Боба, Джимми, Неда и Мэри. Эта книга написана и для них тоже. Jacobs qxd 05. 03. 2011 14: 45 Page 3
жүктеу/скачать 1,55 Mb. Pdf көрінісі
|
Jacobs
|
телям больших городов становится ясно, что зачастую это единственный Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 422 21. Управление районами и их проектирование [ 423
] реальный способ обойти или ускорить процедуры внутри назначаемой бюрократии, обычно требующие еще больших затрат усилий и времени*. Политические действия и давление всегда будут необходи+ мы как средство борьбы и разрешения реальных конфликтов интересов и мнений, и так и должно быть в самоуправляющемся обществе. Другое дело, что сегодня во всех крупнейших городах огромных усилий (кото+ рые почти никогда не прилагаются) требует даже попытка свести воеди+ но и заинтересовать той или иной конкретной проблемой, возникшей в конкретном месте, необходимых специалистов из нескольких город+ ских служб. Но самое смешное, что, если и когда эти «меры по установле+ нию связей», как их называют в нью+йоркской комиссии по градострои+ тельству, все+таки наконец принимаются и связь между специалистами устанавливается, обычно это связь между людьми несведущими. Наилуч+ ший способ осознать всю сложность округи в большом городе — это по+ пробовать объяснить проблемы этой округи узким специалистам из раз+ ных городских служб. Все равно что прогрызаться сквозь подушку. Жителей больших городов вечно порицают за недостаток интереса к деятельности городской администрации. Поразительно, од+ нако, что они сохраняют к ней хоть какой+то интерес. Снова и снова в своих проницательных статьях в New York Times о преступности среди несовершеннолетних журналист Гаррисон Солсбери говорит о непоколебимых на вид препятствиях к усовершен+ ствованию, каковыми являются ужасающе фрагментированная инфор+ мация, фрагментированная администрация, фрагментированная от+ * Лица, обладающие особыми ин+ тересами, иногда платят влиятель+ ным лицам, чтобы те помогали им (ради их личной выгоды, конечно) преодолевать трудности, что побужда+ ет обычных граждан организовывать групповое давление на администра+ торов через выборных должностных лиц. Так, один из скандалов, связан+ ных с городской реконструкцией в Нью+Йорке, касался платежей Сид+ ни С. Барону (пресс+секретарю нью+ йоркского лидера Демократической партии Кармина Дж. Десапио) со стороны шести спонсоров субсиди+ руемых из федерального бюджета проектов городской реконструкции. Согласно New York Post, один из этих спонсоров признался: «Не буду рас+ сказывать вам сказки и говорить, что мы наняли Барона по какой+то дру+ гой причине, не из+за его влиятель+ ности. Мы месяцами ждали встреч с уполномоченными, отвечающими за здравоохранение, за борьбу с по+ жарами, с главой городской полиции и т.д., — а потом он брал телефонную трубку, и тут же дело сдвигалось с мертвой точки». Газета продолжает: «Барон категорически отрицает, что взялся за деньги „ускорить прохожде+ ние дел в городских учреждениях“. „Я только устроил два совещания — в управлении здравоохранения и в управлении борьбы с пожара+ ми“, — сказал он». Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 423 [ 4 2 4
] IV. Тактические методы ветственность, фрагментированная власть. «В кабинетах чиновников — вот где настоящие джунгли», — цитирует он одного специалиста по юно+ шеской преступности. Сам Солсбери подводит итог: «Конфликты, нераз+ бериха, перекрывающиеся сферы ответственности — таков нынешний порядок вещей». Бытует мнение, что этот обструкционизм, эта инертность — сознательная линия поведения или, по меньшей мере, побочный про+ дукт тех или иных скверных бюрократических качеств. «Лицемерие», «бюрократическая ревность», «корыстная заинтересованность в сохра+ нении статус+кво», «им на все наплевать» — эти слова и выражения по+ стоянно можно слышать от горожан, отчаявшихся чего+либо добиться хождениями по лабиринтам городских империй. Безусловно, эти сквер+ ные качества присутствуют (среда, где так много людей делают так ма+ ло полезного перед лицом таких нужд, для них весьма питательна), но первопричиной беды не является личная злонамеренность. Даже святые не могли бы хорошо действовать в такой системе. Виной всему административная структура как таковая, ко торую пытались и пытаются приспособить к ситуации, где одними приспособлениями не обойтись. Людские дела часто развиваются имен+ но так. При повышении сложности достигается уровень, когда нужна подлинная изобретательность. Чтобы справиться с проблемой административной фрагментации, боль+ шие города сделали лишь одну существенную попытку проявить изобре+ тательность, учредив комиссии по градостроительству. В теории такие комиссии — прекрасные административные координаторы. Как существенные элементы американских городских систем управления они возникли не так давно — в большинстве своем в последние двадцать пять лет как прямой отклик на очевиднейшую не+ способность городских административных органов координировать раз+ личные планы, влекущие за собой физические перемены в городе. Изобретение оказалось неудачным по той причине, что оно дублирует, а в некоторых отношениях усугубляет те самые недостатки, с которыми должно бороться. Комиссии по градостроительству, как и иные администра+ тивные империи, по существу организованы по вертикальному принци+ пу с вертикальным делением ответственности под единым командова+ нием, дополняемым кое+где, если этого требует необходимость или целесообразность, бессистемным горизонтальным членением (районы реконструкции, зоны консервации и т.д.). В такой системе по+прежнему Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 424 21. Управление районами и их проектирование [ 425
] никто, включая комиссию по градостроительству, не способен понимать участки города иначе, нежели чересчур обобщенно или чересчур фраг+ ментированно. Кроме того, как координаторы физических проектов других городских органов комиссии большей частью рассматривают предложе+ ния лишь
бы предварительно определяют, что они хотели бы сделать. Из десятков источников эти предложения приходят в комиссию по градостроитель+ ству, которая затем должна решить, имеют ли они смысл друг относи+ тельно друга и в свете информации, концепций и взглядов самой комис+ сии. Но жизненно важный период для координации сведений —
ализации в любом конкретном месте. Разумеется, при такой нереалистичной системе координа+ торы не способны ничего координировать даже сами для себя, не гово+ ря уже о координации чужих проектов. Филадельфийской комиссией по градостроительству восхищаются как одной из лучших в стране, и, веро+ ятно, со всеми оговорками, она таковой является. Но когда пытаешься выяснить, почему «променады»*, любимое детище комиссии, в реальнос+ ти выглядят иначе, нежели в проекте, от ее директора слышишь, что уп+ равление улиц не уловило идею и не совсем правильно сделало тротуары, что не то управление парков, не то управление по жилищному хозяйству, не то застройщики не уловили идею и напортачили с абстрактными от+ крытыми пространствами, что многие городские управления, отвечаю+ щие за уличную обстановку, не уловили идею — и, главное, что горожа+ не не уловили идею. И все эти подробности настолько утомительны и тягомотны для градостроителя, что, чем блуждать по административ+ ным лабиринтам в тщетных попытках склеить воедино кусочки прошло+ годней идеальной картины, он гораздо больше удовлетворения может по+ лучить, творя для новых мест новые «идеи» о том, что могло бы там быть. И, по сути, это еще простые вещи по сравнению с уровнем координации, необходимым для решения таких действительно трудных градострои+ тельных проблем, как выход из трущобного состояния, безопасность, прояснение визуального городского порядка и создание благоприятной экономической среды для разнообразия. В нынешних условиях комиссии по градостроительству — это не эффективные инструменты понимания и координации всех * Где, конечно же, никто не совер+ шает променадов. Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 425 [ 4 2 6
] IV. Тактические методы бесчисленных и необходимых деталей, из которых складывается город+ ская сложность, а деструктивные инструменты, с большей или меньшей эффективностью способствующие «расстройке» и пагубному упрощению больших городов. Помочь им в такой ситуации нельзя. Их сотрудники не обладают и не могут обладать достаточными знаниями о конкретных го+ родских участках, чтобы делать что+либо иное, как бы они ни старались. Даже если бы их градостроительные идеи изменились и от видений Лу+ чезарного города+сада красоты они попытались перейти к подлинному
средств для сбора и понимания необходимой детальной, многогранной информации — нет, во+первых, потому, что их собственные структуры не годятся для понимания больших городов, во+вторых, потому, что такими же структурными пороками страдают и другие городские органы. Интересное обстоятельство, касающееся координации в боль+ ших городах как в сфере сбора сведений, так и в области действия: главное, где такая координация необходима, — это между различными службами на местном уровне. И в этом суть дела. Этот тип координации — одновре+ менно самый трудный и самый важный. Координация «вверх+вниз» в усло+ виях вертикального раздела ответственности и более проста, и не столь жизненно необходима. Однако именно о вертикальной координации за+ ботится нынешняя административная структура, затрудняя все прочие ее типы, а координацию на местном уровне делая попросту невозможной. Теория администрирования в крупных городах придает местной координации очень мало значения. Главную роль в этой теории играют пресловутые комиссии по градостроительству. Градостроителям нравится думать о себе, что они имеют дело с городом в целом, в широ+ ком плане, и что их ценность велика, поскольку они «видят всю карти+ ну». Но сама идея, будто они должны видеть «всю картину», в принципе неверна. Помимо проектирования автомагистралей (качество которого отвратительно — отчасти потому, что никто не понимает проблем участ+ ков, по которым они проходят) и практически чисто бюджетной деятель+ ности по обоснованию и распределению расходов на благоустройство, закладываемых в проекты бюджетов, работа городских комиссий по гра+ достроительству и их сотрудников редко, по правде говоря, имеет объ+ ектом целый город как организм. Почти все градостроительство в силу самой природы этого занятия, по правде говоря, состоит из сравнительно маломасштабных и специфических действий, совершаемых там и здесь, на конкретных улицах, в конкретных окру´гах и районах. Чтобы знать, пользу или вред принесло то или иное действие, — и чтобы знать, что вообще нужно де+ Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 426
21. Управление районами и их проектирование [ 427
] лать, — важнее знать данный определенный участок, чем знать, сколь+ ко кубиков из той же категории кубиков ставится на других участках и что с ними там происходит. Никакой иной экспертизой нельзя заменить в градостроительстве понимание конкретного места, какая бы задача пе+ ред нами ни стояла — разработка проекта, координация или прогноз. Изобретательность нужна не для того, чтобы найти способы координа+ ции на обобщенном верху, а для того, чтобы сделать координацию воз+ можной там, где нужда в ней острее всего, — на отдельных участках, конкретных и уникальных. Если коротко — большие города необходимо разделить на административные районы. Они должны стать элементами горизон+ тального членения городской администрации, но членения не бессис+ темного, а единого для всех аспектов муниципального управления. Административные районы должны отражать первичное, базовое раз+ деление внутри большинства городских органов. Главными должностными лицами органа, подчиненными лишь городскому уполномоченному в данной отрасли, должны быть районные администраторы. Каждый из них должен ведать всеми сторо+ нами деятельности соответствующей службы в своем районе; ему долж+ ны подчиняться сотрудники, ответственные за предоставление данной услуги мелким городским участкам. Районные границы должны быть об+ щими для всех управлений, чья деятельность непосредственно связана с жизнью районов и с проектированием изменений в них, — управле+ ний, ведающих транспортом, социальным обеспечением, школами, по+ лицией, парками, обеспечением городского правопорядка, здравоохра+ нением, субсидированием жилья, борьбой с пожарами, зонированием, градостроительством. Каждый районный администратор должен будет знать как свою отрасль деятельности, так и свой район. Такая двойная компетент+ ность вполне по силам живому, но не обязательно выдающемуся уму — особенно если в районе работают и другие администраторы, которые смотрят на него под другими углами зрения и тоже отвечают за понима+ ние и обслуживание данного места как места. Эти административные районы должны будут соответство+ вать реальности, применяться к ней, а не фрагментировать ее согласно какому+либо новому плану. Они должны будут применяться к существо+ ванию районов, уже действующих (или потенциально способных действовать) как нечто по+настоящему весомое в социальном и полити+ ческом плане, о чем я говорила в главе 6. Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 427
[ 4 2 8
] IV. Тактические методы При наличии этого муниципального каркаса, обеспечиваю+ щего сбор сведений и деятельность, можно ожидать, что многие город+ ские общественные организации примут такое же районное членение. Эта идея горизонтального членения муниципальной адми+ нистрации, как уже сказано, не нова. Ей предшествует бессистемное, лишенное межотраслевой увязки членение, уже имеющееся во многих городских управлениях. Ей предшествует и существование, ставшее се+ годня уже привычным, зон реконструкции и консервации. Когда Нью+ Йорк в некоторых местах попробовал взяться за консервацию неболь+ ших участков, руководители этой программы быстро поняли, что не добьются ничего путного без специальных и исключительных догово+ ренностей хотя бы с управлениями, которые занимаются зданиями, борьбой с пожарами, полицейскими делами, здравоохранением и сани+ тарией, о том, чтобы те выделили сотрудников, отвечающих конкретно за данное место. Это оказалось необходимо уже для координации скром+ ных улучшений в простейших аспектах. Городские власти называют эти горизонтальные договоренности «универсальным магазином услуг для округи», и как они сами, так и жители округи считают этот «магазин» од+ ним из основных благ, получаемых «зоной консервации»! К числу самых ярких предшественников горизонтального деления административной ответственности принадлежат социальные учреждения (сеттлмент+хаусы) в больших городах, в основе деятельно+ сти которых всегда лежали территории, а не бесплотные вертикальные структуры. И в этом главная причина высокой эффективности сеттл+ мент+хаусов, того, что их сотрудники обычно знают место, где они ра+ ботают, не хуже, чем свою профессию, того, что сеттлмент+хаусы, как правило, не становятся отжившими учреждениями и очень редко ме+ шают друг другу. Разные сеттлемент+хаусы в большом городе обычно в немалой степени работают сообща в таких сферах, как привлечение средств, поиск персонала, обмен идеями, давление с целью принятия того или иного законодательства, и в этом смысле они нечто большее, чем просто горизонтально разделенные организации. Фактически тут и горизонтальная, и вертикальная структуры, но в структурном плане координация сделана наиболее легкой там, где в сущностном плане она наиболее сложна. Идея создания в американских больших городах админист+ ративных районов тоже не нова. Время от времени ее выдвигали те или иные гражданские группы. В Нью+Йорке ее в 1947 году выдвинул компе+ тентный и хорошо информированный Союз граждан, который пошел настолько далеко, что нанес на карту возможные границы администра+ Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 428
21. Управление районами и их проектирование [ 429
] тивных районов, основанные на эмпирических границах; эта карта по сей день остается самым понятным и логичным картографическим изоб+ ражением Нью+Йорка. Как правило, однако, авторы предложений, касающихся управления районами в больших городах, блуждают умом по бесплод+ ным местам, и предложения поэтому остаются втуне. Иногда, например, предлагают создать официальные районные совещательные органы при городском правительстве. Но в реальной жизни совещательные органы, лишенные власти и ответственности, для управления районами хуже, чем бесполезны. Из+за них все только тратят зря время, и они нисколько не помогают преодолевать жуткие лабиринты раздробленных бюрокра+ тических империй. В других случаях административные районы пред+ ставляют себе в терминах некой одной «ключевой» службы (которой, например, может быть градостроительное проектирование), и это тоже оказывается неэффективным для достижения сколько+нибудь важных целей, ибо, чтобы быть полезными инструментами управления, адми+ нистративные районы должны охватывать многие стороны управляю+ щей деятельности. Иногда идея вырождается в планы строительства местных «общественных центров», из+за чего важный вопрос подменя+ ется поверхностной задачей осуществления в городе новых архитектур+ ных проектов. Помещения районной администрации должны распола+ гаться внутри данного района и находиться близко друг к другу. Однако смысл этого требования не в том, чтобы граждане имели перед собой нечто монументальное, физически внушительное. Самое впечатляющее зримое проявление деятельности районной администрации — вид лю+ дей, разговаривающих друг с другом без предварительных «мер по уста+ новлению связей». Районная администрация как одна из форм муниципально+ го управления — по сути своей более сложная вещь, чем те адаптирован+ ные для большого города управленческие структуры города средней величины, что мы сегодня имеем. Чтобы городское управление действо вало более просто, его фундаментальная структура должна стать более сложной. Нынешние структуры парадоксальным образом фундамен+ тально чересчур просты. Ибо необходимо понять, что управление районами в боль+ ших городах не может быть «чистым» или доктринерским, игнори+ рующим вертикальные связи. Город, как бы он ни разросся, остается городом. Его составные части чрезвычайно взаимозависимы. Это не скопление малых городов; если бы он им стал, он прекратил бы суще+ ствование как город. Jacobs.qxd 05.03.2011 14:45 Page 429 [ 4 3 0
] IV. Тактические методы Доктринерская реорганизация управления, создающая чисто горизонтальную административную структуру, привела бы к со+ зданию чего+то столь же губительно упрощенного, хаотичного и нера+ ботоспособного, как нынешняя административная каша. Это было бы непрактично по той же причине, по какой налогообложение и общее распределение финансовых средств должны быть централизованными городскими функциями. Кроме того, некоторые аспекты городского су+ ществования абсолютно не укладываются в районные рамки; точное и тесное знакомство с подробностями жизни района в этих случаях, как правило, несущественно, а когда оно все же существенно, недостаток можно легко и быстро восполнить, получив необходимую информацию у районных администраторов, знающих конкретное место. Примеры: водоснабжение, борьба с загрязнением воздуха, трудовое посредниче+ ство, музейное дело, зоопарки, тюрьмы. Даже внутри некоторых управ+ лений отдельные функции неуместны в районном масштабе, тогда как другие уместны: например, было бы глупо, если бы управление лицен+ зирования выдавало лицензии таксистам в рамках района, а вот такие занятия, как торговля подержанными вещами, развлекательный бизнес, торговля вразнос, изготовление ключей, деятельность агентств по тру+ доустройству и многие другие, требующие лицензирования, было бы ра+ зумно контролировать на районном уровне. Помимо этого, некоторые специалисты, нанятые городом, могут приносить ему пользу, не будучи постоянно привязанными к ка+ кому+то одному административному району. Такой «разъездной» техно+ лог или эксперт в какой+либо отрасли должен работать под началом у ад+ министратора того района, где его услуги в данный момент необходимы. Учреждая районную администрацию, город должен попы+ таться преобразовать согласно новому структурному принципу каждую службу, в которой знание района существенно. Однако в случае некото+ рых служб или их подразделений необходимо будет посмотреть, как но+ вая система работает. Может потребоваться определенная подстройка. Не следует составлять предварительно никакой жесткой, незыблемой схемы функционирования. Чтобы ввести новую систему в действие и вносить в нее изменения после ввода в действие, понадобится не боль+ ше формальной власти, чем нужно сегодня, когда отдельные службы пы+ таются усовершенствовать свою организацию методом «тыка». Что не+ обходимо для ее внедрения — это сильный мэр, искренне верящий в народовластие (эти два качества обычно идут рука об руку). Одним словом, вертикальные отраслевые управления, охва+ жүктеу/скачать 1,55 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|