Проблемы государства и права

К.С. Мусилимова,

к.ю.н., доцент КарГУ им. академика Е.А. Букетова

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СВЕТЕ КОНЦЕПЦИИ НОВОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Принятый в целях реализации концепции закон РК от 14 декабря 2012 года №59-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы» [2] значительно усилил принцип меритократии при отборе и продвижении кадров. При классификации государственных служащих четко прослеживается корпусная вертикаль: политические государственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы.

Основная идея, заложенная в концепции, состоит в том, что управленческий корпус «А» будет обеспечивать реализацию политики, формируемую политическими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением. Примечательно, что назначения на административные должности управленческого корпуса «А» осуществляются исключительно из кадрового резерва. А для обеспечения эффективности его использования предусмотрена правовая норма, предусматривающая обязательность нахождения кандидата в кадровом резерве корпуса «А».

Поправками в закон РК «О государственной службе» предусмотрено повышение эффективности, объективности и прозрачности конкурсного порядка отбора на государственную службу. Законом предусмотрена также ответственность должностных лиц за незаконные кадровые решения. В целях определения эффективности и качества работы государственных служащих предусмотрено введение ежегодной оценки, которая станет основой для принятия кадровых решений и поощрения.

Таким образом, основными целевыми индикаторами принятия данных нововведений являются повышение уровня доверия населения к системе отбора кадров, уровня доверия государственных служащих к соблюдению принципов меритократии и, как результат, обеспечение профессионализма государственных служащих.

Законом предусматривается сокращение возможностей для внеконкурсных назначений. Назначения в порядке перевода будут осуществляться только внутри государственных органов, а перевод в другие государственные органы будет допускаться только в случаях, определяемых «Положением о порядке прохождения государственной службы». Таким образом, усиливаются гарантии государственных служащих от незаконных перемещений, обеспечивается стабильность государственной службы.

Новеллы в законодательстве о государственной службе и их практическая реализация, происходящая сегодня, естественно, вызывают живой интерес и дискуссию как в научной среде, так и в самой системе государственной службы. На наш взгляд, в свете концепции нуждаются в корректировке основные дефиниции закона, такие как понятие и некоторые принципы государственной службы. Согласно п. 10 ст. 1 закона, государственная служба – это деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти.

В концепции прямо указывается, что «новая модель государственной службы в первую очередь предполагает модернизацию понятия «государственная служба», которое должно стать синонимом понятия «служение нации (обществу)» и означать ориентацию на население как потребителя государственных услуг» [1]. Другими словами, новая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора и проведение эффективной кадровой работы, что является ключевым фактором ее профессионализации. Поэтому мы считаем, что приоритет «служение обществу», являющийся лейтмотивом всех преобразований в системе государственной службы, непременно должен быть отражен и в понятии «государственная служба».

Другой аспект, на который, как нам представляется, необходимо акцентировать внимание в контексте концепции, – это упор на профессионализм государственной службы. В законе РК «О государственной службе» 1999 года определение «профессиональная» применительно к понятию «государственная служба» отсутствует, что, на наш взгляд, представляется не вполне логичным. Глава государства в своем послании народу Казахстана «Казахстан «Стратегия 2050 – новый политический курс состоявшегося государства» определил, что результатом формирования новой модели станет «профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально-экономического развития… Предстоит сформировать профессиональный государственный аппарат, для которого, в соответствии с провозглашенными мной сегодня принципами, служение народу и государству превыше всего» [3]. На основании вышеизложенного мы предлагаем следующее определение понятия «государственная служба»: Государственная служба в Республике Казахстан – это имеющая целью служение обществу профессиональная деятельность граждан Республики Казахстан в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти (курсив наш. - К. Мусилимова)

Отличительной чертой и одним из главных векторов совершенствования законодательства о государственной службе в Республике Казахстан является его антикоррупционная направленность. Собственно все нововведения в системе государственной службы в конечном итоге имеют целью устранение административных барьеров, повышение качества государственных услуг, преодоление коррупции. Наряду с этим в концепции предусмотрено в качестве отдельного специального направления совершенствование этических норм на государственной службе.

В новой модели государственной службы на основе положительного опыта зарубежных стран будет разработана двухуровневая система управления административной этикой.

В данном аспекте пристального внимания, на наш взгляд, заслуживают нормы действующего законодательства о государственной службе, касающиеся такого понятия, как конфликт интересов. П. 16 статьи 1 закона РК «О государственной службе» под конфликтом интересов подразумевает противоречие между личными интересами государственного служащего и его должностными полномочиями, при котором личные интересы государственного служащего могут привести к ненадлежащему исполнению им своих должностных полномочий [4]. Статья 18-2 закона РК «О государственной службе» раскрывает процедурные аспекты разрешения конфликта интересов в государственно-служебных отношениях.

В законодательстве многих зарубежных государств, таких как США, Великобритания, Франция, Германия, нормы о конфликте интересов и процедуре его урегулирования известны давно. В Российской Федерации нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной службе впервые появились в 2004 году. Для законодательства Республики Казахстан это понятие относительно новое. Многие ситуации, которые могут привести или привели к конфликту интересов, определены в качестве правоограничений в законах РК «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией [5]. Например, запрет на совместную службу родственников или запрет быть представителем по делам третьих лиц для государственного служащего в том органе, где он работает, или ему подчиненном, или подконтрольном и т.д. Однако понятие «конфликт интересов» охватывает не только те ситуации, когда государственный служащий нарушает или может нарушить прямые запреты, предусмотренные законодательством о государственной службе. Поэтому в ведомственных правилах поведения, которые по замыслу концепции, составляют второй уровень свода этических норм для государственных служащих, следует, на наш взгляд, более подробно охарактеризовать проблемные с этической точки зрения ситуации, с которыми может столкнуться служащий конкретного государственного органа в процессе исполнения своих должностных обязанностей, и предусмотреть детальные правила поведения в подобных ситуациях. Следовало бы дополнительно регламентировать и процессуальные аспекты конфликта интересов на государственной службе.

При оценке становления и эволюции антикоррупционного законодательства Республики Казахстан нельзя не отметить, что оно включает в себя целый комплекс организационно-правовых мер при поступлении, прохождении и прекращении государственной службы, установленных законами РК «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией».

Примечательно, что в закон РК «О государственной службе» введена глава 4-1. «Служебная этика государственных служащих». В статье 20-1 четко перечислены требования к государственным служащим в части соблюдения правил служебной этики. Статья 20-2 «Антикоррупционное поведение государственных служащих» предписывает, что государственные служащие должны противостоять проявлениям коррупции, не допускать коррупционных правонарушений либо деяний, сопряженных с коррупцией или создающих условия для коррупции. Государственному служащему вменяется обязанность пресекать факты коррупционных правонарушений со стороны других государственных служащих, о чем свидетельствует и поправка законодателя в перечне обязанностей государственного служащего (п. 12-1 статьи 9 закона).

Все вышеперечисленные меры ни в коей мере нельзя считать избыточными. Скорее наоборот. Их потенциал в ряде случаев можно и усилить. Так, согласно поправкам, внесенным законом РК от 14 декабря 2012 года, пункт 2 статьи 26 Трудового кодекса РК изложен в следующей редакции: «2. Не допускается трудоустройство в коммерческую организацию, за исключением государственных организаций и организаций, в уставном капитале которых доля государства составляет более пятидесяти процентов, в том числе в национальных управляющих холдингах, национальных холдингах, национальных компаниях, национальных институтах развития, акционером которых является государство, их дочерних организациях, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежат им, а также юридических лицах, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежит указанным дочерним организациям, лица в течение одного года после прекращения им государственной службы, если за последний год перед прекращением государственной службы в период выполнения государственных функций указанное лицо в силу своих должностных полномочий непосредственно осуществляло контроль в форме проверок деятельности данной коммерческой организации либо деятельность данной коммерческой организации была непосредственно связана с указанным лицом в соответствии с его компетенцией» [2]. Мы полагаем, что один год – это недостаточный срок для того, чтобы исключить возможность использования своего влияния бывшим государственным служащим на подконтрольные ему объекты. Этот срок можно было бы увеличить до пяти лет. Сошлемся на зарубежный опыт, тем более что такого рода запреты там существуют уже давно. Например, в законодательстве Франции начиная с 1919 года государственным чиновникам запрещается в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования влечет уголовную ответственность в виде лишения свободы и крупного штрафа [6].

Так, например, в США для государственных служащих предусмотрено ограничение их деловой активности в течение двух лет после выхода в отставку. Им также запрещено выполнение представительских функций при разрешении исполнительными органами дел, которые были в компетенции данного госслужащего в течение года, предшествовавшего прекращению государственной службы [7].

Глава государства в своем послании народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Казахстан «Стратегия 2050 - новый политический курс состоявшегося государства» отметил: «Мы должны резко усилить борьбу с коррупцией, в том числе посредством совершенствования антикоррупционного законодательства, с тем, чтобы достичь нашей конечной цели – искоренить коррупцию как явление» [3].

1. 
   Указ президента РК от 21 июля 2011 года «Об утверждении концепции новой модели государственной службы в Республике Казахстан» www.minjust.kz/ru
   
2. 
   Закон РК от 14 декабря 2012 года №59-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы» - // www.minjust.kz/ru
   
3. 
   Послание президента РК Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Казахстан «Стратегия 2050» - новый политический курс состоявшегося государства». - http// www.akorda.kz/ru
   
4. 
   Закон РК от 23 июля 1999 года №453 «О государственной службе» - // www.minjust.kz/ru
   
5. 
   Закон РК от 2 июля 1998 года №26 «О борьбе с коррупцией» -// www.minjust.kz/ru
   
6. 
   Конфликт интересов на государственной службе // http: //www.jk.ru jur-polesno.html/
   
7. 
   Законодательные акты, касающиеся правил регистрации поведения государственных служащих различных учреждений // http/ ndc.ru.ru./press/pubs/depo/archive/14/kodeks.html
   
8. 
   Закон РК от 1 января 2011 о внесении изменений в закон РК «О нормативных правовых актах», - // www.minjust.kz/ru
   
9. 
   Закон РК от 15 апреля 2013 года «О государственных услугах» №88-V- http// www.minjust.kz/ru