направляется Общим отделом Администрации Президента РК в Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы для подготовки заключения, содержащего предложения о подписании закона или о его возврате с возражениями в Мажилис Парламента. Копии закона направляются Общим отделом в обязательном порядке помощнику по правовым вопросам, а также соответствующим структурным подразделениям Администрации Президента.
Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы с учетом предложений помощников, советников Главы государства, Представителя Президента в Парламента, а также соответствующих структурных подразделений Администрации Президента вырабатывает заключение и представляет его вместе с оригиналами текстов закона в Канцелярию Президента. При необходимости аналогичное заключение по закону готовится помощником Президента по правовым вопросам. О законе, представляемом на подпись Главе государства, Отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента информирует Государственного секретаря РК.
Руководитель Администрации Президента докладывает Главе государства о представленном на подпись законе и выработанных по нему заключениях. Подписанный Главой государства закон Канцелярией Президента передается Общему отделу, который: 1) присваивает закону порядковый номер. При этом нумерация ведется на период деятельности Парламента соответствующего созыва - обозначается арабскими цифрами, созыв - римскими цифрами (через тире), а затем проставляются прописные буквы ЗРК (Закон Республики Казахстан); 2) регистрирует закон в специальном журнале с указанием даты подписания, порядкового номера и созыва Парламента; 3) передает для обнародования в государственные средства массовой информации заверенную соответствующей гербовой печатью копию закона; 4) передает соответственно в Сенат и Мажилис Парламента по два экземпляра заверенных соответствующей гербовой печатью копии закона для решения в установленном порядке аппаратами Сената и Мажилиса вопросов о публикации в "Ведомостях Парламента" и приобщения в дело с первичными материалами, образующимися в процессе обсуждения закона в Сенате; о рассылке заинтересованным органам и организациям, приобщения в дело с первичными материалами, образующимися в процессе обсуждения закона в Мажилисе.
Подлинники подписанных Главой государства законов хранятся в Общем отделе Администрации Президента и передаются по истечении установленного срока на постоянное хранение в Архив Президента РК.
Копии законов, заверенные гербовой печатью в Общем отделе Администрации Президента, вместе с другими материалами, образующимися в ходе их обсуждения и принятия, в установленном порядке формируются в дела соответственно в Сенате и Мажилисе Парламента и сдаются на постоянное хранение в Центральный государственный архив РК [12, 22 с.].
Постановление по вопросам введения в действие законов рассматривается Парламентом совместно с законопроектом, подписывается Председателем Мажилиса и вступает в силу после подписания Президентом Республики закона.
Право отлагательного и выборочного вето Согласно п.2 ст 44 Конституции Президент РК в силу наличия определенных обстоятельств вправе отказать в подписании и обнародовании закона, возвратив закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Иными словами, воспользоваться правом вето.
Глава государства проверяет соответствие принятого закона Конституции. Одновременно, являясь высшим должностным лицом, на котором лежит ответственность за качественную реализацию законов, Президент свое отношение к конкретному акту может объяснить не только одним формально-юридическим основанием, но и какими-то иными экстраординарными обстоятельствами.
Процедура рассмотрения Парламентом возражений Президента РК закреплена в ст. 20 Конституционного закона о Парламенте, а также Регламентами Палат. Повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента РК, проводятся в месячный срок со дня направления возражений. По аналогии с подписания закона Главой государства установлено: «Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента» [13, 18-22 с.].
Возвращенные с возражениями Президента РК (при этом, как декларируется п.52 Регламента Мажилиса, возражения Президента должны содержать мотивированное отклонение закона в целом либо отдельных его частей, а также могут включать предложения по их доработке закон или статьи закона) передаются на рассмотрение соответствующего комитета Мажилиса, который готовит заключение с участием представителя Президента РК и выносит его вместе с законом или соответственно его статьями и возражениями Президента на рассмотрение Мажилиса в целом. Решение Мажилиса по данному вопросу, принятое большинством в две трети голосов от общего числа его депутатов, вместе с возражениями Президента РК и заключением комитета Мажилиса направляется на изучение в Сенат.
После регистрации в Мажилисе поступивших возражений Президента РК по принятому Парламентом закону, Председатель Палаты направляет возражения на рассмотрение головного комитета с участием представителя Президента Республики и Отдела законодательства Аппарата Мажилиса, а также на изучение в Сенат.
В рассмотрении возражений Главы государства в Парламенте, согласно п. 53 Регламента Мажилиса, ст. Регламента Сената и п. Положения о порядке представления на подпись и рассмотрения Президентом Республики Казахстан законов Республики Казахстан, их регистрации, обнародования и хранения позицию Президента Республики представляют его помощник по правовым вопросам, заведующий Отделом по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента, Представитель Главы государства в Парламенте либо иные уполномоченные им должностные лица.
Сроки рассмотрения возражений Президента Республики Казахстан в Мажилисе и изучение в Сенате не должны превышать 15 и 10 дней соответственно.
По прохождении Мажилиса и Сената вопрос рассматривается на совместном заседании Палат.
В целях стимулирования Главы государства и Парламента к поиску взаимоприемлемого решения в ст.20 включена следующая норма. По итогам рассмотрения возражений в комитете Мажилиса и на заседании Мажилиса Президент РК вправе с учетом предложений депутатов изменить предложенную им в возражениях редакцию закона в целом либо соответственно отдельных его статей. Предложение о необходимости уточнения редакции закона или его отдельных статей (положений) представляется на рассмотрение Главы государства Отделом по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Президента совместно с помощником Главы государства по правовым вопросам. Несколько забегая вперед отметим, что если по итогам рассмотрения возражений в постоянном комитете Мажилиса и на пленарном заседании Мажилиса Президент РК изменил, с учетом предложений депутатов, предложенную им в возражениях редакцию закона, в целом, либо соответственно отдельных его статей, председательствующий на совместном заседании Палат Парламента вправе поставить сразу на голосование рассмотренные возражения с изменениями Президента РК. Данная процедурная новелла изменяет и вводит в нормальное правовое русло существовавшую ранее негодную практику корректировки текстов законов в аппаратных подразделениях вне депутатского обсуждения и голосования [2, 35 с.].
При повторном обсуждении и голосовании закона или отдельных его статей на совместном заседании палат Парламента голосование проводится по закону в целом, если возражения Президента вызвал закон в целом, либо по статьям, вызвавшим возражения Президента РК.
Если в результате голосования Парламент не смог преодолеть возражений Президента РК, закон считается не принятым, либо, если в возражениях Президента Республики была представлена новая редакция соответственно закона, отдельных статей закона, он считается принятым в этой редакции [3, 38 с.].
Возражения Президента Республики считаются преодоленными, если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердит ранее принятое им решение по закону в целом или соответственно по отдельным его статьям. В этом случае закон или соответственно его статьи считаются принятыми в той редакции, в которой он был принят Парламентом в первый раз, и Президент подписывает данный закон в семидневный срок с момента его представления на подпись.
Таким образом, вето Главы государства имеет отлагательный характер, и Парламент выносит окончательное решение в сфере законодательной власти.
За прошедшие с момента введения института вето Президента РК годы накоплена довольно богатая практика реализации этого правомочия.
Значительный интерес представляет анализ аргументов, которые были положены в основу возражений Президента в отношении Закона "О собственности в Казахской ССР" (1990 г.) - о провозглашении субъектами государственной собственности местных Советов народных депутатов, что вело к подмене местными органами государственной власти самой республики как суверенного государства, сохранению монополии государства на собственность, культивированию сепаратизма. Данная норма противоречила Конституции и Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР, в соответствии с которыми собственником всего научно-технического и производственного потенциала, природных ресурсов являлась Казахская ССР.
В Законе "О комитетах Верховного Совета Казахской ССР" (1991 г.) была провозглашена обязательность выполнения постановлений комитетов органами, организациями и учреждениями. Это прямо противоречило ст. 109 Конституции Казахской ССР, в которой подчеркивался рекомендательный характер актов комитетов и устанавливалась лишь обязательность их рассмотрения. Что, в свою очередь, могло привести к подмене комитетами деятельности Кабинета министров, министерств и ведомств республики. При принятии Закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Казахской ССР" (1991 г.) была допущена юридическая ошибка: срок предварительного следствия перепутан со сроком содержания под стражей. В результате норма указанного закона, ограничившая первый срок двумя годами, вошла в противоречие с другими нормами Уголовно-процессуального кодекса, резко ограничила процессуальные возможности органов предварительного следствия в проведении сложных следственных действий (длительных экспертиз, допроса большого числа свидетелей, розыска скрывшихся подозреваемых и др.). Это могло стать серьезным препятствием в расследовании особо опасных преступлений, связанных с хищениями, взяточничеством, коррупцией.
В Закон "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан" (1992 г.) было включено положение, ограничивающее конституционное право Президента на ведение переговоров, подписание международных договоров. Провозглашая межпарламентские соглашения в качестве вида международных договоров, закон при этом не учитывал особенностей процедур их ратификации, исполнения и денонсации. Норма о том, что межпарламентские соглашения заключаются от имени Президиума Верховного Совета и представляющая ему правомочие по регламентации процедуры работы с этими договорами принижала статус самого парламента. В своей совокупности указанные положения противоречили ст. 97, п. 5 ст. 114-3 Конституции.
В отношении Закона "О Контрольной Палате Верховного Совета Республики Казахстан" (1993 г.) возражения были связаны с тем, что ряд функций и полномочий этого органа не соответствовали требованиям п. 5 ст. 97 Конституции. Предложенный статус Контрольной палаты не позволял видеть в ней орган Верховного Совета, а скорее орган Президиума Верховного Совета, подменяющий деятельность Кабинета министров, министерств и ведомств. Существовали противоречия с законами о комитетах Верховного Совета, о статусе народных депутатов, о прокуратуре Республики Казахстан [7, 656 с.].
Н.А. Назарбаев использовал указанное конституционное право в целях обеспечения целостности Казахстана, стабильного и эффективного функционирования государственных органов и общественных объединений, эффективной борьбы с преступностью, охраны прав граждан. В качестве юридических поводов применения данного права выступали, во-первых, прямое противоречие принятого закона Конституции, во-вторых, расхождение нового акта с действующим законодательством. В процессе решения вопроса о подписании закона глава государства проверяет не только конституционность, но и в определенной степени будущую исполняемость закона. При этом во всех случаях, как правило, обращалось особое внимание не только на присутствие юридических противоречий, в т.ч. на конституционном уровне, но и прогнозируемые негативные последствия прикладного свойства. Широкий спектр оснований применения права вето является неизбежным проявлением "болезни роста" - становления принципа разделения властей в условиях перехода к профессиональному парламентаризму и его укрепления. Активное использование Н.А. Назарбаевым права вето, безусловно, способствует повышению качества законов, и их эффективному исполнению.
Президент РК вправе передать на рассмотрение Парламента проект о внесении изменений и дополнений в Конституцию (п.1 ст. 91 Конституции РК и п.9 ст. 11 Конституционного закона о Президенте).
Предложение направляется Председателем Мажилиса в Сенат, соответствующие комитеты и Отдел законодательства Аппарата Палаты для подготовки заключений, после чего включается в план рассматриваемых вопросов на совместных заседаниях Палат. Комитеты проводят предварительное рассмотрение проекта конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики с участием представителей Администрации Президента, государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, специалистов, работников Отдела законодательства Аппарата Мажилиса. Для рассмотрения предложений Президента РК в первом чтении Председатель Мажилиса созывает совместное заседание Палат Парламента. Порядок рассмотрения предложений Президента в Парламенте определяется Президентом РК. Проведение не менее двух чтений по вопросам внесения проекта изменений и дополнений в Конституцию обязательно. При проведении первого чтения председательствующий предоставляет слово инициатору внесения проекта изменений и дополнений в Конституцию или его представителю, а затем депутатам в порядке установленной очередности. В первом чтении проект изменений и дополнений в Конституцию обсуждается концептуально. По результатам обсуждения Парламент принимает постановление об одобрении в первом чтении внесенного проекта изменений и дополнений в Конституцию и подготовки их ко второму чтению или их отклонении. Голосование при этом проводится большинством голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. По итогам голосования в окончательном чтении Парламент большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат принимает изменения и дополнения в Конституцию. В случае, если голосованием не набрано установленное количество голосов, предложения Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию считаются отклоненными [14, 592 с.].
Единственным примером корректировки Конституции 1995 г., исходя из существующих реалий и в целях обеспечения перспектив развития общества и государства, явилась инициатива Н.А.Назарбаева, направленная на реализацию приоритетов, изложенных в Послании главы государства народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии». С ним Президент РК 30 сентября 1998 г. выступил на совместном заседании Палат Парламента; Главой государства в этот же день в Парламент был передан законопроект “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан”.
Президентский проект затрагивал тринадцать (41, 42, 48, 50, 51, 56, 57, 66, 68, 79, 82, 91 и 95) из 98 статей Конституции. Н.А.Назарбаевым предлагалось увеличение численности Мажилиса на десять мандатов и введение системы пропорционального представительства, некоторое усиление позиций Парламента за счет президентских прерогатив и дополнительных контрольных депутатских полномочий, возможностей законодателей проводить неугодные главе государства поправки к Конституции. Изменения касались принципиальных институтов гражданского общества: кворума выборов, состава Мажилиса, статуса Президента, взаимоотношений между главой государства, Парламентом и Правительством, порядка изменения Конституции, а также уголовного судопроизводства (введение института присяжных заседателей). Хотя применительно к существующей форме правления предложенные корректировки не относились к каким-то базовым компонентам Конституции РК.
5 октября Президент РК провел встречи с депутатами Сената и Мажилиса Парламента РК, состоялся обстоятельный обмен мнениями о рассмотрении депутатским корпусом законопроекта о инициированных Главой государства изменений в Конституцию РК.
В результате обсуждения законопроекта Президента РК в парламентских комитетах 88-ю депутатами было принято обращение к Н.А. Назарбаеву, в котором выдвигался целый ряд дополнительных предложений со стороны мажилисменов и сенаторов. 7 октября на совместном заседании Палат парламентариями внесенный документ был отклонен, после чего была создана согласительная комиссия. В нее вошли специалисты со стороны Президента, Мажилиса и Сената. По завершении работы комиссии на вечернем заседании уточненный закон был принят и подписан главой государства [15, 146 с.].
Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан” уточнены и пополнены 19 статей Конституции. В частности, снят предусмотренный ранее ст. 33 возрастной предел для государственного служащего. Увеличены сроки полномочий Президента до 7 лет, депутатов Мажилиса до 5 и Сената - до 6 лет. Повышен возрастной ценз для кандидата в Президенты с 35 до 40 лет, убрана верхняя планка в 65 лет. Исключена норма ст. 52 о несохранении за депутатами Парламента места прежней работы (должности) или предоставления равноценной работы (должности) по окончании срока полномочий. Конституция была дополнена положением о выборности (или назначаемости) акимов (кроме областей и городов республиканского значения и столицы) в порядке, определяемом Президентом. Важная новелла включена в ст. 94 - о возможности сокращения парламентом срока полномочий Президента с его согласия и проведения “преждевременных” и последующих выборов главы государства. Выборы по партийным спискам будут проводиться, начиная с выборов депутатов Мажилиса парламента второго созыва.
Сопоставление текстов проекта и окончательной редакции Закона, хронология работы над документом показывают, что он является совместным с точки зрения содержательной и процедурной сторон. Имея на то полные основания, Н.А. Назарбаев кратко охарактеризовал данный Закон как «компромиссный шаг» Главы государства и депутатов.
Президент РК государства согласно п.2 ст. 61 Конституции РК имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также вносить в Парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным.
ЛИТЕРАТУРА
Сагиндыкова А.Н. конституционное право РК. Алматы 1999 г., 198с.
Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юрид.л., 1994, С.35
Зиманов С.З. «Конституция и Парламент Республики Казахстан» Алматы 1996г.С.38
Черняков А.А. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы. Эдилет – Пресс. 1997 г., С.65
Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. - М.: Юрид. Лит. 1991.-160с.
Конституция Республики Казахстан: Альбом схем. Сост.: В.В. Мамонов, С. А. Табанов. - Алматы: Жети-жаргы, 2001.-109с.
Конституция Республики Казахстан. Комментарий./Под ред. Г.С. Сапаргалиева. Алматы, 1998, 432 с.
Конституция Республики Казахстан, Конституционные законы Республики Казахстан о Президенте, Парламенте и статусе его депутатов, Правительстве, республиканском референдуме, выборах. Сост. Б.А Мухамеджанов, А.Н. Котов. Алматы: Жети- жаргы, 1999.-632с.
Конституционное право Республики Казахстан. / Составитель А.Т. Ащеулов. Алматы: КазГЮА 2001, 656 с.
Конституционное право РК. Сартаев С,С, И др., Учебное пособие , Алматы 1994 г., С.56
Общая теория права. Уч. М., 1994 г., 322 с.
Марченко М.В. основы государства и права М.,1995 г., С.22
Поляк Г.Б. О влиянии новых законодательных актов на местные финансы // Закон и право № 5, 1998, С. 18-22.
Конституционное право. / Отв. Ред. В.В. Лазарев. Москва: Юристъ, 1999, 592 с.
Конституция Республики Казахстан. Научно-правовой комментарий / Под ред. Г.С.Сапаргалиева. – Алматы: Нyр-пресс, 2004., 146 с.
Достарыңызбен бөлісу: |
