А.Ф. Сулейманов, д.ю.н., профессор, проректор по научной работе Академии экономики и права; А.В. Швецов

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ

Проблемы эффективности и стабильности государственного управления, равно как и попытки решить их, не стали новыми для современного общества и государства, они не возникли с восхождением человечества на очередную ступень научно-технического развития общества, государственного управления, возникновения новых технологий, кибернетики, науки и техники; еще в древности великие умы человечества, выдающиеся мыслители пытались найти оптимальную форму государственного устройства для увеличения уровня устойчивости, динамичности и эффективности развития общества и государства, в т.ч. и государственного управления.

Управленческая система включает в себя взаимоотношения субъекта и объекта управления. Таким образом, современная система управления включает в себя систему правоотношений государства, общества и отдельно взятого члена этого общества. Одним из наглядных примеров таких правоотношений служит «Управленческий треугольник», предложенный Б.П. Курашвили, который построил абстрактную схему государственного управления.

В схеме отображены правоотношения государственного аппарата с субъектами управления. Согласно этой схеме, между государством в лице государственных органов и должностных лиц и между обществом существуют правоотношения, которые регулируются государством. Кроме того, государство регулирует правоотношения внутри общества в целом и между отдельно взятыми членами общества, и между коллективами, сложившимися в данном обществе [1, с. 81]. Между всеми частями государственного аппарата управления также происходит взаимодействие.

Так, например, Конфуций (или Кун-фу-цзы), древнекитайский мудрец из нынешней провинции Шаньдун [2, с. 394] описал диалог со своим учителем: «На вопрос: «В чем состоит управление государством?» учитель ответил: «Это когда достаточно еды, достаточно оружия и есть доверие народа!». На вопрос: «А что из названного можно исключить в случае необходимости?» учитель ответил: «Можно исключить оружие». На вопрос: «А что из оставшегося можно исключить в случае необходимости?» учитель ответил: «Можно исключить еду. Смерти издревле никто не может избежать. Когда ж народ не верит – не устоять!» [3, c. 76].

Оппонент Конфуция Чжуан-цзы (Чжуан Чжоу) свои воззрения на государственное управление объяснил следующим: «Незначительны, а нельзя не сообразоваться с их природой – таковы вещи. Занимает низкое положение, а нельзя на него не опираться – таков народ. Скрыты, а нельзя их не вершить – таковы дела. Далека, а нельзя от нее отделиться – такова справедливость» [4, с. 111].

Следует акцентировать внимание на значение и место, придаваемое Конфуцием и Чжуан-цзы обществу, народу в жизни государства и в государственном управлении – народ есть связующее звено в механизме осуществления государственного управления и формирования государственной власти. Таким образом, мы подошли к оперированию греческим понятием «демократия» – власть народа. Древнегреческий философ Платон в диалогах «Государство», «Критий», «Политик», «Законы», «Послезаконие» подчеркивает важность общественных институтов контроля и упорядочения отношений в обществе.

Важность непосредственного участия народа в государственном управлении отмечается и в труде Аристотеля: «Одно главное – в котором полагается производить проверку избрания властей – находит ли народ их распоряжения правильными, а затем уже обсуждение вопросов относительно продовольствия и защиты страны; далее в этот день можно делать чрезвычайные заявления» [5, с. 82]. В этом умозаключении также отмечается высокая роль народа – что в первую очередь учитывается мнение народа, а затем уже иные вопросы государственной жизни.

У Джона Локка есть интересное суждение по поводу государственного управления и о месте народа в системе государственной власти: «… кто бы ни обладал законодательной и верховной властью в любом государстве, он обязан править согласно установленному постоянному закону, провозглашенному народом и известному народу, а не путем импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов, и применять силу общества только при выполнении таких законов, а за рубежом – предотвращение вреда или для получения возмещения за него и для охраны общества от вторжений и захватов. И все это должно осуществляться ни для какой другой цели, но только в интересах мира, безопасности и общественного блага народа» [6, с. 336-337].

Подобные мировоззрения, умозаключения и суждения содержатся в трудах М. Робеспьера, Г.В.Ф. Гегеля, Дж. Мильтона, Ж.Ж. Руссо, А. Линкольна, И. Канта, Ф. Ноэля, Н.Г. Чернышевского и других философов и мудрецов далекого и недалекого прошлого. Обобщая все суждения о месте народа в организации государственной власти, можно выделить следующие понятия – гражданское общество, общественный контроль, общественные объединения, демократическое общество и государство.

На современном этапе развития общества, когда демократические институты имеют свое прямое отражение в нормах конституций различных стран мира, в том числе и в Конституции Республики Казахстан, существует необходимость дальнейшего развития принципов гражданского общества, в том числе основополагающего института такого общества – общественного контроля.

Но важно отметить, что большинство институтов не возникли немедленно в один момент, скажем, после распада СССР провозглашение независимости стран - членов Советского Союза или последующего образования СНГ.

Значительная часть научных трудов, затрагивающих вопросы контроля и, в частности, вопросы общественного контроля над деятельностью органов государственной власти постепенно формировались в советские годы. Первые философские, теоретические и социологические воззрения СССР заложили основу народного контроля и сформировали контроль, рассматривая его как широкий социальный институт (как форму социалистической демократии, функцию Советского Союза, функцию общественного управления, форму вовлечения трудящихся в управлении государством), обеспечивающий дисциплину и законность в государственных и общественных объединениях. Это прослеживается в трудах Б.П. Курашвили «Очерк теории государственного управления», В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом», Д.А. Керимова «Демократизация советского общества», Б.М. Макарова «Народный контроль», Р.А. Сафарова «Общественное мнение и государственное управление», Г.А. Горохова «Рабоче-крестьянская инспекция», Е.Н. Тагунова «Народный контроль над деятельностью аппарата управления местных советов», Я.А. Здира «Государственная инспекция в СССР», В.В. Малькова «Общественный контроль в советском государственном управлении», В.М. Горшенева и И.Б. Шахова в работе «Контроль как правовая форма деятельности».

Анализируя факт наличия института общественного контроля в прошлом, можно предположить, что многие основы и принципы организации общественного контроля в Республике Казахстан, как и в других странах СНГ, имеющие зачатки общественного контроля, должны и будут иметь преемственность от подобного института в СССР, разумеется, с учетом и дальнейшей интеграцией с международным опытом осуществления общественного контроля, благодаря работам: Э.М. Флорини (Florini Ann M. (ed.) The Third Force: The Rise of Transnational Civil Society. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2000), С. Тарроу (Tarrow S. Power in movement: Social Movement, Collective action and Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1994), Д. Кингсли (Kingsley D. Technologies of civil society: communication, participation and mobilization. Innovation: The European Journal of Social Science Research. 2007, 20/1, p.19-34), М.М. Лучио (Lusiano M.M., New communication system and trade union politics: a case study of Spanish trade union and the role of the internet. Relation Journal 2003, 34/4, p.334-347), А.М. Чена (Alter M. Chen), Д. Арчибуги (Archibugi D.), С. Рэя (Ray S. Global Social Movements. London: The Athlone Press, 2000) и других ученых Европы и США.

Помимо советских и западных научных трудов следует отметить международные правовые основы, в той или иной мере регулирующие и/или закрепляющие место человека, народа в государственной власти, а также вопросы организации общественного контроля. Правовой основой осуществления общественного контроля являются:

1. 
   Конвенция относительно принудительного или обязательного труда (Женева, 1930 г.);
   
2. 
   Всеобщая декларация прав человека (1948 г.);
   
3. 
   Конвенция о свободе ассоциаций и защите права на организацию (1948 г.) – закрепляет основополагающее право на ассоциации, независимые от органов власти, для решения общих задач общественного контроля;
   
4. 
   Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948 г.) – обеспечивает ответственность высших органов власти, в т.ч. глав государств за совершение преступлений против человечества;
   
5. 
   Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.) – закрепляет право на свободу выражения своего мнения и распространение идей без вмешательства органов власти;
   
6. 
   Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) – закрепил право на мирные собрания;
   
7. 
   Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.);
   
8. 
   Декларация социального прогресса и развития (1969 г.) – закрепляет возможность осуществления права общества в участии в политической, экономической, социальной, культурной жизни государства, так как общество – главный движитель политики государства;
   
9. 
   Декларация об использовании научно-технического прогресса в интересах мира и во благо человечества (1975 г.) – устанавливает запрет использования государством плодов научно-технического прогресса в целях установления тотального контроля над общественно-политической жизнью общества;
   
10. 
    Конвенция о регулировании вопросов труда: роль, функции и организация (Женева, 1978 г.) – устанавливает значимость самоуправления в области трудовых отношений общественными организациями;
    
11. 
    Декларация об основных принципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепление мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и в борьбу против расизма и апартеида и подстрекательство к войне (1978 г.) – устанавливает свободу передачи сообщений журналистами для обеспечения полного доступа к достоверной и проверенной информации о жизни государства для формирования у человека своего собственного мнения;
    
12. 
    Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.) – требует от государственного органа осуществление самоконтроля;
    
13. 
    Кодекс установил необходимость общественного контроля над деятельностью должностных лиц;
    
14. 
    Резолюция 29 «Осуждение насилия, направленного против журналистов» (1997 г.) и другие международные акты.
    

Необходимо отметить ученых и философов настоящего времени как людей, участвующих в непосредственном изучении, установлении и развитии институтов гражданского общества в Республике Казахстан и в целом определиться с понятием общественного контроля.

На современном этапе развития казахстанского общества изучением явления общественного контроля в разной мере занимались такие видные ученые-юристы, как Д.М. Баймаханов, С.С. Сартаев, Г.С. Сапаргалиев, В.А. Малиновский, М.С. Нарикбаев, Р.А. Подопригора, С.З. Зиманов, Э.Э. Дуйсенов, З.Ж. Кенжалиев и др.

Что же представляет собой общественный контроль?

На сегодняшний день многие ученые-государствоведы проводят исследования проблемы, связанной с вопросами соотношения понятий «контроль» и «надзор» в системе государственной власти, что влечет за собой образование научной полемики в данной области исследования.

Некоторые ученые говорят о тождественности этих понятий, рассуждая о том, что надзор является частью контроля (И.П. Ильинский, М.А. Нудель, Б.В. Щетинина, Ю.М. Козлов и другие государствоведы).

Некоторые считают государственный контроль и государственный надзор различными институтами (А. Бланкенагель, М. Домагала, К.Н. Халиков, З. Чешейко-Сахацки и т.д.). А.П. Алехин, Г.Б. Барабашев, Е.В. Жорина считают, что понятия «контроль» и «надзор» тождественны. И.И. Веремеенко отмечает, что «законодатель не видит разграничения контроля и надзора». Д.Н. Бахрах считает, что надзор является ограниченным или суженым контролем. А.А. Таранов считает надзор разновидностью контроля и выделяет прокурорский надзор, судебный надзор, административный надзор. [8, c.227]

Слово «control» с английского переводится как контроль, управление, управлять, руководство, власть, проверка, нормировать, контрольный орган. Как отмечается в толковом словаре С.И. Ожегова, сам по себе контроль – это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора.

В толковых словарях русского, английского и французского языков не прослеживается четкое разграничение между понятиями «контроль» и «надзор». Использованное толкование и «контроля», и «надзора» чаще всего склоняется к их определению как «наблюдение за определенным объектом для выявления каких-либо несоответствий».

Прямой перевод «контроля» и «надзора» с английского языка на русский и обратно выглядит следующим образом: «Контроль – control, check, controller; Контролер – controller, inspector; Надзор – control, inspection, superintendence, surveillance, supervision; Надзиратель – control, supervisor. Вот яркий пример того, что в лексическом значении этих слов яркого отличия не имеется.

А.А. Гончаров, оперируя понятием «гражданский контроль», дает следующее определение: «Гражданский контроль – это общественная деятельность, которая не приносит материального дохода и к тому же связана с риском давления со стороны органов власти, который осуществляется на внутригосударственном (в пределах определенного государства и также на различных уровнях, т.е. на общегосударственном, региональном и местном) и на трансгосударственном уровне (осуществляется соответствующими субъектами, например, международными неправительственными организациями, не связанными пределами территории определенного государства». Это деятельность, осуществляемая неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленная на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и должностных лиц, нацеленная на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления и обеспечение справедливости». [9, c. 14-15].

В Республике Казахстан используется категория «общественный контроль», которая подразумевает контроль со стороны общества, которое составляют граждане Казахстана, исключительно которым и принадлежат политические права.

В действительности же различия необходимо выявлять с применением функционального метода и системного подхода.

Нельзя искать различия между контролем и надзором на примерах функционирования действующих контрольных и надзорных органов, поскольку на практике имеет место смешивание контрольных и надзорных функций.

Если отталкиваться оттого, что «контроль» и «надзор» – две различные функции, то выстраивается вполне устойчивая система контрольных и надзорных функций, позволяющая обеспечить эффективность их осуществления. Проведенные исследования показывают, что:

1. Надзор всегда осуществляется специализированным надзорным органом, осуществляющим проверку законности действий поднадзорного субъекта; проверку законности издаваемых актов.

2. Контроль всегда осуществляется контролирующим субъектом, обладающим властными полномочиями, который осуществляет контроль над законностью и проверку целесообразности деятельности подчиненных структур, а также издаваемых ими актов. В связи с чем под контролем и надзором должны пониматься разные явления, государственные функции и правовые институты.

Таким образом, можно выделить принципиальные различия между двумя различными правовыми институтами:

- надзор всегда характеризуется отсутствием прямой административной и хозяйственной подчиненности надзорных органов и поднадзорных субъектов. Контроль всегда характеризуется наличием прямой административной и хозяйственной подчиненности;

- под надзором понимаются функции надзорного органа по проверке законности, т.е. соответствия законодательству Республики Казахстан издаваемых поднадзорным органом правовых актов. Простыми словами, надзорный субъект осуществляет проверку соответствия Конституции и законам республики действий и актов.

Из вышесказанного следует, что использование понятия «общественный контроль» оправданно, поскольку в Республике Казахстан общество в лице народа Республики Казахстан в соответствии с п. 1 ст. 3 Конституции РК является единственным источником государственной власти.

Под общественным контролем деятельности правоохранительных органов мы понимаем «правовую деятельность системы специфических органов общественного контроля и их представителей по установлению отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений) в исполнении правоохранительными органами и их должностными лицами требований нормативных правовых актов, а также принятию мер по устранению и предупреждению установленных в ходе контроля отклонений в будущем».

Народ (как единственный источник власти в Республике Казахстан (п. 1 ст. 3 Конституции Республики Казахстан от 1995 г.), осуществляя контроль над органами государственной власти, способен не только защищать и осуществлять свои права и свободы, провозглашенные Основным законом страны, но еще и участвовать в процессе оптимизации, увеличении уровня стабильности и эффективности государственного управления.

Институт общественного контроля в Казахстане находится лишь на пути формирования и становления, поскольку в стране еще не создана в качественной форме модель системы общественного контроля. Отсутствует законодательная база, которая качественно обеспечивала бы эффективное воздействие общественного контроля на предупреждение проявлений нарушений прав и свобод граждан со стороны органов государства и их должностных лиц [10, с. 53].

В Казахстане с 2007 года в МВД РК функционирует общественный совет по контролю над деятельностью полиции; в мажилисе парламента Республики Казахстан создана общественная палата; в республике проводится работа по внедрению институтов общественного контроля в различных сферах государственного управления [11, c. 3-6], но в основном все эти институты имеют рекомендательно-консультативный статус, их функции чеко не определены, отсутствует механизм назначения административных и уголовных санкций за нарушения и выявленные в ходе осуществления контроля преступления.

Все это негативно влияет на ход развития полноценной системы общественного контроля, а также укоренения взаимодействия народа с органами государственной власти, что влечет за собой проблемы осуществления государственного контроля и надзора – важных эллементов государственного управления.

Таким образом, стоит рассматривать общественный контроль как систему взаимодействия общества и государства, направленную на повышение эфективности государственного управления, а значит, как перекрестное осуществление государственного и общественного контроля, так как уровень развития этих институтов является показателем стабильности государственного управления.

1. 
   Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М., 1987. – С. 81.
   
2. 
   Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Мировая история. Иллюстрированный биографический словарь. Современная версия. – М.: ЭКСМО, 2008. – С. 394.
   
3. 
   Конфуций. Уроки мудрости: Сочинения. – М.,, 2005. – С. 76.
   
4. 
   Чжуан-цзы / пер. с китайского Л.Д. Позднеевой. – Санкт-Петербург, 2005. – С. 111.
   
5. 
   Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян. – М., 1936. – С. 82.
   
6. 
   Джон Локк. Сочинения в 3-х томах. – Т. 3. – М., 1988. – С. 336-337.
   
7. 
   Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 27-28 мая. – Омск, 1998. – С. 12.
   
8. 
   Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Алматы, Жеті Жарғы, 1996. – С. 227.
   
9. 
   Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М., изд. «Весь мир», 2011. – С. 14-15.
   
10. 
    Сулейманов А.Ф. // Проблемы совершенствования и развития общественного контроля в Республике Казахстан на современном этапе. // Ученые записки Академии экономики и права. №01 (20). 2011. – С. 53-57.
    
11. 
    Сулейманов А.Ф. // Развитие и совершенствование системы общественного контроля в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. – №1(57), 2012. – С. 3-6.