ЖЕРГІЛІКТІ МЕМЛЕКЕТТІК ЖӘНЕ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУ НЕГІЗДЕРІ

9.1 Қазақстан Республикасындағы орталықсыздандыру мәселелері

Қазіргі таңда еліміз үшін мемлекеттік құрылысты жетілдіру, оның ішінде биліктің әр деңгейге бөлінуі, яғни мемлекеттік биліктің маңызды элементі болып табылатын жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу өте маңызды мәселелер болып табылады. Мемлекетті экономикалық, әлеуметтік және саяси жағынан одан әрі демократияландыруда, жергілікті өзін-өзі басқаруды жетілдіруде әкімшілік-экономикалық тетіктерді қалыптастырудың алатын орны ерекше. Мемлекеттің негізгі қызметі ұлттық егемендікті, меншік құқығын, заңды және қоғамдық тәртіпті сақтау, ақша айналысын және сыртқы сауданы реттеу т.с.с. болып келсе, жергілікті өзін-өзі басқару аясына жергілікті бюджетті бекіту, жергілікті түсімдерді белгілеу, халыққа әлеуметтік көмек беру, ауылды көгалдандыру, өз аумақтарында тазалық жұмыстарын жүргізу сияқты қызметтер кіреді.

Қазақстанның қазіргі кездегі дамуы мемлекеттік билікті толық жүзеге асыруды жетілдіруді, яғни орталықтан жергілікті деңгейді қолдауды қажет етеді: оны билік те, қоғам да мойындайды. 2003 жылдың 3 сәуірінде өткен Ұлттық кеңестің кезекті отырысы толықтай осы проблемаға арналды. Үкімет осы кеңесте қаралу үшін «Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді шектеу және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру тұжырымдамасын» әзірледі. Кеңесте елбасы Н. Назарбаев осы мәселе жөнінде: «Бәрін бір қолға тастай қысып, айырылмайтын әдет біздің дамуымызды тежеп отыр»,- деді. Президенттің бұл пікірі өте маңызды, өйткені ол өзінің халыққа жолдауында «орталықсыздандыру проблемасы саяси міндеттердің бастысы және ең маңыздысы болып табылады»,- деп атап көрсетті.

Мемлекеттік орталықсыздандыру үдерісіне әртүрлі ерекшеліктер, оның ішінде тұрғылықты халықтың менталитеті, әдеп-ғұрпы, саяси және құқықтық мәдениеті, демократиялық дәстүрдің орнығуы және де сол сияқты көптеген мәселелер әсер етеді. Биліктің өкілеттілігін тек жергілікті жерлерге механикалық жүзінде көшіру мүмкін емес, ол қоғамда орын алып отырған нақты жағдайларға сүйенуі тиіс.

Орталықсыздандырудың қазіргі кезде көптеген анықтамалары бар. Олардың ішінен біз мойындайтын жақын анықтамаға тоқталғанды жөн көрдік. «Саясаттану» атты энциклопедиялық сөздікте: «Орталықсыздандыру – орталықтандыруға қарама-қарсы басқару жүйесі, нақтырақ, жергілікті атқарушы органдар мен өзін-өзі басқару органдарының билігі мен құзіреті шеңберінің кеңейтілуі» делінген. Яғни, мемлекеттік функцияның бір бөлігі жергілікті атқарушы және өзін-өзі басқару органдарына тапсырылады. Олар өз кезегінде осы орталықсыздандырылған құзырлар шеңберінде, жоғарғы билікке жүгінбей-ақ, өз атынан өкілеттіктерді жүзеге асырады. Осындай жолмен жергілікті және өзін-өзі басқару қамтамасыз етіледі.

- біріншіден, жергілікті басқару органдары, нақты белгіленген өкілеттіліктерге ие болуы шарт;

- екіншіден, олар құзырларына кіретін мәселелерді шешуге арналған тетіктер мен құралдарға ие болуы керек;

- үшіншіден, олардың іс-әрекетіне мемлекеттік әкімшілік органдар тарапынан бақылау барынша шектелуі тиіс.

Қазақстанда жергілікті өзі-өзі басқару мәселесіне әлі күнге дейін қажетті көңіл бөлінбей келеді. Біздің еліміздің 1995 жылғы Конституциясының 89 бабында көрсетілгендей Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару танылады. Осы бапқа сәйкестендіріліп «Қазақстан Республикасының кейбiр заңнамалық актiлерiне жергiлiктi мемлекеттiк басқару және өзiн-өзi басқару мәселелерi бойынша өзгерiстер мен толықтырулар енгiзу туралы» Қазақстан Республикасының 2009 жылғы 9 ақпандағы № 126-IV Заңы қабылданды. Бұл заңда бір нәрсе ескерілген, яғни жергілікті органдар белгілі билік өкілеттіктерін іске асыру құқығымен қоса, мойнына үлкен жауапкершілікті де қоса алады, сондықтан билікті бөлуге жіті көңіл аудару керек. Жалпы орталықсыздандыру қағидасы әрі саясаты үшін жергілікті тұрғындардың әлеуметтік және тұрмыстық жағдайын қамтамасыз ету басты көрсеткіш болып табылады.

А. Нүкенов "Жергілікті басқаруды жетілдіру мәселелері деген мақаласында" (Саясат. 2003. № 7) "Әлемдік тәжірибеде орталықсыздандырудың екі түрі бар, олар: шоғырландырудан алшақтау (деконцентрация) және деволюция дейді. «Шоғырландырудан алшақтау құзіреттердің мемлекеттік билік жүйесінің иерархиясы бойынша төменгі органдарына берілуі деп түсінеміз. Орталық органдарға қарағанда жергілікті басқару органдары өз деңгейіндегі мәселелермен, жағдайлармен тікелей таныс, сондықтан оларды шешу үшін тиісті өкілеттіктерді қолына алады. Осы шоғырландырудан алшақтау үрдісі жергілікті проблемаларды шешуге көп мүмкіндік береді, сол себептен де аталмыш үрдісті “әкімшіліктік орталықсыздандыру” деп те атайды».

Даму диалектикасы көрсетіп отырғандай, рыноктық қарым-қатынастар жүйесіндегі әлеуметтік-экономикалық жүйе өзінің кез-келген түрінде, оның ішінде аймақтық басқару түрінде де орталықтандыру мен орталықсыздандырудың тиімді бірлігіне негізделеді. Мұндай қарама-қарсы әлеуметтік-экономикалық басқару жүйесі динамикалық, стратегиялық жоспарланған және өздігінен реттелетін жүйе асты мен элементтерден тұратын ұйым түрлеріне негізделген.

Орталықтандыру мен дербестік байланысы диалектикалық сипатқа ие, ол басқарудың орталықтандыру және орталықсыздандыру арақатынасындағы мәселелердің шешілу мүмкіндігін анықтайды.

Қазақстан Республикасының жеке аумақтардың әлеуметтік-экономикалық дамуының біртексіздігі, оның экономикасының күрделі аймақтық құрылымы және жүргізіліп жатқан макроэкономикалық саясаттың табыстылығы оның жергілікті деңгейде іске асырылуына байланыстылығы республикадағы мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуының қажеттілігін көрсетеді. Оның даму мүмкіндігі макроэкономикалық тұрақтылық пен рыноктық қатынастардың қалыптасуындағы жетістіктерге байланысты. Бұл процесс тек Қазақстанда ғана емес, басқа да ТМД елдерінде, сонымен қатар Орталық және Шығыс Европа елдерінде жүргізіліп жатқан экономикалық, әлеуметтік, институционалдық және қоғамдық қайта құрулардың құрамдас бөліктерінің бірі болып табылады. Бірақ есте ұстайтын жайт, мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру өте күрделі және сондықтан ұзаққа созылатын үдеріс, уақыты дәл бақыланып қойылмайды. Оның жүзеге асырылуы белгілі бір шарттардың болуын, тек қана экономикалық емес, сонымен қатар құқықтық, мәдени, саяси, мақсатты және терең негізделген аймақтық және саясат жүргізілуінің алғышарттары болуын қажет етеді. Мемлекеттік басқаруда оны орталықсыздандырудың ойластырылмаған қадамдары егер оның жалпы концепциясы ғылыми негізделмесе күтілген нәтиже бермейді және басқарудың жерлердегі тиімділігін жоғарылату жағдайын қамтамасыз етпейді.

Мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылған жүйесінің қалыптасуы жинақталған әлемдік тәжірибенің зерттелуін және әлемдік тәжірибеде қарастырылатын үлгілер мен тұжырымдамалардың ел экономикасын басқаруды орталықсыздандыруды тереңірек зерттеуді талап етеді.

Басқарудың орталықсыздандырылуының әлемдік тәжірибесін зерттеу маңыздылығы бұл мәселені шешу жолының көптүрлілігімен анықталады және ол келесідей негізгі факторларға негізделеді: әрбір елдің аумақтық-географиялық және демографиялық спецификасы, әкімшілік аудандардың ерекшеліктері, әлеуметтік-экономикалық даму деңгейі, өндірістік күштерді территориалдық орналастыру ерекшеліктері, қазіргі басқарудың жүйесі және бұл жүйе деңгейлері арасындағы қарым-қатынас, елдің саяси құрылымы, қоғамның демократияландырылуының деңгейі, негізделген макроэкономикалық және аймақтық саясаттың және дамудың стратегиялық мақсаттары мен міндеттерінің болуы, мәдени және ұлттық мәдениет және тағы басқалар.

Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру жүйелеріндегі елдер бойынша айырмашылығы тек оның құрылымы мен дамуының модельдерінің көптүрлілігі мен ғана көрініс таппайды, сонымен бірге бұл процестің өту этапы, мерзімі, жағдайымен көрінеді. Бұл жерде әсіресе бұрынғы тәуелсіз штаттар, контондар, мысалы АҚШ-тағы немесе Швейцариядағы конфедерациялар нәтижесінде пайда болған басқару жүйелері және орталықтандырылған жүйелердің ішінде пайда болған жүйелер айрықша ерекшеленеді.

мемлекеттік, аймақтық және жергілікті мүдделердің тепе-теңдігіне қол жеткізілмейді;

жергілікті ресурстарды тиімді және рационалды пайдалануды қамтамасыз ету қиын немесе мүлде мүмкін емес;

мемлекеттік басқарудың орталық органдары жергілікті деңгейде қызметтердің шектелген көлемімен қамтамасыз етуге қабілетті немесе жергілікті ерекшелікті ескермей төмен сапалы тауарлар ұсынуға ған қабілетті болады;

жергілікті органдардың билігі дербес және қаржылай қамтамасыз етілмегендігі кәсіпкерлікті дамыту үшін экономикалық және институционалдық жағдайларды жасау мүмкіндігінен айырады.

Басқарудың орталықтандырылған моделінен орталықсыздандырылуына өтуі жүйелі және сатылап қана жүргізілуі мүмкін. Мұнда әрбір даму сатысында елдің әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси өмірінің нақты жағдайына байланысты әртүрлі міндеттер жүзеге асады. Осыған да байланысты басқарудың бұрынғы және жалғасушы орталықсыздандырылуы тәжірибесі бар елдердің мысалдары қызықты болып табылады.

Басқаруды орталықсыздандырудың шведтік үлгісі айтарлықтай дамыған, тиімді ұйымдастырылған басқарудың қалыптасқан.

Орталықсыздандырудың Филиппиндегі процесінің тарихы тереңде жатыр, бірақ өз дамуына ол жергілікті өзін-өзі басқару туралы Кодекс пен жаңа Конституция қабылдағаннан кейін ие болды. Бұл процестердің одан әрі белсенді бола түсуі үшін 1990 жылы елде арнайы стратегия қабылданды.